国内生产出口产品的许可证管理

■文/丁耀平

凡是在国内生产列入许可证管理目录产品的，不管产品是否用于内销还是出口，都应取得相应的工业产品生产许可证，对于无证生产的，应依法坚决予以查处。

作为一名基层执法人员，笔者在工业产品生产许可证监督执法工作中，多次遇到这种情况：企业在国内生产列入生产许可证目录的产品，但其产品用于出口，不在国内销售，企业据此未办理生产许可证。

对于这种情况，笔者曾经也认同企业关于生产用于出口产品不需要办理生产许可证的观点。而且可以说，持这种观点的大有人在，不仅仅是相关企业，即便在质监执法队伍中，也相当普遍。

支持这种不需要生产许可证观点的主要依据是：1.《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称许可证条例）第四条第二款“列入目录产品的进出口管理依照法律、行政法规和国家有关规定执行”的规定；2.国家局98技监法便字第021号解释摘文：“国内企业接受国外企业的委托，组装实施工业产品生产许可证管理的产品，如产品不在国内销售，可以不领取工业产品生产许可证；如产品将在国内销售，则应当依照工业产品生产许可证法规规定办理有关手续”(以下简称98意见)；3.认为“出口产品影响的是进口国消费市场，只需符合进口国质量要求，不需要我们自己国家过多行政干涉”。

但笔者近日通过对生产许可制度及相关法规的进一步学习研究，发现上述认为生产出口产品不需要遵照《许可证条例》规定取得生产许可证的观点是错误的。凡是列入许可证目录产品，无论是准备国内销售，还是用于出口，只要在中国国内生产，必须依照《许可证条例》规定取得相应生产许可证。

对此，笔者将通过法律依据和设立生产许可制度目的两方面予以分析。

一是需要取得生产许可证方可生产的法律依据。《许可证条例》第四条第一款：“在中华人民共和国境内生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的，应当遵守本条例”的规定，明确了在中国境内，对于列入许可证目录产品，无论是生产，还是销售，抑或在经营活动中适用，都要受《许可证条例》约束。

《许可证条例》第五条第一款：“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品”的规定，则以禁止性规定形式，明确了若要在中国境内生产列入许可证管理目录产品，必须取得相应生产许可证的要求。

上述两项条款，已经从法律层面明确了对于列入许可证目录产品，即便用于出口，其国内生产行为也要遵照《许可证条例》规定申请取得相应生产许可证。但这和支持不需取证依据的1和2观点是不是相矛盾呢？具体操作时又该以哪一方为准呢？让我们逐条来分析。

(一)《许可证条例》第四条第二款不是说列入目录产品的进出口管理依照法律、行政法规和国家有关规定执行吗，那不就是表示不用遵照《许可证条例》来执行吗？

对于这种疑问，其实只要细细研读该例外条款，就能明白“例外特权”仅仅是授予了进出口行为，并没有包括生产行为。进出口是与外国发生的贸易行为，或者说是货物进出海关口岸行为，与国内生产行为完全是两回事，虽然可能会产生联系，但都是可独立分割的独立行为，是绝不能混为一谈的。《许可证条例》第四条第二款规定只能用来对抗第五条第二款：“任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品”的规定，与第五条第一款规定是不相冲突的。

因此，就《许可证条例》本身而言，并未赋予出口产品的国内生产行为可以免于受生产许可制度管理的豁免权。

(二)国家局98意见不是也明文说明生产出口用产品可以不办理生产许可证吗？

鉴于该意见已经和《许可证条例》产生冲突，笔者将从两方面说明98意见已经不再适用。

1.从法律层级上看，《许可证条例》是国务院颁布的行政法规，而98意见仅仅是国家局对内指导工作的意见，不属于法的范畴，根本无法同作为行政法规的《许可证条例》相提并论。

2.从时间效力上看，《许可证条例》是2005年通过，当年实施的，而98意见是在1998年国家质量技术监督局根据当时的国家经济发展状况作出的，且不谈当时是否符合相关法律法规，但等到2005年新的许可证法规实施之后，该意见已经明显不能再适应新的法律要求与现实环境了。

所以，在现行法律体系下，凡是在国内生产列入许可证目录产品的，都必须依照《许可证条例》规定申请办理相应生产许可证。

二是符合设立生产许可制度的目的。根据《许可证条例》第一条：“为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展，制定本条例”的规定，可以知道国家设立生产许可制度的目的有3方面：①保证产品质量安全；②保障产业政策的贯彻落实；③促进经济健康、协调发展。其中，目的①和②属于实施生产许可制度后可直接产生效果的直接目的，而目的③属于间接目的，只有也只要目的①和②达成，目的③方能达成。因此，以下就从生产许可制度的目的①和②两方面来说明，对用于出口的生产行为实施生产许可管理是符合国家设立生产许可制度的目的的。

1.就目的①保证产品质量安全而言，国家首先应保证国内市场上的产品质量安全。那对于出口产品呢？考虑到近年来国际贸易快速增长的同时，中国制造的质量形象却饱受诟病的尴尬现状，国家有必要加强对出口产品质量的监控。根据质量管理理论，产品质量是生产出来的，不是检验出来的，检验只是最后的一道把关程序。因此，对于出口产品的质量控制要从工厂生产开始监督，这与国内市场产品质量监督是一致的。所以，对列入许可证目录的出口产品的国内生产行为实施生产许可制度管理，是符合国家设立生产许可制度的目的①的。

2.就目的②保障产业政策的贯彻落实而言，生产许可制度是国家贯彻产业政策，实施宏观调控的重要抓手。如果以生产的列入许可证目录产品用于出口为由，可以不受生产许可制度约束的话，岂不是成了逃避执行国家产业政策，破坏国家宏观调控的大漏洞？尤其是产品的生产需要消耗大量宝贵资源的行业，如果不受生产许可制度约束的话，这对国家利益和安全构成的威胁实在是太大了，这是绝对不允许的。因此，对列入目录产品的生产行为，即便是产品用于出口，实施生产许可管理也是符合国家设立生产许可制度的目的②的，而且是非常有必要的。