政府如何帮助穷人

曾子越

谈起穷人金融，尤努斯是一个不断被提到的名字。这位获得2006年诺贝尔和平奖、被誉为“穷人的银行家”的孟加拉经济学家，贡献不仅在于设计了一套自动瞄准穷人的贷款机制，更在于开创了以穷人的信用为担保发放贷款的先河——穷人，是向来被认为没有信用的。在广东省云浮市的郁南县，一场以信用体系建设为穷人服务的金融改革，也在悄然进行。

穷人与信用

先从尤努斯谈起。1976年，尤努斯在孟加拉的乔布拉村遇见一个靠制作并售卖竹椅谋生的妇女。由于没钱购买制作竹椅的原材料，她不得不去找一个商人借钱，而借贷利率高达每月10%，甚至每周10%，因此她辛劳一天只能赚2美分。而这些原材料只需要25美分。由于缺少25美分的第一笔资金，不管她如何努力劳作，都很难越过生存线水平。在乔布拉村，面临类似困境的还有42名村民。尤努斯掏出自己的钱借给他们，发现总数额仅27美元。随后，尤努斯去找一些银行家，试图说服他们向这些穷人提供无需抵押的贷款。而银行家们却讥讽他，说这些穷人的信用不可靠。

传统银行为了资金安全，只会将资金贷给优质的、有担保有抵押、有良好信用记录的客户。无抵押、无担保、知识文化程度较低的农民，很难从金融机构贷到款，因此成为了“金融不可接触者”，这在全世界几乎都一样。

广东省云浮市郁南县大地村，几乎家家户户种植沙糖桔，主要经济收入来源于此。但2008年的霜冻、2009年的价格低迷，将沙糖桔种植大户重重打倒在地。“有的人越种越死。”大地村的村民苏火新说，连续两年的歉收，他从种植大户变成了贫困户。沙糖桔的种植周期约为4~5年，大地村的农户一般种植5~6亩，前几年年均投入几千元，收成当年加大化肥、农药等投入，约为一两万元，最后一年的投入很大程度决定着沙糖桔的质量和收购价格。但如果经过一两次的亏损，农户自身的资金难以紧跟投入，因投入不够，沙糖桔质量不高，只能以较低的价格出售，销售得到的钱偿还借款后，所剩无几。

郁南县大地村的农民与万里之外的乔布拉村的村民，虽然在需求资金数量上相去甚远，但其遭遇却是相似的：因缺乏啟动资金，他们无论多么辛苦劳作，都难以获得同等价值的回报，因此陷入了一种可怕的贫穷循环。

中国人常言“勤劳致富”，但大地村和乔布拉村证明了，这在现代社会并非绝对的真理。在勤劳与致富之间，资本扮演着重要的角色。

农民同样需要资本，同样有能力运用资本的力量来改变自己的命运，对这一点，人们已经普遍接受。但金融机构“嫌贫爱富”的本性，并非观念可以改变。金融机构向农民放贷，风险过高、信息不对称、成本过高的劣势始终存在，不克服这些问题，农民难借贷的命运几乎不可能改变。

尤努斯通过一系列的制度设计，创立了一套不要求抵押，基于互信、责任、参与及创造力的银行制度，为穷人提供小额贷款业务。尤努斯的实践证明了，穷人是有信用的，关键在于怎么通过制度设计使他们的信用活起来。

对于信用的运用，同样是广东省郁南县金融改革的核心。在相关文件中，郁南县委如此解释：“对于我县政府来说，掌握最多的就是信用资源，信用又是金融运行的基础。因此，我县以建设县级征信中心为突破口，整合信用资源，建立征信制度，以此盘活整个农村金融运行。”

扶贫金融学

“农民借贷的渠道很少，从农信社贷款需要公务员担保或资产抵押，几乎不可能。”桂圩镇党委书记卢海文说，“一般找亲戚朋友借点，到了打果的年份，向农药店和化肥店赊点，待收成了再还上。”郁南县地处广东西部，是典型的山区农业县，80%的人口是农民，以种植业和养殖业为主。

