解决食品安全问题的良策

城乡发展综合研究课题组

一个时期以来，食品安全事件密集频发，而且似乎还没有止步的迹象。食品安全问题不仅扰乱了生产秩序，更危及着每一位公民的生命安全。严峻的食品安全形势引起了从中央到地方各级政府的重视，今年3月25日，全国人大常委会表决通过了刑法修正案(八)，加大了对食品安全犯罪的刑罚力度。笔者认为，要有效遏制日益猖獗的食品安全犯罪，除了加强政府监管、加大打击力度，还必须从源头治理，而大力发展循环农业则不失为解决食品安全问题的一个明智选择。

循环农业是相对于传统农业发展提出的一种新的发展模式，是运用可持续发展思想和循环经济理论与生态工程学方法，结合生态学、生态经济学、生态技术学原理及其基本规律，在保护农业生态环境和充分利用高新技术的基础上，调整和优化农业生态系统内部结构及产业结构，提高农业生态系统物质和能量的多级循环利用，严格控制外部有害物质的投入和农业废弃物的产生，最大程度地减轻环境污染，把农业生产经济活动真正纳入到农业生态系统循环中去，建立农业经济增长与生态系统环境质量改善的动态均衡机制，实现生态的良性循环和农业的可持续发展。

从本质上来讲，循环农业是以资源的循环高效利用为核心的资源节约型农业，是以减少废弃物和污染物排放的环境友好型农业，是以产业链延伸和产业升级为目标的高效农业，是以科技进步与管理优化为支撑的现代农业。

对于北京来说，发展循环农业是缓解北京资源紧张状况的根本出路，是解决北京现代常规农业问题的重要举措，是北京发展循环经济的重要组成部分，更是解决北京食品安全问题的明智选择。

北京循环农业发展历程

十一届三中全会以来，农村率先实行以家庭承包经营制为主要内容的经济体制改革，北京农业的发展发生了巨大的变化，主要包括以下几个阶段：

农业的单一结构阶段

1978年－1992年，这个时期由于实行家庭承包经营制，农民的生产积极性大大提高，粮食产量不断增长。该时期我国的经济发展目标主要是解决温饱问题，因而农业生产主要以粮食种植为主，形成了农业生产的一元结构。

农业的二元结构阶段

1993年-1999年，1993年为适应社会主义市场经济的需要，北京开始调整种植结构，扩大经济作物种植面积。根据北京农村年鉴，1993年北京全市用于种植粮食的耕地为41519万亩，经济作物为78.7万亩，北京农业开始由单一的粮食种植向粮经二元结构发展。之后，经济作物的种植面积不断扩大，1999年北京全市粮经比例结构为70：30，形成了典型的二元结构。

农业的三元结构阶段

2000年以来，为适应人民生活质量的提高，北京的农业开始由粮经二元结构向粮经饲三元结构过渡，粮食种植比例下调，经济作物和饲草种植面积不断扩大，到2002年，北京全市粮经饲结构比为35：55：10，形成了明显的三元结构。

农业的多元化阶段

2004年以来，京郊种植业以“221行动计划”实施意见为指导，以标准化基地建设为重点，全面推进农业标准化体系建设和安全食品生产体系建设。同时，开展了都市型农业的调研活动，郊区农业产业结构开始深层次的调整，农业由过去的单一功能开始向多功能延伸，农业的社会、生态、文化功能得到了进一步的开发和拓展。目前，北京都市型现代农业正在迅猛发展，休闲观光农业园数量不断增多、基础配套设施不断加强、设施农业分布的面积不断扩大、循环农业示范园区开始出现并被广泛应用和推广。

随着农业发展历程的转变，各级政府相应出台了一系列支持政策。为了促进循环农业的发展，从2006年开始，中央经济工作会议明确提出发展循环农业的重要精神与措施。2006年中央一号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“加快发展循环农业”。要大力开发节约资源和保护环境的农业技术，重点推广废弃物综合利用技术、相关产业链接技术和可再生能源开发利用技术。制定相应的财税鼓励政策，组织实施生物质工程，推广秸秆气化、固化成型、发电、养畜等技术，开发生物质能源和生物基材料，培育生物质产业。积极发展节地、节水、节肥、节药、节种的节约型农业，鼓励生产和使用节电、节油农业机械和农产品加工设备，努力提高农业投入品的利用效率。加大力度防治农业面源污染。循环农业首次出现在政府文件中。

