农村土地征收的正当程序问题研究

曹子超

正当程序的要素有三个基本方面：第一，告知相对一方有关的事实和权利；第二，为相对一方提供有效的听证机会；第三，主持程序活动的决定者必须是利益无涉的独立主体

在探讨土地征收的正当程序问题之前，我们首先区分两个不同的概念：土地征收和土地征用。2004年《宪法》修正案第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。由此可见，两者并不是同一概念。一般而言，土地征收是指国家为了公共利益，以行政命令的方式取得土地所有权，并对土地所有权人予以补偿的行为；土地征用是指以国家的名义，强制取得民事主体土地使用权的行为。二者的本质区别在于，土地征收的结果导致了土地所有权由集体所有变为了国家所有，而土地征用只变更了土地的使用权。

规范农村土地征收正当程序的法理依据

法律的正当程序是西方宪政思想的重要组成部分。它最初源于1215年英国《自由大宪章》，后经美国的继承和发展，逐渐形成了“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”的法律原则，并为公众普遍接受。一般认为，正当程序的要素有三个基本方面：第一，告知相对一方有关的事实和权利；第二，为相对一方提供有效的听证机会；第三，主持程序活动的决定者必须是利益无涉的独立主体。这一原则不仅要求法律行为的目的合法，而且要求其形式合法，对于约束行政主体的行政行为，保护相对人的合法权益具有重要的现实意义。

在我国，土地征收的主体是国家，内容具有法律效果，形式上是国家行政机关的意思表示，而且是对行政权力的运用，其实质是将农村集体所有的土地转化为国家所有。因此，土地征收是一种行政行为。从这个意义上说，土地征收的过程必须符合行政程序正当性的要求。尤其是在我国城市化过程加快，农村土地征收事件频发，各种社会矛盾凸显的社会转型时期，规范土地征收程序，拓宽农民的参与途径，监督政府依法行使土地征收权力，保护失地农民的合法权益，更能彰显正当程序原则的根本价值。

农村土地征收正当程序中存在的问题分析

按《土地管理法》、《土地管理法实施细则》、《国土资源听证有关规定》及《征用土地公告办法》等有关规定，目前土地征收程序主要包括申请、选址、拟订征地方案、耕地占补平衡方案、审批、公告、签订安置补偿协议和实施征收等，也有公告、听证等具体要求。可以说，这些程序是大体可行的。但是，这些规定过于简陋，在公告、听证和利益主体独立等方面的规定存在诸多不合理之处，不符合正当程序的基本要求。主要表现在以下方面：

一、公告程序不规范。根据正当程序原则，在土地征收过程中，相关部门应该告知相对一方有关的事实和权利。公告是保障公民知情权，维护公民合法权益的必经程序。虽然我国相关法律也有关于公告的相关规定，（比如，《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”）但是对公告的方式、时间、费用等方面的规定却十分模糊，这就导致了现实中在执行公告程序时不够规范。一方面，公告信息不全面，公众的知情权无法得到有效保障；另一方面，公告责任没有落实，对告知义务主体缺乏约束力。

二、听证程序不民主。根据正当程序原则，相关部门应该为相对一方提供有效的听证机会。这是体现民主性，保障公民参与权的重要措施。目前，我国相关法律规定征收土地时听证程序只是选择性的程序，这就意味着听证并不是土地征收的必经程序之一。由此导致的直接后果就是土地征收过程中不举行、或很少举行听证会。多数听证会只是流于形式，缺乏民主性，不能反映失地农民的真实意愿。常常出现的情况是，听证的参与人员是由政府确定的，听证的主题和过程是由相关部门设定的，听证结果也并不能对土地征收行为产生实质性的影响。另外，多数农民对听证程序并不了解，他们的参与意愿和参与程度非常低。

三、土地征收利益主体不独立。根据正当程序原则，主持程序活动的决定者必须是利益无涉的独立主体。反映在土地征收的过程中，就要求主持征收土地的政府独立于土地利益之外。现实情况是，政府部门不仅不可能独立于土地利益之外，更多的则是被土地利益“绑架”，往往形成“政府—农民”或“开发商—政府—农民”这种利益链条。一方面，政府直接参与到土地征收过程当中成为执行者；另一方面，政府又在土地纠纷中扮演裁决者的角色。政府这种双重身份决定了其在土地征收过程中不可能保持独立性。因此在法律法规的制定过程中，政府从自身利益出发，滥用土地征收权力，制定不合理的土地征收程序，侵害失地农民的合法权益也就不足为怪了。

