越南的水资源综合管理

［越南］杜红芬

席嘉王晋 译自英刊《水电与大坝》2010年第3期

越南国土面积约 330000km2，海岸线长3200km，边境线长3700km，3/4的国土为丘陵和山脉。

越南总人口数为8620万，有54个民族，城市人口占总人口的29.6%。在过去20a里，越南GDP的年平均增长率显著提高，但仍未摆脱贫困。

1 水资源概况

东南亚地区通常拥有丰富的水资源。相比温带地区，这里更类似热带。根据2003年的越南水资源报告，降雨量为1960mm/a，径流量为340km3/a，虽然这些数字低于东南亚大部分国家的平均值，但是越南能够从流经该国国际河流的上游河段中获得大约507 km3/a的水资源，因此总径流量应为847 km3/a。地下水开采量约为60km3/a。

如果基于总径流量计算，越南的年人均水资源拥有量为9850m3，高于6540m3的世界人均水资源拥有量。如果仅基于越南国内的水资源生成情况进行计算，则年人均水资源拥有量仅为3837 m3。因此，越南实际上是一个缺水国，其水资源受到以下4个因素限制:

(1)地表水资源依赖上游流域;

(2)水资源时空分布不均，在很多地区，相当缺水;

(3)水质退化，流经工业区的河流已到了失去利用价值的边缘;

(4)洪水、干旱、渗透、影响到沿海河流与含水层的海水侵蚀、酸碱盐以及其他因素限制了天然水资源。

虽然越南的总径流量较大，但供其长期使用还是受到限制，且无持续性。并且越南也缺乏气候变化对水资源影响的认识。

2 水资源与流域状况

过去的半个世纪里，越南的水资源开发克服了各种困难，并为越南的经济发展做出巨大的贡献。在经济发展过程中，水资源得到了高度开发。旱季供水主要来自蓄水量为100万 ～1000万m3的小型水库，并且蓄水量10亿 ～100亿m3的大型水库项目也已经在建设之中。越南早期的水资源开发项目，主要用以水稻为主的农业灌溉、水力发电和防洪。近年来，水资源开发项目也包括了城市供水、农村供水、工业供水、非水稻作物灌溉用水、家畜和渔业用水。即便如此，水需求在维持生态环境稳定中的重要性仍没有得到全社会广泛认可。

越南耕地面积600万hm2，其中灌溉面积340万hm2。灌溉耕地中的68%是用于种植水稻。越南各地都有农民团体或私人投资开发的小型灌溉工程，而这些水利工程对经济作物提供灌溉用水、方便排水、防止海水入侵和酸性硫酸盐的冲刷。农作物主要耕作方式是集约化耕作。在集约化的咖啡种植地区，地下水作为主要灌溉用水水源的同时，也对地下含水层造成了诸多影响。

截止到2007年，越南的城市供水覆盖率已经达到67%。按照联合国千年发展目标，越南在2010年将使城市供水覆盖率达到85%。2008年，越南有75%的农村地区达到了正常安全水质标准，但是按照国家水质标准计算，则只有37.5%地区达标。20世纪80年代的“国际供水和环境卫生十年计划”期间，UNICEF(联合国儿童基金会)给予了越南极大的支持，成立了相关部门，促使越南在农村供水方面得到了迅速的发展。1995年，越南首次将农村供水和卫生设施项目纳入国家预算中。

虽然越南在居民生活供水方面取得了巨大的进步，但是在污水处理和环境卫生方面却依然落后。由于快速的工业化，使工业区、城区和贸易村的水污染完全处于无控状态。虽然有法可依，但执行不到位。因为对违规机构进行经济上的处罚，往往会影响到就业率，导致员工收入下降而引起争议。

水力发电作为能源行业的重要支柱之一已有20余年。越南实际上正处于水资源开发的高峰期，水电蕴藏量达17400MW。目前正在运行中的大中型水电站有29座，总有效库容为37 km3，相当于全年径流量的4.5%。越南水力发电量占全国电网的39%。水库还调整了相关流域河流的流量、变化的流态，并创造了新的社会经济和环境条件。有时，还对河流进行了改道。加上基础设施建设和城市化进程，流域形态正在发生巨大的变化。

地理位置与地貌决定了越南是一个灾害多发型国家。针对低洼的地势，防洪一直以来都是关注的焦点。通常紧随周期性袭卷越南的台风过后，洪灾便会接踵而至。因此，越南经常遭遇骤发性洪水，所以其大型水利项目均将防洪设为重要目标，但在实际中却很难做到。而这些灾害情况也随着全球气候变化而恶化。

3 水资源综合管理(IWRM)

