四川甘孜藏区大中型水电工程征地补偿及移民安置工作初探

邓 益,刘焕永,陈 敬,七美多吉,曾德成

(1.中国水电顾问集团成都勘测设计研究院,四川 成都 610072;2.甘孜州移民局,四川 康定 626000)

1 概 况

1.1 甘孜州水电开发及移民概况

1.1.1 河流水电规划及移民概况

四川甘孜州地处长江上游,金沙江、雅砻江、大渡河自北向南纵贯全境,支流众多,水流湍急,随着山地起伏,河流落差极大,水量丰沛,水资源十分丰富,为水能的开发利用提供了极为广阔的发展空间。据有关资料,全州水能资源理论蕴藏量 0.412亿kW,占四川水能资源总储量的 29%,水能资源技术可开发量达 0.366亿kW,占全省的 30.5%。尽管甘孜州水力资源富集,但限于经济地理区位的限制,水电项目的开发明显滞后。随着西部大开发的推进,国家已完成大渡河、雅砻江流域规划,金沙江上游流域规划正着手进行。其中大渡河干流规划 3库22级,甘孜州境内有 8级电站;雅砻江干流规划为 3库 21级,在甘孜州境内有 14座;金沙江上游规划涉及甘孜州有 8座大型电站。详见表1。

截至目前,全州大中型水电工程 46座,总装机达 2134.8万kW,涉及移民 3万余人,其中大型电站 14座,雅砻江杨房沟、孟底沟电站和大渡河猴子岩、大岗山电站为界河电站,中型电站 32座,汉牛河电站、上通坝电站为界河电站。

1.1.2 大型水电工程及移民工作概况

表1 甘孜州水能资源技术可开发量和流域分布

1.1.2.1 在建大型电站 2座,装机125万kW,移民约3820人

2007年底核准的有九龙江边电站,装机33万kW,涉及移民约220人,目前已按照省办下达的年度计划开展移民安置工作,并委托华东院为移民综合监理,省办已下达 2009年投资年度计划,围堰截流阶段移民工程已通过省级验收。2009年 3月核准的泸定电站,装机92万kW,涉及移民约 3600人,省移民办已下达了 2009年移民工作任务及投资计划。

1.1.2.2 待核准大型电站 2座,装机390万kW,移民 4700余人

一是在 2007年底前通过可研和移民安置规划的审查,目前正报国家发改委审查核准康定长河坝电站(260万kW),目前省办已提前下达了启动部分移民项目的计划,二是大岗山电站装机分成约130万kW(总装机 260万kW)

1.1.2.3 拟建大型电站10座,装机1619.8万kW,移民 16500余人

(1)已下达封库令、通过预可研审查进入可研阶段工作的有 3座,装机555万kW,移民约1万人:康定猴子岩电站(装机170万kW);黄金坪电站(装机 85万kW)移民安置规划已通过审查,待核定;两河口电站(装机 300万kW)已于4月初全面启动实物指标调查工作,截至目前,新龙、理塘已完成外业调查工作。

(2)开展流域规划及预可研、可研阶段工作未下达封库令的电站有7座,装机约1064.8万kW,涉及移民约 6500人,分别是:雅江牙根电站(拟定装机150万kW)、丹巴电站(初拟装机156万kW)、巴底电站(初拟装机70万kW);涉及甘孜州九龙和凉山州的杨房沟电站(初拟装机150万kW),涉及雅江、康定等地的楞古电站(初拟装机271.8万kW),涉及雅江、九龙及凉山木里等地的孟底沟电站(初拟装机150万kW),泸定硬梁包电站(初拟装机117万kW)。

1.1.3 中型水电工程及移民工作概况

涉及已(在)建、拟建中型电站共计32座,装机共计409.2万kW,涉及移民5000余人。

1.1.3.1 已建中型电站6座,装机97.6万kW,涉及移民约 800人

分别是康定小天都电站装机24万kW、冷竹关电站装机18万kW、金康电站装机15万kW、田湾河仁宗海电站装机24万kW;九龙滨东电站装机 10万kW、玉龙电站装机 6.6万kW。

