大都市如何协调发展

田磊

越来越密集的制度性安排让“限外”不再仅仅是一种虚无的文化心理，更多地变成了现实利益纠葛下的一种手段。

3月14日，在北京市的“十二五”规划发布会上，清理17个低端产业就业人群成了记者们最关心的话题，以至于发改委的新闻发言人不得不澄清，北京市政府不会实施这样的计划。

这项源于去年北京市人大常委会的动议一经披露，就遭到了公众的口诛笔伐。在一次关于控制人口问题的调研后，人大课题组建议在全北京推广“顺义模式”，简单而言，就是通过清理低端小企业，小门店等，来控制外来人口。

北京市政府并没有明确地表态称要推广该模式，但确实在随后公布政策限制外地人购房、购车，并大规模清理地下室和群租，部分区县也开始提高饮食、杂货铺、收废品等低端服务业准入门槛。

在度过了21世纪第一个10年的高速发展后，中国的大城市病也进入了高发期，人口已经接近2000万的北京称得上是病得较严重的一个，病因多被简单地归结为人口过多，于是，限制甚至清退外来人口，尤其是那些看起来并不光鲜的低端就业人群，也就成了最容易被选择的手段。

在城市文明已经发展到21世纪的今天，还高调地用高端和低端将人群进行分割，并加以区别对待，这样的治理思路引起了很多人的费解。

限房、限车、限就业

虽然过去的30多年里，北京的人口增长过快一直都是个在本市“两会”上年年要被热议的话题，但从来也没有像今年这样，各个区县都出台了明确的人口控制计划，并配以实施手段。

去年，北京市人大常委会在调研之后，总结出了一套“顺义模式”：从2008年起，位于北京东北方向的远郊城区顺义通过改造农贸市场，清理餐饮、洗浴、美容美发等小门店、小企业以及外来人口聚居的废品村，控制流动人口的就业岗位，鼓励企业使用本地劳动力等行动成功地使辖区内的流动人口保持在14万左右，远远低于北京其他远郊城区。

“顺义模式”虽然没有被北京市政府明确推广到全市，但这一有效控制外来低端就业人口的模式却引起了大兴、丰台等北京同类区县的效仿，很快就在全市铺开。比如丰台就提出，要在2015年之前，三环路以内的范围，清退全部加工企业和以出租方式经营的各类市场、仓储等低端业态。大兴则推行郊区村落的社区化管理，即用“封村”的手法，来维护治安，同时控制外来人口在村子里大量租房居住的现象。

在北京的各级人才市场，从今年开始，那些无技术含量的低端用工信息也被停止公布，即使是农民工岗位信息，也大都是有技术含量的中高端岗位，以致于很多小物流、小饭馆和商铺招工只能重新回到小广告满天飞的局面。

事实上，这场针对外来低端就业人口的清理行动，过去的3年多里一直都在大张旗鼓地进行着，只是不为媒体所关注。直到今年初的治堵和房地产调控中，北京市推行限制外来人口购房、购车的政策引起了又一波北京人——外地人的大争论。

高端与低端

与过往的控制外来人口措施不同的是，这一轮北京发明了“以业管人”的做法。在1月份举行的“2011年北京市工商行政管理工作会议”上，北京市副市长程红就说道，控制人口，根在于“业”，要求工商部门充当“看门人”。也正是在那次会议上，明确提出要对小百货、小食杂店等17类业态提高准入标准，约涉及30万户个体商户、近100万流动人口。

从某种意义上讲，这是北京对于人口控制问题有了更加深刻的认知。过去的很多年，抑制北京人口过快增长，要么被简单地等同于是否应限制外来人口进京的问题，要么就被认为是区位优势天然造成了北京的人口问题。这种表面的看法及其引发的争论，实际上并没有触及根本性问题。外来人口不是随便进京、长期滞留的，而是北京的就业岗位雇佣的。在很大程度上，北京人口增长是北京经济发展的结果，尤其是“过度依赖劳动力增长”的粗放型经济发展模式造成的必然结果。

中国人民大学人口与发展研究中心侯东民教授曾经详细研究过国内各大城市人口增长与经济增长的关系，其中，1990年以来，北京的劳动生产率远远落后于上海、苏州等南方大城市，北京经济发展过度依赖劳动力增长的外延式发展特征非常明显。