2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步强调指出提高农业可持续发展能力，鼓励发展循环农业、生态农业，有条件的地方可加快发展有机农业。加快实施乡村清洁工程，推进人畜粪便、农作物秸秆、生活垃圾和污水的综合治理和转化利用，发展循环农业的具体方向更加明晰。

2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》又一次强调指出“加强农村节能减排工作，鼓励发展循环农业，推进以非粮油作物为主要原料的生物质能源研究和开发”。

同时，北京也出台了相应政策，北京市“十一五”时期新农村发展规划中就明确指出，提高农业生态效益。加快规模畜禽场粪污治理，提高养殖业排泄物污染治理水平，实行清浩生产；大力发展循环经济，鼓励发展种养一体、农牧结合的生态型生产方式；鼓励加工生产和科学使用有机肥，逐步替代化肥，减少农业面源污染；保护生物多样性，鼓励动植物病虫害生物防治；运用循环经济理念，发展低消耗、低排放、高效率的农业循环经济产业，促进再生资源和非再生资源的循环利用。

北京循环农业发展的现状

调研表明，目前北京已形成了四种比较成熟的循环农业发展模式：基于生态村庄建设的循环农业发展模式，基于农业废弃物综合利用的循环农业发展模式，基于立体种养殖的循环农业发展模式，基于农业园区的循环农业发展模式。

基于生态村庄建设的循环农业发展模式

该模式以村庄为单位，大力实施“亮起来、暖起来、循环起来”工程，结合新农村建设，以大型沼气工程为核心，对农村土、水、种、肥、药、电、油、柴、粮等各种生产要素进行统筹考虑，深度利用农村种、养业产生的废弃物，变废为宝，使农村的生活环境得到改善。通过发展循环农业，使京郊农民使用清洁能源，资源得到节约再利用，达到生产、生活、生态的良性循环。以大兴区留民营村为例，它的循环模式见图1。

基于农业废弃物综合利用的循环农业发展模式

基于农业废弃物综合利用的循环农业发展模式是将生物质产业作为一个重要的子系统引入到整个农业生产系统的循环路径当中，寻求农、林、畜、渔的

废弃物及农产品加工业产生的废水、废气、废渣的综合利用途径。通过废弃物资源化利用，延长了农业生态产业链，实现了污染零排放，各环节实现了充分的资源利用，使污染负效益变为经济正效益。以延庆康庄为例，它的循序模式见图2。

基于立体种养殖的循环农业发展模式

基于立体种养殖的循环农业发展模式是着重于开发利用垂直空间资源的一种农业生产方式。在单位面积上，利用生物的特性及其对外界条件的不同要求，通过种植业、养殖业和加工业的有机结合，建立多个物种共栖、质能多级利用的生态系统的农业生产方式。主要包括根据不同生物物种的特性进行垂直空间的多层配置；自然资源的深度利用，主产品的多级、深度加工和副产品的循环利用；技术形态的多元复合等。合理的立体种养殖的循环农业模式能多项目、多层次、有效地利用各种自然资源，提高土地的综合生产力，并且有利于生态平衡。以怀柔区九渡河镇为例，它的循序模式见图3。

基于农业园区的循环农业发展模式

该模式为经营性质的农业园区，以生态农业为轴心，依据生物链原理，把园区中的种植业、养殖业、水产业、再生能源、水资源利用、农产品加工销售、餐饮住宿，旅游会议等产业构成为相互依存、相互转化、互为资源的循环系统。园区的特点为挖掘旅游文化特色，发展农产品加工和吃、住、游、购、娱于一体的民俗旅游。以房山区八十亩地村为例，它的循环模式见图4。

北京循环农业发展的思路与对策

发展循环农业，应以转变农业增长方式和建设社会主义新农村为目标，以发展资源节约型农业和改善农民生产生活方式为重点，以推进农业生产清洁化、农村废弃物利用资源化为切入点，以技术集成与机制创新为手段，按照“减量化、再利用、资源化”要求，推动农业发展方式转变，构建循环农业体系。