农村土地征收正当程序失范的原因分析

一、法律规定过于原则化，缺乏可操作性。比如，《土地法实施条例》第二十五条规定：“征收土地的用途等内容必须予以公告”。但是这些规定仅仅为土地征收设定了一个原则性的程序要求，没有对公告的方式、时间、费用等方面做出明确规定。与此同时，并没有一部法律明确设定对土地征收过程中违法违规现象的惩罚措施，这就在一定程度上纵容和默许了违规征收土地、侵犯失地农民合法权益这种现象的存在。

二、依法行政意识淡薄。在过去的计划经济体制下，政府一家独大，重管理轻服务，缺乏依法办事的法律意识。虽然法律有听证程序的相关规定，但是他们并没有严格按照法律的要求去做。在土地征收过程中，政府或是怕麻烦，或是对法律法规认识不到位，经常有意无意的剥夺公民参与听证的权利。但是，公民与政府并不是平等的行为主体，相对于政府而言，公民（尤其是失地农民）永远处于绝对的弱势地位。这就为他们监督政府的土地征收行为，维护自己合法的土地权益带来了极大的困难。

三、独立利益主体缺失。根据《土地管理法》的规定，公民对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。该规定表明，作为土地征收过程中利益相关者之一的政府既是争议的协调者又是争议的终局裁决者。这不得不使人们对协调和裁决的公正性提出质疑。但是，在土地征收过程中，我国又不存在能够客观公正地对土地征收行为做出独立评估的第三方主体。对于自己的土地被征收合理与否，补偿费合理与否，农民集体或农民个人并无诉权。一项权利没有司法保障，等于没有这项权利。

达成农村土地征收正当程序的路径分析

依据正当程序原则的基本要求，针对农村土地征收程序中存在的公告程序不规范、听证程序不民主以及利益主体不独立等问题，我们力图提出相应的解决路径。

第一，细化法律关于土地征收公告程序的规定，增强可操作性。针对法律对公告程序的规定过于原则化、缺乏可操作性的缺陷，应该在现有土地征收程序的基础上，强化土地征收公告制度，不仅要规定土地征收过程中必须进行公告，而且要明确公告的方式，时间，费用承担等问题。比如，在公告方式上，可以规定规模较大的土地征收行为必须通过有影响的电视台、报纸等媒介进行公告，而一般的只需要在相关部门公告栏公告；在公告费用方面，应规定由相关部门承担公告费用，或者经协商从土地征收费用中抽取适当比例的费用作为公告费用。另外，可以尝试建立“多次公告制度”，在土地征收的选址、拟订征地方案及审批等程序之后，都及时进行公告，以保证公民享有充分的知情权，保证土地征收的整个过程都处于人民群众的监督之下。

第二，认真执行听证程序，提高农民参与程度。首先，要加强宣传教育，提高政府部门和人民群众对听证程序的重视程度，增强其参与意愿；其次，要把听证程序作为一项强制程序固定下来，而且对听证的时间、主题、主持方、参与方等事项做出明确规定，切实保证农民参与听证的权利。第三，设定相应的归责原则，对拒不实行听证或走过场式的听证予以严厉惩罚，提高其违法成本。

第三，坚持中立原则，畅通法律救济渠道。体现中立原则的制度安排包括：裁决机关的相对独立、参与裁决者的公开与独立、裁决依据的公开、裁决过程的设定尽量使双方权利义务平等。在此基础上，力求逐步建立相对独立的公益认定机制、损害和补偿评估机制等。土地征收问题的救济途径，首先是指行政主体的自律救济，也就是说应该允许集体组织和农民就土地征收程序、土地补偿金、土地征收后的用途变更等争议向土地征收的审批部门提起行政复议。对复议结果不服的，可以向人民法院起诉（或直接提起行政诉讼），由法院作为独立的第三方对土地征收过程中产生的各种纠纷进行最终的司法审查，明确把土地征收纠纷作为行政诉讼案件受理，以保证失地农民可及时获得有效的司法救济。

（作者单位：四川大学公共管理学院）