郁南县农信社副主任张建伟描绘了过去10几年的农村放贷曲线：上世纪90年代以后，农信社的信用贷款大幅减少；2003年后，开始少量发放；2005至2006年，发放数额稍微加大；但到2007年，出现一些不良贷款，又马上收窄贷款权限；2008年起，省要求加大金融支农力度，通过信贷员下乡了解情况，发放少量信用贷款。

一边是农民急切需要资金，另一边则是农信社不敢轻易放贷给农民。2000～2008年郁南全县信贷年均增长2%，2008年全县的存贷比为36.7%，远远低于全省和全国的平均水平。而始于2009年的郁南金融改革，形象地说，就是在这两者间建立一座桥梁，这座桥梁就是“征信体系建设”。

“征信体系建设”是一个从无到有的过程。2009年6月，由郁南县委牵头，中国人民银行云浮中心支行协助，联合郁南县人民法院和工商、税务、公安、国土等14个部门建成了两套系统：“郁南县企业非银行信用信息查询系统”和“农户非银行信用信息查询系统”。在系统所依托的县征信中心，人们可直接查询全县8959家企业和个体户及11万多户农户的信用信息。

征信体系具体运用到农民贷款，则依托另两套配套的制度创新：信用村建设和金融扶贫。

2009年6月，桂圩镇勿坦村开始试行信用村建设。根据收入、计生、社会治安等指标，农户被评为“优秀、较好、一般、差”四种信用等级。“较好”及以上级别的农户，将获得农信社授信，持信用证可随时到农信社贷款。优秀Ⅰ的贷款额度为5万，优秀Ⅱ为3万，较好为1万。在勿坦村，较好级别以上占比85.48%，359户农户得到授信。

未达到信用户标准的贫困农户，可通过“金融扶贫”进行贷款。郁南改变以往直接发放扶贫款的方式，将1000万元的金融扶贫款纳入“金融扶贫基金”，并以此作担保，信用放大5倍，向全县4497户贫困户实施整体授信5000万元，为每户贫困家庭提供1万元小额担保贷款。

苏火新是金融扶贫的受益者。经历沙糖桔种植受挫后，他开始找寻其他致富路径，在中央电视台《聚焦三农》节目中看到介绍竹鼠养殖后，他购进了几只进行饲养。几个月后，才正式申请贷款，进行产业化养殖。“没有项目，难道借钱来吃吃喝喝？贷款是要还的。”苏火新说。

“金融扶贫，要扶两样东西，一是扶志，二是治懒。”郁南县委书记黄志豪对记者说。黄志豪主事郁南之前，曾担任广东发展银行东莞分行行长，拥有暨南大学金融学博士学位。“金融扶贫不是给，而是贷，就是要转变他们的观念。”

诚信不是空讲口号

“郁南的经验在于通过建立征信体系、政策性担保机制和贷款贴息机制，形成自我造血和输血的良性循环，以最小的政府投入，实现良好的经济金融效果。金融活则全局活。”广东省人民政府金融工作办公室主任周高雄如此总结。

但是，没有抵押、担保，农民不还钱怎么办？桂圩镇党委书记卢海文最初也有这样的疑惑，但至2011年6月，第一批贷款回收完成，勿坦村并未出现坏账呆账，他的担忧才真正消除。卢海文认为，“关键在于评得准。勿坦村实行的大评委制、评级后公开公示和限定小额贷款等制度设计，把风险限制在较小范围。”大评委制是对农户进行评级的18人小组，由镇、村干部，本村老党员、村小组长、村民代表以及当地农信社人员组成。

“18人小组里面有农信社成员，贷款调查关乎他们的利益，不可能随便评。”黄志豪说， “改革最重要的是划清政府和市场的界限，在机制设计上，就不让行政管理部门有权力寻租的机会，政府并没有权力干涉、审批贷款，一切按照规则进行。”

颇有意思的是，在全面实施金融扶贫之前，郁南县4497户贫困户均要签署诚信宣言，承诺“不赌博、种沙糖桔不用违禁药、养猪不用瘦肉精”。在信用村的指标体系中，除了经济收入、贷还款记录等硬指标外，还附加了社会评价指标，对“黄、赌、毒”实行一票否决。