循环农业在发展思路上，要实现四个转变：一是在发展目标上，要由单一强调生产效益向兼顾生态社会协调发展转变；二是在发展模式上，要由单向式资源利用向循环型转变；三是在技术体系上，要由集约高耗型向节约高效型转变；四是在产业政策上，要由抓单一产业向抓产业协同发展转变。

在此基础上，要突出抓好六个方面的工作，以促进北京循环农业的持续健康发展：

研究制定循环农业发展规划

从政府层面上，应尽快在深入了解北京的农业资源和农村环境状况等科学分析和全面调研基础上，以农村可再生能源开发、农业资源高效利用、农业废弃物资源化转化和农村社区“清洁化”建设为重点，明确未来循环农业发展的思路、目标和任务，确定不同区域循环农业发展的主流模式和重点方向，研究和制定北京循环农业发展规划。同时，提出相关配套措施，争取财政支持。要在总结适于不同类型区域的循环农业发展模式和技术的基础上，按照自然资源状况和经济社会条件，考虑各区域农业生产结构和生产方式，优先在农业高度集约地区、生态脆弱地区、重要饮用水源地等地区制定节地、节水、可再生能源利用、废弃物资源化利用和清洁生产等专项规划，启动循环农业建设。

加快构建循环农业技术体系

要采取有效措施，组织和鼓励相关科研机构紧密围绕农地养护、水体净化、生物质能源、废弃物资源化利用、区域生态保护、农村社区建设等循环农业重点领域，加强纤维素转化利用技术、快速堆肥技术、沼气发酵技术、生物质能源技术、生态修复技术、能源及环境新材料技术等的研发，建立全方位、系统集成的循环农业技术体系。从目前来看，应优先推进的技术包括：废弃物循环利用技术、乡村清洁工程技术、节约型农业技术、农村能源开发与节约技术。

开展循环农业技术研究与示范

相关部门应选择有代表性的区域，在农户、乡村、园区、区域四个层面上开展循环农业技术、模式以及产业化的研究与示范，为北京循环农业的健康发展积累经验，也为北京制定正确的循环农业发展政策提供依据。总结并集成北京循环农业的成功模式与技术，加大循环农业关键技术研究，加快技术集成和技术标准制订与完善。

加快制定循环农业相关的政策法规

要以建立农业生态补偿和技术补贴机制为切入点，完善循环农业发展的政策支持体系，构建政府推动、市场驱动和公众行动相结合的长效机制。推进循环农业立法进程，制订乡村环境清洁标准和农业清洁生产标准，把发展循环农业纳入规范化、制度化的轨道。研究和加快制定相关法规和政策措施，重点是出台有关限制性法规和生态补偿性政策，对循环经济加以引导和规范，包括研究制定《农业清洁生产促进条例》和《禽畜粪便污染防控条例》等。推进对循环农业的立法工作，以便通过权威性的法律法规，明确各参与主体在循环农业发展中的权利和义务，全面规范、指导、引领北京的循环农业建设，并形成强制的行为约束，为循环农业发展提供法制保障。

加强循环农业的国内外合作与交流

围绕促进北京循环农业发展的需要，有计划地与相关地区和国家开展人员互访、交流研讨等活动，学习借鉴国内外循环农业的发展经验。积极开展相关项目与技术研发国内国际合作，引进国内其他地区和国际的技术和管理经验，提升北京循环农业项目管理水平和技术研发能力。加强对国内外循环农业发展模式、经验、做法跟踪比较研究，结合北京实际，探索完善北京循环农业发展的政策，改进发展模式。加大对国外发展循环农业核心技术的引进消化吸收力度，加快研发符合北京发展循环农业实际需要的新技术、新工艺和新设备。

加大宣传教育，树立循环农业发展理念

各级政府和农业行政主管部门必须对循环农业发展有全新的认识。一是要认真学习，深刻领会，并不断通过实践把循环农业思想和模式有效地运用于农业生产实践中去；二是要加大宣传力度，通过广播、电视等新闻媒体的广泛宣传，使广大干部和农民群众能够变成一种自觉的行动，营造良好氛围；三是要普及推广各类循环农业新技术，可利用卫星电视、网络、光盘等现代媒体与技术，结合宣传卡片、村务公开栏、科技入户等形式，对广大技术人员、农民示范户，开展更实际、更便捷、更有效的培训，真正作到“政策措施落实到村，技术要领普及到户”。