3.1 水资源管理

人口较少，需水量较低，且水资源充裕时，河流能在人为影响后自行恢复，所以各方面的利益都能得到平衡。越南经济在20世纪90年代开始增长，同时对水的需求也逐渐增加并多样化。传统水用户与新的水用户之间出现了竞争，并且水污染也影响到下游地区。在一些流域，由于高密度的经济开发，河口三角洲和海岸地区出现了严重问题，诸如林木的大量砍伐、水土流失、泥沙淤积和当地生态系统的退化或恶化。

因此，政府在1994年决定建立一套国家水资源管理系统。1998年《水资源法》被采纳，并正式合法化。

3.2 IWRM 的引进

GWP(全球水伙伴)是一个国际性组织。1998年4月，它最先向越南引进了IWRM的理念。这使越南的水利专家能够接触到IWRM，并能依此进行交流讨论，制定《水资源法》的最终方案。

根据GWP的定义，IWRM就是在不损害重要生态系统的可持续性的条件下，以公平的方式促进水、土地及相关资源的协调化开发和管理，以使经济和社会福利最大化。

越南官方对IWRM的认识正在逐步加强。越南水务部门正积极参与到这一国际性的水资源计划中。但是在对IWRM的理解上，各方仍然存在一些分歧。

根据GWP技术委员会(TEC)10号背景文件，实施IWRM的过程，主要就是完成以下3个步骤:创造适合水资源可持续发展与管理的政策、策略和法律的环境;建立一套能够实施这些政策、策略和法律的体制;为各相关机构拟定管理办法，使其各司其责。

图1示出了IWRM的三大支柱。

图1 IWRM的三大支柱

4 IWRM的实施与挑战

4.1 职能的分离

当国家水资源管理成为一项新的职能之后，将其从国家水资源开发和利用管理中分离出来便成为必然。这一过程耗时6～7a，该综合部门能够在各流域的水资源开发与利用的竞争中处于中立的位置。

因此，越南目前最大的挑战就是加强水资源管理系统的执政能力与效率。

4.2 国家水资源战略

2006年，国家水资源战略首次被采纳。这套战略规划超越了1998年的《水资源法》，并提到了水服务与水经济的问题。该战略规划特别指出了“坚持执行供水服务分类补贴体系的政策与机制的重要性，以及确保供水服务成本与效益的重要性”。这也论证了“水的各种用途都有竞争力，有着良好的经济价值，应被视为经济商品”(都柏林原则)。

4.3 水法规

越南颁布了大量反映IWRM的法规:水权和水执照;水数据与信息交换;在水库调度中维护环境流量的规定;河流流域规划与战略性环境评价(SEA)的综合性方法;水资源开发计划的环境影响评价(EIA)等。但是由于执行机制存在的缺陷，致使水法规难以实际执行。

在过去的10a中，对《水资源法》进行了不断修订以应对各种变化。

4.4 水资源与流域保护

目前，两个主要问题是过度开发水资源和缺乏水污染防治。因此，水资源保护要求在流域开发中对流域内各相关机构进行协调，例如:水库调度、水的多目标合理使用、流域保护、造林、污染和污水控制。

在过去的4～5个旱季之后，位于河内附近的红河河段水位达到历史最低点，这对下游的环境、灌溉、供水和航运造成了严重的影响。一般认为通过对上游约100亿m3蓄水水量的调节，可以使旱季的径流量大增。作为多目标水库，每天会合理地泄放环境流量。而2009～2010年的干旱气候也使干旱更加严重，这使人们更加关注气候变化问题。

EIA对于水利项目不应该仅仅只是一种行政程序，而应全面考虑对河流下游生态和居民生活的影响。项目后评估对此非常重要。虽然合适的流域管理是根本，但同时还需要强有力的河流流域组织机构和大众的参与。

4.5 水金融政策

基于分级补贴政策和供水服务的成本与价格优惠，包括城市和农村、家庭和工业供水在内的供水系统获得了快速的发展。然而执行了半个多世纪的付费灌溉政策，在近期却重新被定义为了一种补贴政策。这使得农民虽然无需支付灌溉费用，但也无法就供水服务的输水条件问题与灌溉公司展开平等对话。

越南目前一系列的问题包括排水、污水、环境公共设施和污染治理，而财政计划的改善则是解决这些问题的先决条件，但却并非唯一的条件，因为自愿解决这些问题才最为重要。

4.6 民间团体

越南的民间团体仍在壮大，这些民间团体都能基于IWRM法对水资源方面的问题进行实证分析，它们不但为IWRM的实施做出了巨大的贡献，还为国家政策和战略的制定提出了实用可行的建议。

5 结语

越南在社会经济的发展进程中，迅速引进了IWRM。水资源的开发与管理也涉及到大量激励措施。今天，越南已经建立起了用于促进IWRM的包括法律、政策和计划在内的一套健全的法律框架，但将其付诸实施仍存在挑战，因此，若要成功实现IWRM，对水务部门进行持续和有效的改革将势在必行。