美国重返黑非洲

覃胜勇

北约在北非的战事刚刚完结，西非尼日利亚又传来爆炸和枪击声。在有“尼日利亚的塔利班”之称的“博科圣地”（Boko Haram，意为“西方教育的罪恶”）连续两天袭击尼东北部致死逾100人后，美国驻尼大使馆11月6日向旅尼美国公民发出紧急预警。由于10月中旬奥巴马刚刚宣布派兵协助乌干达政府打击鼓吹“圣经十诫”的叛军“圣灵抵抗军”，外界猜测美国是否也会向尼日利亚派出精英特种部队，帮助半年前赢得大选的乔纳森政府平乱？

这并非什么奇思妙想，10月末美国官员已被迫承认在“非盟”总部所在国埃塞俄比亚部署了无人机，尽管美方否认这些无人机参与空袭索马里“青年党”武装，强调它们只用于“侦察”，但美国在2006年曾派战机空中支援埃塞俄比亚出兵索马里，就已经说明美国不惮于在非洲使用武力。BBC甚至认为，美国在埃塞一座偏远的民用机场已然打造出一座军事基地。

联想到法国“独角兽”部队今年4月与联合国部队并肩“猛攻”科特迪瓦前总统巴博武装的“亢奋”，以及当主张“非洲建百万人联合部队”的卡扎菲今年9月被赶出首都老巢后，非盟无奈追认利反对派合法性的“沮丧”，似乎随着非洲内部矛盾的集中爆发和凝聚力的下降，美国战略力量的集中代表—美军—继冷战后重返拥有7亿多人口的“黑非洲”（主体为黑色人种），已经势不可当，并且与美在非洲经贸、卫生领域的努力汇流。真是这样吗？

美对黑非洲的政策演变

尽管美国有近4000万非洲裔人口，整体贫穷和缺乏话语权的黑非洲在美国的对外政策中仍处于边缘地位，民主、共和两党的政府都能比较容易地满足国内“涉非利益团体”的要求，即便奥巴马本人，也仅是短促干预一下肯尼亚、津巴布韦、科特迪瓦等国的紧急局势。

冷战时期，美国从扶持扎伊尔的蒙博托政权到介入安哥拉三派内战，再到干涉埃塞俄比亚和索马里之间的领土战争，基本是出于将苏联“推回”的策略考虑，而非主动在黑非洲建立战略前哨。在此策略框架下，美国不断否决联合国对南非种族隔离实施制裁的决议。苏联垮台后，白宫对黑非洲的兴趣大减，随后私营公司急于开拓这块新兴市场，克林顿政府制订的“非洲新范式”—“贸易而不是援助”、“援助与民主扩展相联系”—欲将黑非洲与自由世界经济融为一体。小布什总统因关注全球健康和发展，才大幅增加对黑非洲的援助。

在冷战后阶段，虽然民主理想与人权保护成为美国对非政策的主要承诺，但其实施方式却仍然受美国战略目标—主要是能源和安全利益—的制约。美国与尼日利亚、安哥拉关系的加强，表明了能源需求的关键因素。美国目前从非洲进口的原油占其进口总额的20%，2015年将上升到25%。非洲原油是美国减轻对中东依赖的重要依托。另一方面，美国对非洲的援助中，军援份额稳步上升，从小布什第一任期的3.4%上升到2008年他第二任期时的22%。奥巴马也决定加强“非洲司令部”，他在上台伊始对加纳的访问中否认要在非洲大陆建立军事据点，但美军非洲司令部的大部分经费用于反恐和安全援助，已说明它不是摆设。

以上仅仅是对二战后美非关系的不完整描述，它凸显了美国在黑非洲的长期被动应对角色。尽管21世纪初小布什政府将黑非洲的发展纳入美国国家利益的范畴，而奥巴马政府20个重点关注的国家也有12个在非洲，但这一联系是将发展与安全融合后一起实现的，即将美国的非洲政策与反恐的大框架整合在一起。老的反恐目标—伊斯兰马格里布基地组织和索马里“青年党”之外，尼日利亚“博科圣地”和乌干达“圣灵抵抗军”已成为新的目标。

