“十二五”的“富民”挑战

周政华

经济的发展并不自然带动民生的改善，保障和改善民生既要有针对各级政府和官员的硬杠杠约束，也要有构建人民争取和维护自身利益的支撑平台

离开国家发改委副主任岗位三年后，全国政协委员王金祥仍然是今年“两会”上媒体关注的热门委员。3月4日，在北京铁道大厦的政协农业组会议室里，这位副部级官员时不时地还会谈起他十多年前在四川、西藏任职时的经历。

说起那段西部往事，王金祥提到最多的是农民和城镇化。他向《中国新闻周刊》记者感叹，“最穷的是农民，最可怜的也是农民。你看，前几年海南的农民多种了一点香蕉，结果香蕉就卖不出去，只能烂在地里头。”

如何提高包括农民在内的13亿中国人的收入，已然成为本次“两会”上代表和委员最为关注的议题之一。在此次人大代表审议、政协委员讨论的“十二五”规划建议和2011年政府工作报告中均提及，“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”

政府对于“民富”的许诺，亦被外界视为中国经济转型的信号。在实行出口导向经济政策近三十年后，内外压力之下，政府不得不试图让中国在继续扮演世界工厂角色的同时，在国内培育出一个庞大的“世界市场”，以消化过剩产能。

从世界工厂向世界市场的转变，带来的挑战也超乎想象。“中国有13亿人，其中7亿多都是农民，国情太复杂，改革还得不停地探索。”王金祥说，改革太快了不行，太慢了也不行。

期待民富

铁道大厦两百米外就是北京西站，南来北往的外地打工者大都经此中转。这些城市的过客们也许并没有想到，在一街之隔的酒店里，数百名政协委员正在讨论着他们的未来，讨论他们的工资将如何增长，讨论如何不让地方政府制定的最低工资标准被企业最高化。

无论是在政协经济组和农业组的驻地，还是在工商联、民建的驻地，收入分配、贫富差距永远是最热门的话题，委员们的意见也最为一致。

“水涨价了，电涨价了，气涨价了，教育收费高得离谱，医疗支出贵得无边，现在又遭遇食品涨价，可怜的工资和低保金，无法面对物价的飞涨。面对柴米油盐‘七扯八拽，任你拆了东墙也难补西墙。”来自湖北的政协委员陈春林说，解决这个问题最直接的办法，就是增加国民的收入。

陈春林三言两语，便勾勒出一个底层百姓的生活窘境。在过去的五年，政府的财政收入年均增长近30%，而国内城镇居民和农村居民的收入增速同期均不到10%。政府收入快过居民收入，导致居民收入占国内生产总值的比例不断下滑。

经济学家在分析这一现象时，往往将其归咎于1996年的一次政策调整。当年，劳动部和财政部联合下发了《劳动部、财政部关于改进完善企业工资总额同经济效益挂钩办法的通知》。这份文件要求全国各地凡是具备条件的国有企业，“都必须坚持工资总额增长低于经济效益增长、实际平均工资增长低于劳动生产率增长的原则。”

谁又会料到，这一用于加速政府资本积累的“两低于”的原则，直到15年之后，才在政府工作报告和新的五年计划中被正式摒弃。

陈春林用力地把手臂向下挥舞，演示他看到的国家统计局公布的那组下滑的曲线：2010年，居民收入占国内生产总值的比例已经降到了历史最低点——43%。与此同时，政府收入占国民生产总值的比例却在不断攀升。会场上，给委员们添茶倒水的女服务员，听到陈春林的这番言论，也禁不住地点头起来。

全国工商联副主席王新奎，则试图从一个经济学家的角度，来解释这些年老百姓和政府的荷包里所发生的此消彼长的变化。

“在中国这样的赶超型经济体里，政府往往主导投资发展经济，这在一定时期是对的。” 王新奎对《中国新闻周刊》记者说，但现在应该把投资的投票权交给消费者，让市场去决定投资。

民盟中央的一份发言稿对这一现象作了另一番解释：从表面看，许多民生问题似乎都是公共产品供给不足造成的，但实际上是因为公众的权利缺失保障或者受到侵害而造成的。

“经济的发展并不自然带动民生的改善，只有通过建立和完善相应的制度，才能使经济发展的成果真正转化为社会成员实实在在的权利和利益。”民盟中央在这份发言稿中呼吁，保障和改善民生既要有针对各级政府和官员的硬杠杠约束，也要有构建人民争取和维护自身利益的支撑平台。