1.1.3.2 在建中型电站 15座,总装机 180.1万kW,涉及移民约 900人

分别是九龙沙坪电站装机 16.2万kW、五一桥电站装机 13.2万kW、偏桥电站装机 22.8万kW、一道桥电站装机 8万kW、康定巴郎口电站装机 9.6万kW、华山沟电站装机 7.2万kW、金平电站装机11.8万kW、金元电站装机 8.1万kW、丹巴吉牛电站装机 24万kW、东谷电站装机 6.9万kW;乡城娘拥电站装机 9.3万kW、乡城电站装机 12万kW、洞松电站装机 18万kW;九龙踏卡电站装机 10万kW、斜卡电站装机 13万kW。

1.1.3.3 近期拟建中型电站 11座,装机 131.5万kW,涉及移民人口约 3300人

分别是,康定龙洞电站装机 16.5万kW、泸定湾东电站装机 6万kW、丹巴永西电站装机 6.5万kW、关州电站装机 24万kW、汉牛河电站装机分成约 2万kW(总装机 6万千瓦)、九龙溪古电站装机24.9万kW、乡城松多电站装机 6.4万kW、得荣去学电站装机 24万kW、古学电站装机 7.2万kW、雅江葛达电站装机 6万kW、理塘上通坝电站装机分成 8万kW(总装机 24万kW)。

2 甘孜州移民工作的特殊性

2.1 自然环境特殊

甘孜藏族自治州位于四川省西部、青藏高原东南缘,是全国第一个成立的民族自治州。全州幅员面积 15.3万 km2,辖 18个县 、325个乡镇 、2668个行政村,总人口约 96万,是全省面积最大、人口密度最低的地区,平均海拔 4112.8m;年平均气温7.8℃,最低气温近零下 45℃。甘孜藏区生态地位重要,地处长江、黄河的源头地区。长江的重要干流金沙江和支流雅砻江、大渡河纵贯全境,流域面积14.61万 km2,占长江流域面积的 8.5%;天然草场面积 866.67万 km2(1.3亿亩),是全国五大牧区之一的川西北牧区的重要组成部分;森林面积 510.33万 hm2(7655万亩),为全省的 20%。茂密的森林、辽阔的草地是长江水源涵养、水质保护的天然屏障,在维系长江流域乃至全国生态平衡中发挥着十分重要的作用。

2.2 区域位置特殊

甘孜藏区历史上称康区,系康巴的主体部分,是全国第二大藏区的一部分。由于地处川、滇、藏、青四省(区)结合部的特殊地理位置,是内地联接西藏的重要通道,对西藏的稳定与发展有着重要而特殊的影响。1991年,江泽民同志视察四川时精辟地指出:“稳藏必先安康”。由于渊源的历史背景、复杂的国际背景和深刻的社会背景,决定着甘孜州具有特殊的政治地位,处于反分裂、反渗透的前沿阵地,担负着发展经济、稳定藏区、巩固团结的重大责任。以雅砻江两河口电站为例,电站建设征地涉及 6000余人,经调查 95%以上为藏族,且藏民族特点明显。

2.3 宗教氛围特殊

甘孜藏区是全民信教地区。州内藏传佛教、天主教、基督教和伊斯兰教四种宗教并存,绝大多数群众信奉藏传佛教。同时藏传佛教在甘孜州有一千三百多年的历史,是伴随着藏族历史的发展而同步发展,形成了分布广、教派全、寺院多、影响大的显著特点。目前,全州经政府批准开放和依法登记的寺庙教堂 532座,其中藏传佛教寺庙及活动点 515座(包括宁玛派 219座、格鲁派 127座、萨迦派 78座、苯波派 50座、噶举派 37座、无教派 4座),天主教堂 2座,基督教堂 1座,伊斯兰教清真寺 1座,依法登记汉传佛教性质的活动点 13个。近 4万名宗教教职人员中有藏传佛教僧尼 38000余人。以雅砻江两河口电站为例,电站建设征地涉及 6000余人,基本都信仰藏传佛教,信仰虔诚,藏传佛教五种教派均有,且易受外界影响。