正在改变的地缘政治

过去10年来，美非关系有两个大的改变，首先是美国国内对人权议题的持续关注，使美国各利益团体对非洲议题兴趣日涨，其次是国际其他行为体在非洲就市场份额展开竞争。

美国公众对黑非洲的关注，主要集中在人权和冲突的解决上。斡旋苏丹和刚果（金）内战，是美国一些利益团体的游说目标。奥巴马在竞选时承诺结束达尔富尔黑人聚居区的所谓“种族屠杀”和刚果（金）内战。上台后第一年，白宫就出台了新的苏丹政策，推动2005年全面和平协定的执行并使用激励和制裁加快达尔富尔和平进程。但人权组织批评白宫默认有瑕疵的2010年苏丹大选，维持了巴沙尔的权力。对于另一个内乱大国刚果（金），希拉里在国务卿任内首访后宣布援助1700万美元，用于应对该国东部大范围的性侵行为，但她同时建议赦免刚果军队内部的性侵行为。总体来看，美国并未对此类议题投入过多外交资源。

与人权议题相比，白宫更重视美国对非洲的经济影响。迄今，美国仍然消费了非洲出口石油的大部分，美企对非洲的直接投资在金融危机期间仍在增长，但西方媒体上不时可见对金砖国家在非洲初露峥嵘的种种夸大性描述，方便了美国随时变脸。

此外，对美国的黑非洲外交来说，有民粹色彩的祖马2009年当选南非总统也是一个冲击。南非作为贫油国，同传统及新兴强权都维持良好关系，但在祖马当选后，有美国国会议员强调南非经济政策正在发生改变。虽然2010年南非也与美国举行战略对话，但随着南非加入金砖国家，并在今年三亚峰会上反对在利比亚使用武力，以及南非在最近一轮世贸谈判中带领其他非洲国家反对美国，美国已感到在黑非洲影响力滑坡，因而有意增加对非投入。

重返黑非洲并不容易

美国重返黑非洲，存在两大障碍，一是国内公众低落的意愿，二是非洲当地的排斥情绪。

美国在冷战期间，出于反击苏联扩张的需要大手笔投入非洲，得到国民的基本认可，尽管美国曾支持的蒙博托、萨文比、塞拉西一世都是大独裁者，最后都被推翻，但美国也的确把苏联的势力限制在较小的范围内。而今，美国民意并不把中国视为苏联的替代者，卷入非洲事务被认为应当适可而止。反恐虽是很好的借口，但克林顿任内对索马里失败的救援行动使得民间视地面战为畏途。这次美国向乌干达派遣100名军事人员，也只负责“提供信息、建议，进行安全和攻击培训”，不与“圣灵抵抗军”交战。美国此前与尼日利亚洽谈军事合作，也基本限于培训项目。把这些零星的动作视为五角大楼重返黑非洲，未免过于紧张兮兮。

实际上，为了减轻非洲当地的排异反应，美国更愿意透过民间组织加强对黑非洲的渗透。这当中，基督教福音派起了关键作用。由于许多黑非洲领导人是福音派基督徒，比如尼日利亚的政治家和乌干达的总统，而美国福音派对外交事务的兴趣集中在与贫穷作斗争，这样黑非洲就成了天然的落脚点。《经济学人》刊文指出：“若欧洲对非援助主要是基于欧洲的自由主义传统，那么美国的运动就主要由笃信圣经的基督徒主导。”基于福音派的要求，小布什在任内透过福音派组织大幅增加了对黑非洲的援助，包括抗艾滋病的費用，这相当于用国库滋养共和党桩脚。奥巴马政府延续了往届政府的“千年挑战计划”和“非洲成长和机会法案”，并新提出“喂饱下一代”计划，但其以“全球健康动议”取代小布什的“艾滋病紧急援助计划”，却受到共和党和南非大主教图图的激烈批评，被认为美国在削减艾滋病的立场上倒退。

“悄悄地做好事，上新闻的不要”，《经济学人》曾评价小布什“在非洲做得比许多人想象的要好”。与之相反，奥巴马更擅长修辞方法和象征手法，他在竞选时将非洲列为8个要解决的头号问题之一，以及如今重新向黑非洲派兵，使得人们对美国的黑非洲政策抱有很高的期待。但实际上，美国对黑非洲政策过去由各种利益主导，现在这些利益也未见得有消减。尽管黑非洲在白宫全球决策中的分量日增，但这并不表明美国全球大战略的根本改变。奥巴马的种族认同和对非洲事务的熟悉，不意味着美国就能顺利地重返黑非洲。2007年成立的美军非洲司令部，到现在还栖居在德国的斯图加特，而没能迁往非洲国家，就是明证。