减税知易行难

犹如一块硬币的两面，减税也是提高民众收入的另一重要措施。

政协委员许善达已经记不清，有多少人向他问起，有关个人所得税改革的事情。从3月4日到7日，每当小组讨论休息时，在通往洗手间的走廊上，通常“埋伏”着好几拨记者。大家都想听听这位国家税务总局原局长的意见。

有关个税的看法，许善达的回答多少有些让人意外：“提高个人收入不能仅靠减税来解决，因为有很多人的收入水平都达不到个人起征点的扣除标准，一些低收入人群，如农民工等，他们也不用交个人所得税，但收入还是很低。”

许善达对《中国新闻周刊》表示，国家应该根据不同阶层的收入水平，采取不同的税收政策，一个政策是解决不了所有问题的。

问的人多了，许善达偶尔也会打起哈哈来：“个税的事，你们得去问财政部长，税务总局局长啊。”

后来，财政部部长谢旭人3月7日在记者会上表示，国务院就已经原则同意个人所得税的修改草案，这份草案经进一步修改和完善之后，将会提交全国人大常委会进行审议。国家税务总局局长肖捷3月5日在参加黑龙江代表团第一次全体会议间隙透露，关于个税起征点和级次级距的具体标准，尚未最终确定。

一些两会委代表、委员零星发言，向外界拼凑出一个不那么乐观的前景：“十一五”计划中规划的个税改革目标——从目前的分类征收转向综合征收，目前尚难实现。

“征收个税若考虑家庭人口的赡养系数是合理的。但是目前在中国不能做到。”与许善达同在一个小组参加讨论的政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康表示，目前在一些地方家庭情况的翔实程度掌握得还不够。

个人所得税是目前中国政府对个人征收的为数不多的直接税之一。2010年，个税占政府全部税收比重不到6%。但财政部公布的数据显示，当年，工薪阶层贡献的个税收入占据当年个税总收入的近一半，并没有起到调节贫富差距的效果，相反还加重了工薪阶层的税负。

另一项针对企业的减税行动也在游说之中。许善达和贾康也在多个场合建议取消营业税。这一税种目前主要向从事服务业的企业课征。许善达认为，营业税存在税率高、重复征收、不享受出口退税等缺点，严重影响国内的服务业发展。

在3月6日的一次小组讨论会上，政协委员、中国泛海控股集团董事长卢志强说，“能不能采取适当措施把中央财政收入占GDP的比重降低一点？给地方和企业留下更多的空间？”卢志强的发言很快赢得在场一些来自商界的委员们的响应。

让政府更透明

相形之下，学者蒋洪的政协委员之路，则多少显得有些特立独行。

从2008年第一次当选全国政协委员起，蒋洪就一直在宣扬“阳光财政”的概念。在很多人看来，蒋洪是个“敢说”的教授。事实上，蒋洪领导的上海财经大学公共政策研究中心，从2009年开始，做了一项从前从没有人做过的事：对中国省级行政机关透明度进行调查。

经过近三年的调查后，蒋洪发现：全国省级行政机关的透明度，2008年平均得分为21.71分（满分为100）；2009年稍有进步，为21.87分；尽管2010年精确数字还未出来，但他估计可能不会超过24分。另一项针对全国各省341个厅级行政机关的透明度调查评估的结果显示，2010年的平均得分比2009年甚至有所后退。

“全国财政透明度状况，有进步，但非常缓慢，处于低水平徘徊。” 蒋洪说，大量政府收支游离于预算之外，预算不能全面、准确地反映政府财政资金的运行情况。

目前，游离于人大之外的政府预算外资金，主要由数额庞大的各级政府的行政收费、地方政府土地出让金、社保基金、彩票收入以及国有资本收入构成，经济学界一般推测，这部分收入总量相当于政府税收的3到4成之间。

由于中国政府的预算实行的是公历制（1月1日至12月31日），而审批预算的全国人大每年3月开会，于是造成了每年1月至3月没有预算可依的局面，使预算的约束力大打折扣。全国政协委员叶青早在2008年就曾提议，主张实行跨年制的预算年度，或者将人大会期改为每年的12月份。三年后，一切如旧，叶青和记者聊起来的还是老问题。

每当看到一些地方政府大手花钱的时候，蒋洪就会感到痛心。另一位不愿透露姓名的全国政协委员则把这种缺乏监督、预算不健全的政府比喻为“看不见的政府”。这位委员说，一些政府铺张浪费的问题，很大程度是因为预算没有得到充分的、专业的审查，监督和问责机制乏力。

3月5日，温家宝在作2011年政府工作报告时，其中就说到：“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。”★