从香港否决申亚看程序正义

李卫民

据报道，2011年1月14日中国香港特区立法会财务委员会以40票反对、14票支持的结果，否决了特区政府提出的60亿港元的2023年亚运拨款申请。究竟申办亚运对于香港是好是坏，香港是否应当申办亚运，正确答案我们不得而知，但不可否认，这次香港立法会否决亚运拨款申请，在程序上是正确的、规范的。英美有句法律格言，“正义不仅应得到实现，而且要以人民看得见的方式加以实现。”相对于实体结论而言的过程的公平、正义，即程序正义，就是一种“看得见的正义”。香港立法会否决申办亚运，可以算是程序正义的一次充分体现。

首先，决策主体应是立法机关而不是行政机关。根据社会契约理论，公民是国家权力的根本和源头，公民与政府之间通过订立社会契约，将自己的一部分权利让渡给政府，政府根据公民的授权，为维护和增进公民的利益而行事，公民与政府之间是一种委托——代理的关系。同时，现代宪政条件下，公民通过选举产生民意代表组成民意机构（立法机构），民意立法机构代为行使广大公民的权利，立法机构通过制定法律，确定政府活动的规范，政府行政机构遵循依法行政的原则，执行立法机构的决议，对立法机构负责并受其监督，进而最终实现公民的意志。在重大事项的决策上，最终决策权掌握在立法机关手中而不是行政机关手中。因此，理论普遍认为作为立法机构的议会是现代民主制度的核心，充分发挥议会立法机构的功用，是现代民主社会的基本特征和必然要求。对于这次亚运申办，香港特区政府其实是表示赞成的，它们支持香港体协暨奥委会提交申办意向书，认为这“有助于提升香港形象”；但同时，特区政府也十分清楚自身的权限，所以明确附带条件是“最终决定需视乎公众咨询的结果，以及立法会财务委员会是否接纳主办亚运会可能涉及的财政承担”。按照香港体制，政府活动必须获得预算的支持，而预算开支必须经过立法会批准。香港特区立法会财务委员会否决了政府提出的亚运拨款申请，意味着亚运支出预算不能获得立法机关批准，也就意味着香港政府无法承办亚运会。亚运会到底该不该办，政府认为该办，议会认为不该办，最后结果由立法机关说了算，政府机关则坦然接受。这是民意机关权威的真实显现。

其次，决策程序应当公开、透明。当前各国民主制度基本为间接民主型，公民并不直接行使国家管理权，而是通过选出的民意机构代为行使权利；民意机构也不直接处理管理事务，而是通过一定程序产生行政机构，由行政机构实施具体管理。在公民与民意机构之间、民意机构与行政机构之间，分别存在着相应的委托——代理关系。行政机构直接处置国家、社会事务，虽然说从根本上必须服从公民的意愿，但由于与公民之间毕竟存在着一定的分离，公民的意愿还需要经过一定的过程才能到达行政机构，现实中行政机构的意志与公民的意愿往往不可能完全相同，所以具体管理事务的处置、运作，必须对社会公开，接受公众的参与、监督。这是保证国家、社会事务管理最终符合公民意愿的必要条件。香港这次申办亚运会，十分注重公众的意见，特区政府于2010年9月就发布了咨询文件，广泛征求广大市民的意见、建议；针对民众普遍感到承办亚运的400亿港元的预算过大，政府2011年1月又将预算压至60亿港元。同时，社会舆论也对申办过程进行紧密跟踪，做了大量同步报道，开设热线电话，广泛听取民众的声音。据香港电台开设的听众热线节目主持人介绍，打进电话的市民，持反对和赞成意见的比例大概是9比1，所以他认为立法会的表决结果“是民意的反映”。正因为香港特区政府在申办过程中，充分做到公开、透明，所以当立法会表决结果出来之后，社会反映十分平静，人们一点不觉得意外、反常。这说明公众的事就应当向公众公开、由公众自己作出选择。

最后，决策依据材料应当规范、细致。行政机构在行使管理职责过程中，必然会涉及具体事项的说明和相关材料的准备，这是为决策提供服务的重要依据，也是保障公众知情权、参与权、表达权、监督权的必要基础。为此，相关的材料必须是规范的、细致的。材料是否细致、准确，可能对公众的参与、意愿表达产生极大的影响，甚至左右政府行政行为的结果。此次香港特区政府申办亚运之所以失利，一个不可忽视的原因是材料准备上存在失误。如有人认为，政府2010年9月公布承办亚运的支出预算为400亿，数额这么大但有关说明却不够细致，人们质疑，“为什么2000年申办亚运时预算只有10亿，现在却要几百亿？等到2023年实际办的时候，是不是还要加钱？”当政府将预算由400亿减至60亿时，又引起人们怀疑，“为什么一下子减这么多，是不是政府太急切希望得到支持？”还有，在2011年立法会上，很多议员认为申亚费用预算混乱、巨额开支如何使用没有交代清晰、精英运动员退役出路未解决等，由此也导致不少议员投了反对票。可见，香港政府在准备申亚材料方面确实有所不足，这是一个不小的教训。所以政府在开展管理活动时，需要高度重视相关文件材料的准备、提供，这是公众充分了解事务情况、感受政府诚意的基础，是行政机构体现对立法机构、公众负责和履行报告义务的载体，是促进决策程序公开、规范、正义的保障。

（作者单位：福建省人大常委会财经工委预算审查监督处）