2.4 资源禀赋特殊,收入来源多样

甘孜州资源富集,水能、矿产、生物、森林资源丰富,在全省名列前茅。但由于甘孜特殊的自然环境条件,甘孜州农业生产基础差,移民对自然资源的依赖性大。

甘孜藏区的自然条件不利于种植业的发展主要体现在两个方面:一是耕地质量差、数量少。这里土层浅薄,土壤中石块多、砂石含量高,土壤保水、保肥性差,且地块零星分散,坡度多数在 15°～25°,不利耕作,基本无法种水稻。而水库中淹没的多是易于耕作、土壤肥沃的河谷地带,预测水库建成后,耕地总量和人均占有量都会有大幅下降。二是山谷地区坡陡山高,多暴雨、泥石流发生,对农业生产威胁较大;高山和半高山地区低温阴雨,常造成农作物花而不实,病虫孽生,对农作物产量有很大影响。

山区特殊的自然环境和温暖潮湿的气候造成植被垂直分布多,植物种类丰富,有名贵的药材(如虫草贝母、藏红花等)和营养价值较高的松茸等多种食用菌类。游牧民族地区,有充足的肉、奶供给。如甘孜、阿坝、凉山三州虫草产量占全国的 60%,被称为“虫草之乡”。从收入来源上,村民们捡虫草增加了收入来源;从生活支出上说,村民可捡材为薪,取泉水饮用,降低了生活成本,肉奶产品又能保证自己较高的生活水平。

通过对雅砻江两河口水电站库区的调查,移民群众主要的现金收入来源于虫草、松茸的采集,耕地收入仅能保障基本生活需要。目前国家的退耕还林政策也给群众带来重要的收入。

2.5 群众生活条件较差,基础设施配套建设不完善,贫困面广

甘孜州是国家及省的扶贫开发重点地区,全州所辖 18县,石渠、理塘、新龙、色达、雅江五县是新时期 592个国家扶贫开发工作重点县,也是民族自治地方国家扶贫开发重点县;白玉、巴塘、乡城、得荣四县是“八七”计划期间 592个国定贫困县。尽管近几年国家加大了对甘孜藏区的扶持力度,但是甘孜藏区群众生活条件仍然较差。

综上分析,甘孜州大中型水电工程移民安置工作面临的特殊情况,可以概括为“林草资源丰,耕地资源少,收入来源杂,宗教信仰诚,基础设施差,贫困面广,移民文化素质有待提高”。

3 目前移民工作中存在的问题

3.1 原有补偿补助项目不足

由于甘孜州大中型水电建设涉及区域的“宗教信仰诚”这一特点,这也是与内地广大地区的明显区别之一,需要在具有民族宗教特色的个人补偿项目上进行研究。对诸如个人宗教设施(嘛呢堆、佛塔、嚓嚓、经幡等)、民俗构建筑物(雕角、煨桑烟台等)等,应明确增加项目及补偿标准的计算方式。

甘孜州各县,特别是南、北两路十四县(雅江、理塘 、稻城 、乡 城 、得荣 、巴塘 、道孚 、炉 霍 、色达 、甘孜、新龙、德格、白玉、石渠)广大人民群众生产生活的“基础设施差”,同时“宗教信仰诚”,因此在基础设施建设方面除强化传统的水、电、路等基础设施的建设外,还应对宗教、文化娱乐等基础设施的配置方面进行考虑。

需要明确的是,在实际工作中移民群众会提出“神山、圣水、神树、土神”等具有浓厚宗教色彩的实物调查及补偿问题,根据国家移民政策,对于此类问题应坚持“实事求是”的原则,存在实物的可纳入实物调查及补偿,其它无法以实物形式表现的不作补偿,但可在宗教仪式等方面考虑适当补助。另外,存在部分用益资源的收益问题,此类问题应在移民收入构成中体现,在制定移民安置规划目标时考虑。