“诚信不是空讲口号，要与农民最迫切的需求联系起来。农民最需要什么？资金。”黄志豪说，“在金融改革中，诚信成为了干部、农民的共识，这与过去那种‘不管三七二十一，赚到钱最要紧的观念是完全不一样的。这套机制起作用的关键在于得到群众认可、市场认可，获得内在的激励和约束，最终步入良性循环。”

目前，“勿坦模式”已在郁南全县29个行政村推广，授信金额达5491万元。勿坦村在信用村创建过程中，多位村民主动归还了已拖欠农信社10多年的6笔共4.7万元贷款，全村共有14名优秀青年申请入党，相当于之前10年的总和。这些金融改革对社会管理的意外贡献，使改革者在改革中找到了新的方向。

金融改革为基础，探索创新社会管理方式，将信用村创建与农村基层党建、乡村治理、村民自治有机结合起来，是郁南改革要走的下一步。

政府做的事情只是铺路

郁南的金融改革，可说是一次政府主导的、有意识的制度创新。早在2009年，广东省委省政府就粤东西北地区农村金融改革发展进行部署。广东省委书记汪洋曾指出，“如果农村金融问题不解决，农村金融服务水平不提高，则新时期‘三农工作将缺乏有力的支撑，进而影响全省经济社会发展的大局。”在鼓励农村金融改革创新的大背景下，郁南的金融改革从一开始就被寄予期待，广东省金融办、省农业厅、人行广州分行是背后默默的支持者。

改革的成效昭然可见，没有抵押、没有贷款的农民迈过了高高的金融门槛，以信用为担保，轻易获得“第一桶金”。

实际上，这也是一场多赢的改革。对于镇、村一级来说，由于推进诚信建设，维稳工作量大大减轻；对于郁南县，2010年税收收入增长21.03%，全县贷款余额比2009年同期增加6.5亿元，是試点前9年平均数的65倍；吸纳了大部分农村存贷款的农信社同样是获益者，据统计，郁南县金融机构经营利润在2009年增长80.36%，2010年增长65%。

相比民间人士在农村推进的金融改革，郁南的改革明显享有更多的行政资源和动员能力，这是以行政力量推动改革的最大优势，也是最令人担忧的地方所在。一位参与改革的人士告诉记者，她最大的担心是改革力度有所减弱，“如果缺乏自上而下的强力推动，信用系统的更新可能无法完成。而信用系统如果不更新，只是一堆过时的数据，无法提供信用证明。”

多年致力于研究和实践农村金融的学者高战曾赴郁南考察，他认为，“郁南改革利用金融的力量，使得扶贫作用放大了几倍，做法很好，但是由于大量动用行政资源，能否推动、持续发展要取决于领导班子，这种改革难以复制。”在他看来，发展农村金融应该更多依赖市场和农民的力量，比如发展农村资金互助社。

“当前各地中小企业融资难和农户贷款难，已超出市场本身能解决的范围。应以行政手段弥补金融市场的缺陷，搭建金融服务平台，促进市场合作。”黄志豪对记者说，“政府做的事情只是铺路，创造一个机制，让农民通过自己的努力可以得到发展。”

“郁南的改革一定程度上缓解了农民贷款难的问题，但还是面临一些困难。大部分金融机构还是倾向于服务城市和大户，不愿意做农村金融服务，当前的财税等各项政策对服务‘三农的金融机构激励严重不足。”黄志豪坦言，“金融市场是资源配置的最好方式，市场鼓励有生产力的企业和农民。农业需要扶持，而支持‘三农还是需要金融机构的落实。”

2010年12月，郁南经验在云浮全市推广，2011年3月，在广东山区县进行推广。郁南的改革创新突破了农村金融的瓶颈，并以此为基础探索新的社会管理方式，真正地释放了基层改革的活力，在一些地方政府对发展农村金融推诿责任甚至打压之时，这种改革的勇气殊为难得。经验不难复制，而改革的勇气常常因人因地而异。