以人为本来推动土地管理制度创新

王莉

以人为本是可持续发展理论的终极目标，科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。可持续发展观，是人在多种发展可能性中的一种理想选择；是人发挥自己的主观能动性，改变系统诸要素之间以及系统与环境之间的相互作用，使系统沿着一定的方向发展，最终实现“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要构成危害”的发展观；不仅倡导“代内公平”，而且提出了“代际公平”观念。创新农村土地管理制度，必须坚持以人为本，自觉维护和保障农民的基本经济权益，使有限的土地资源为农民创造更多的收益。

当前我国土地制度存在的主要问题

一、土地的平均化和超小规模经营与现代化农业要求的矛盾。第一，经营者追求利润最大化的现代农业目标在小规模或超小规模的以满足自给性消费为目标的传统农业基础上是不可能实现的。只有在较大的经营规模上，农民摆脱了生存压力，把利润最大化作为自己追求的目标才能实现。第二，现代农业是农产品高商品率农业。衡量一个国家农业的发展水平，关键看它的农产品商品率的高低，而农产品的商品率必然与较大的农业经营规模相联系。第三，现代农业是高技术农业。传统农业主要是利用人力和畜力，而现代农业是利用现代机械技术、现代生物化学技术和现代管理技术武装起来的农业。特别是大型农业机械的应用必须有较大规模的作业空间，因而也需要较大的农场规模。然而，我国现阶段的家庭联产承包责任制是一种超小规模的平均化零散的经营方式，这种经营方式不利于土地的耕作，影响了水利设施的建设和农业机械化的使用，使科技推广受到限制，固定资产利用率低，经济效益不明显，与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。

二、土地资源紧缺与土地严重浪费的矛盾。由于土地承包是以村民小组为单位来划分土地的地理位置、数量和质量的，所以受到很大的空间约束。土地资源的配置水平十分低下，加上土地的超小规模经营，投入高，产出低，使得农民粗放经营和弃耕现象十分普遍。根据调查显示，农民弃耕、粗放经营的原因有举家外出打工，逃避计划生育，强壮劳力外出务工，还有缺乏资金、技术以及少数农民以帮工为业放弃自己的承包地等。近年来的城市化建设和工业用地，新型住宅区的兴建以及大学城的建设在繁荣经济的同时，也进一步加剧了我国的人地矛盾。

三、农田基本建设需要持续不断的资金及劳动力投入与农民两栖化的矛盾。80年代中期以来许多青年农民走出家门，走进城市，甚至跨省流动，但他们中的大多数只是把进城打工作为增加收入的一种途径。城市对他们来说只是暂时的栖身之处，农村才是他们永远的家，土地是大部分农民心目中的生活保险和就业保险。只要耕种土地还有大于零的收益，在城市就业形势十分严峻的今天，他们还是不愿意离开土地到同样存在着大量剩余劳动力的城市去寻求发展。但是，新一代的农村青年已不安心农村那种艰辛而收入低下的躬耕生活，寻求到城市里发展。这种农闲到城市，农忙回农村的“两栖化”现象已经成为当前中国农村人口流动的一大特点。这就要求我们进一步完善农村的土地制度，完善农民工的社会保险机制，使进城农民具有安全感和稳定感，真正融入到城市生活之中。

以人为本条件，创新土地管理制度

第一，土地制度变革过程中应重视农民的作用。农民是农村生产活动的主人，是农村生产力中最积极、最革命的因素。土地是农民的生命，是农民最大的生活保障，土地制度的优劣直接与农民的命运息息相关。在农村土地制度的变革中决不能忽视农民的作用，否则发展农村生产力，推进农业现代化都将是一句空话。十一届三中全会后，邓小平同志认识到农民群众的作用，充分肯定了农民的伟大创造力，将包产到户一步步由后台推到前台，从而获得了农业飞速发展的4年。他曾经说过：“我们改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”邓小平同志这个论断指出了我们应坚持“从群众中来，到群众中去”的工作路线。在农村，就是要尊重农民，尊重他们的实践。广大农民是农村改革与发展的直接参与者，农民中间蕴藏着巨大的创造性，他们的创造性是土地制度变革的“助动力”。

第二，正确看待土地制度变革中政府的行为和作用。十一届三中全会使我党确立了实践是检验真理的唯一标准的实事求是思想路线，为政府按经济规律科学决策奠定了思想基础。科学决策最集中体现在对包产到户、包干到户由允许实践到承认、推广、完善的政策上。这一系列政策的基点只有一个：以实践为基础，以实践为检验手段，以实践结果作为决策制定的依据。制定第一轮土地承包期15年的政策，到期后又及时制定第二轮承包期30年不变的政策，并在市场经济的特殊条件下，在经济发达地区积极推广适度规模经营，搞农业产业化，这些决策都是从实践中得到的，从仔细研究国外经验中得来的。

（作者单位：日照市国土资源局）