3.2 移民有土安置难度大

甘孜州“林草资源丰、耕地资源少”,水电建设征地涉及区域多是易于耕作、土壤肥沃的河谷地带,淹没后,耕地总量和人均占有量都会有下降。以雅砻江两河口水电站为例,在正常蓄水位 2865m时,水库淹没影响土地约 1万 hm2(15万亩),其中林地约 0.8万 hm2(12万亩),草地约 0.13万 hm2(2万亩),耕园地约 0.06万 hm2(1万亩);淹没影响人口约 6000人。尽管淹没耕地所占比例小,人口总量小,但由于自然条件限制,除海拔 3000m附近剩余少量耕地外,基本没有后备耕地资源可用于安置。其中雅江县库区涉及的普巴绒乡是整乡淹没,瓦多乡是大部分淹没,连移民搬迁安置点的寻找难度都极大,基本没有后备资源进行生产安置。理塘县库区涉及的呷洼、绒坝两乡情况也基本如此。

如甘孜州水电项目采用有土安置方式,可能出现两种情况:一是强行造地安置,造地代价极大,对生态环境产生影响;二是农改牧安置,但在农区或者半农半牧以农为主区推行的难度大,群众接受度低。

3.3 林地所有权与使用之间的差异

移民通过山林资源能获得较多的收益,但存在与国家争利的问题。原因是很多林地权属为国有,但移民群众利用这些国有林地获取了收益。需要平衡国有林地与当地群众使用及权属的差异问题。从此次甘孜州进行集体林权改革的推进情况看,林地权属直接涉及群众切身利益,工作难度相当大。

3.4 原有补偿补助标准需要调整

移民安置资金最主要来源应是土地征收费。目前四川省移民政策明确耕地、园地使用权调整费标准为被调剂耕地、园地前三年平均年产值的 16倍,相应地规定了林地、牧草地使用权调整费为该工程被征耕地前三年平均年产值的 8倍。但甘孜州的情况是“林草资源丰、耕地资源少”,尽管移民总量不大,但搬迁安置、基础设施配套、造地等均需大量资金,如按现行政策可用于移民安置的资金可能会偏少。可以考虑对林地、牧草地使用权调整费的倍数进行调整。

3.5 后期扶持力度需加大

由于甘孜州“基础设施差、贫困程度深”,要实现移民“搬得出、稳得住、能致富”的目标,需要在后期扶持方面下大力气。目前国家主要实行的“直补到人,每人每月 50元,后扶 20年”,无论是扶持标准,还是扶持方式,均显得力不从心。

3.6 移民工作体制、机制需完善,移民干部队伍需加强

甘孜州移民工作起步较晚,州移民管理机构成立于 2005年,截至目前,全州 18县有 15县成立了县移民局(办),一些县还成立了水电开发协调办,协助开展移民工作。

由于多方面原因,移民干部对移民工作的特点缺乏了解,仍然沿用以前的工作思路、工作方法开展移民工作,使得移民工作难以顺利开展。国家对移民工作有很多政策、规定和技术规程规范,已形成了较为完善的移民政策法规体系。但广大移民干部接触移民工作时间较短,对政策法规的把握不是很到位,不能从宏观、全局思考移民工作,以民族、宗教、文化特殊、生产生活方式独特为由质疑现行移民政策的科学性、可操作性,对移民工作做出想当然的决策,提出很多无法实现的要求;移民干部对水电建设促进地方经济社会发展的重大意义认识不足,普遍认识是“业主赚,移民亏”,单纯将水电开发认为是项目业主的事,而没有认识到国家在水电开发中的获益,不能正确处理移民、业主、地方、国家等各方的利益。

尽管州、县移民机构相继成立,但从人员的专业结构、数量等组成方面看仍需加强。目前移民工作人员均是从发改、民政、国土、林业等部门抽调组成,专业人才缺乏;同时一些县局人员缺乏,难以有效开展工作。一些县还存在水电开发协调办与移民局工作职能不清等问题,容易引起推诿扯皮。

随着州内水电工程逐步进入实施阶段,移民工作将进一步加重,对移民干部的要求将愈来愈高,移民工作的体制、机制需完善,移民干部队伍需加强。

4 加强移民工作,促进州内优势水电资源开发建设,带动地方经济发展的建议

鉴于甘孜州水电移民工作的实际,在由成都院完成的四川省民族地区水电工程移民安置方式以及少数民族地区水电建设移民安置补偿政策研究等多项课题研究成果中,提出了甘孜州加强移民工作、促进州内优势水电资源开发建设、带动地方经济发展的建议。