侯东民认为，不同经济增长方式才是未来北京人口增长的决定性因素。因此，北京市人口调控问题，从根本上说是一个如何减少经济发展对劳动力需求的问题。这也可以解释之前多年依赖行政手段控制人口却越控增长越快，屡屡失败的原因。

这一次，北京市政府似乎意识到了就业才是有效控制人口的利器。与清退那些低端就业人口同时进行着的是对所谓高端人群的渴望。未来5年，北京给自己定下的目标是要建设国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、先进文化聚集之都。在现实推进层面，淘汰那些低端服务业的同时，是各个区县纷纷降低门槛，大力补贴，争相引进金融、文化创意、电子科技等等高端行业。

领导者希望自己治下的是一个由富豪、公务员、知识精英、高级白领、艺术家们组成的城市。只有这样的城市才看起来像真正的荣耀之城，才能够代表中国去参与全球竞争。

在现代性的深度扩张中，弱肉强食的丛林法则主宰了一切，那些掌握财富和权力的精英总是备受青睐，乐于扎堆。纽约、东京、伦敦这些人类城市化的典范之城同样如此，但他们的成长更多的像是一个有机生命体自发的成长、集聚过程。

对于中国这样的后发现代国家而言，利用权力对城市结构更新，进行过度干预，似乎是唯一的选择，但这样的拔苗助长。塑造的很可能是一个外表光鲜，内部失衡的畸形城市。

人口恐惧

在“十二五”规划中，北京给自己制订的目标是建设世界城市。清退那些低端人群，迎来高端人群，能否让北京变得更加有秩序，交通系统变得更加有效，离世界城市的目标更加接近，现在还不得而知。但有一点是无疑的，利用行政手段，将那些沉默的劳动者拒之门外的城市，无论如何都算不上世界城市。

从根本上讲，这一切激进的措施都与对人口增长过快的过度恐惧有关。从1978年以来，甚至更早些时候，对于北京人口规模过大的担忧从来都没有停止过，历年的北京“两会”上，从来都少不了关于控制北京人口的提案，最近的一次是北京市政协第十一届委员会常委会2010年提交的一份《建议案》，对北京市的资源承载能力做了详细评估。该《建议案》从水、电、煤、气、油、土地、垃圾处理等等各个方面进行论证，认为北京强力控制人口已是迫在眉睫之事。

但是，北京到底能够承载多少人口，甚至北京如今究竟有多少人?都是一笔糊涂账。关于北京最新的人口数据，官方统计各不相同，去年1月，北京市统计局发布的数据称，截至2009年，全市常住人口(包括户籍人口和流动人口)1755万，而北京市人大的专题调研数据则显示，常住人口到2009年底已经有1972万，二者对于流动人口的统计差异巨大，而根据有些学者的估计，由于暂住证制度、计生制度等存在的漏洞，北京的实际人口早已突破了2000万。

过去的几十年里，北京曾先后确定过人口规模不能突破800万、1000万、1800万，但是这些人为制订的控制指标从来都没有如期实现过。在人类社会城市化的进程中，人口控制的历史是充满失败的历史，城市人口承载力预测的历史也同样如此，从來都不存在一套科学的体系能够测算出一个城市的人口承载极限，城市的人口承载力不仅取决于自身的资源禀赋，更取决于综合生产能力和不断进步的科技水平。

现在能够看到的测算北京人口承载力的报告多将水资源归结为最重要的一条，但是，节水系统的应用以及用水结构的改变，甚至海水淡化技术的成熟，都早已为水资源困境提供了解决方案。交通拥堵问题，也完全是管理水平低下所致。而不是人口过多，在单位面积内的交通流量，北京远远无法跟纽约、东京、伦敦、首尔等世界城市相比。

随着现代化的推进，人类对大城市病的恐惧确实有复杂的根源和合理因素，但是，这种恐惧传导到中国时，却在很大程度上被异化了。以北京为例，水、气、土地等资源的管理能力还有着巨大的提升空间，但这些都是需要花费极大精力和管理智慧来解决的问题，与这些事务相比，建立制度屏障，管理人要容易得多。