4.1 补偿补助方面

建议在补偿补助项目及标准方面,根据甘孜州的特殊情况进行适当的调整:

(1)移民搬迁类主要增加不同于内地的、具有民族宗教特色的个人补偿项目,如个人宗教设施、民俗构建筑物等;基础设施建设类除了传统的水、电、路等基础设施的建设外,还适当增加了宗教、文化娱乐等基础设施的配置;宗教文化设施建设项目的设置主要是针对民族地区宗教文化是人民生活中不可或缺的一部分,鉴于水电工程建设的影响,因此也要考虑对这些设施的迁建;管理费用内主要是考虑到民族地区民族宗教文化特殊性,在实施管理费中适当考虑相关的管理费用。

(2)调整集体所有的林地、牧草地调整费的倍数。由相关各方根据移民安置的需要,以 8倍为下限、16倍为上限,选取合理的倍数进行集体所有的林地、牧草地调整费的计算,并用于移民安置。

4.2 移民安置方面

从目前的情况看,“以土为本,以农为主”的安置方式在甘孜州特别是折多山以西区域落实的难度极大。因此,一是建议在农业安置方式基础上,增加年付金制长效补偿安置方式。鉴于民族地区土地资源匮乏、产出不高的特点,可以土地使用权的收益为给付标准,按照逐月发放方式将受益直接兑现给移民的安置方式,即年付金制长效补偿安置方式,以保证移民具有长期稳定的收益。二是在目前我省部分水电工程实施的养老保障安置方式的基础上,拓宽这种安置方式的范围,结合国家正在试点实施的农村养老保险政策,分析在地方财政较困难地区的特点,提出符合实际的社会保障安置的方式,分阶段建立农村移民社会保障体制,以满足移民的养老、医疗、就业促进、贫困救助等方面的需求;根据移民不同年龄的分布及需求,可以分不同年龄、不同标准实施养老保障安置,探索养老保障方式向养老保险转变的可能性。三是建立水电资源开发利益共享机制,让移民共享资源开发成果。即政府从水电资源开发的各类税费收益中提取一定比例建立政府长效补助基金,参照国家后期扶持政策给予移民长期补助,确定标准,按月发放。四是鉴于甘孜州森林资源丰富,建议允许调整非国有林地使用权用于移民安置,依法调整国有林地使用权用于移民安置。

4.3 后期扶持方面

由于甘孜州经济相对落后,基础设施不太完善,移民的文化素质较低,移民后续发展的潜力较为有限,建议在原有扶持措施基础上,增加项目扶持力度,对甘孜州水电移民的后期扶持要比普通地区移民更为完善,重点放在提高移民的后续发展潜力上。

4.4 移民工作体制、机制方面

理顺移民管理的体制、机制,明确州县各部门在移民工作中的职责。州、县移民管理机构应是统揽州、县大中型水电工程移民工作的主体,各相关业务部门包括发改、国土、林业、交通、城建、水利、农牧、统计、教育、卫生、环保、民政、电信、移动等应从行业的角度提出意见和建议;应结合各县实际,合理划分县移民局与县水电开发协调办的工作界面和职责。

加大对移民干部队伍的培训、教育力度。从政策法规、规程规范等方面进行业务培训,形成长效机制,努力将移民干部培养为“熟悉群众工作、掌握规程规范、懂得政策宣传”的专业移民干部;同时加强对移民干部的党风廉政教育,努力将移民干部培养为“淡泊名利、敬业奉献、公平公正”的好干部。

重视移民政策法规的宣传。多层次、多形式的开展宣传工作,重点抓住移民个人、领导干部两个关键开展宣传工作,形成“电站必建、移民必搬、安置到位、移民发展、和谐多赢”的正确舆论导向。

5 结束语

通过介绍甘孜州水电开发及移民工作概况,分析、总结了甘孜州所具有的特殊情况,对在工作中出现的问题进行剖析,从补偿补助项目及标准、移民安置方式、后期扶持措施、移民工作体制等方面提出了政策建议,希望能对甘孜藏区水电工程移民安置工作有所助益。