日本等国大坝工程移民安置案例研究

[日本] R.富士藤仓等

1 概 述

建设大坝曾迫使大量移民搬迁。1994年世界银行的一项研究显示,全球每年约有300座大坝在建,年均移民400多万人。在过去10 a年里,由于城市、交通运输等的发展,移民安置人数约为8000万 ～9000万人(世界银行,1994年)。世界大坝委员会(WCD)的最终报告显示:全球涉及大坝建设的移民总数估计为4000万 ～8000万人(WCD,2000年)。例如,估计埃及阿斯旺大坝工程造成移民达10万人。

修建大坝的同时必须妥善安置移民,尽量恢复移民生活环境。然而,对安置方案的研究很有限,全世界确切的移民人数无人知晓。

为吸取移民民生恢复的经验教训,日本法政大学和东京大学曾做过联合研究。日本研究人员也曾与印度尼西亚和斯里兰卡研究者密切合作,倡议对5座大坝(日本2座,印度尼西亚3座)进行案例研究,并分别发表了5篇论文,其中包括对印度尼西亚和斯里兰卡的2座大坝进行比较研究。这些案例研究是结合文献调查、统计资料分析和访谈进行的。

本文概述了以往移民安置研究的情况,介绍了案例研究的应用性,总结了其研究的基本结论,进而探讨了移民安置的启示,并对其进行了总结。

2 以往研究概况

早期研究移民安置的是人类学家,包括科尔森、斯卡德等人。其中,针对1959年前完工的卡里巴(Kariba)(在赞比亚和津巴布韦两国交界处)大坝工程,全面调查了赞比西河沿岸的自然和社会环境,该大坝工程导致约5万人被重新安置。最详细的是科尔森在移民安置前后所做的各种比较。在莫克森所作的《沃尔特:世界最大人工湖》和由钱伯斯编辑的《沃尔特移民安置经验》中都指出,加纳的阿科松博(Akosombo)大坝涉及移民安置8万人。

20世纪80年代,开发导致的移民安置问题成为大众关注的焦点,在此之前,移民安置结果好坏在于捐助者(如世界银行),捐助者将补偿视为无需其参与的国内问题。但是,据了解,补偿本身往往使许多移民边缘化,从而成为发展障碍。因此,捐助者开始要求受援国政府更加审慎考虑移民安置问题,并开始积极介入受援国政府的安置政策,如世界银行和开发商除了实行货币补偿政策之外,还通过实质性措施使移民恢复生计。

负责设立世界银行保障政策的塞内亚提出了移民贫困风险与重建(IRR)模型,作为政策干预的理论依据。他阐述在流离失所和重新安置期间移民边缘化风险,认为利用IRR模型,这些风险是可以且必须避免的。该模型建于20世纪90年代,源于他在2000年实施世界银行项目的实践经验。

基于保障政策和开发项目评估的教训,认识到捐助者干预有助于推动安置政策的执行。捐助者态度由漠不关心到推动安置政策的执行甚至让移民将移民安置视为更好发展的机会。麦克道威尔、皮乔托等人和世界银行分别在1996、2001、2004年对此进行过阐述。

WCD成立于1998年,试图使修建大坝的支持者和反对者就涉及大坝建设项目的决策程序达成一致意见。WCD对现有大坝进行评估,与全球利益相关者一同公开听证,并在2000年公布了最后报告。该报告承认了大坝工程对环境和社会造成的影响,同时也认识到建设大坝的益处。通过对移民安置问题的全面分析之后,推荐了新的决策框架。

2006年出版的《发展带来的移民:困难、政策和人》与2007年出版的《发展带来的移民:生态、经济和文化的风险》。前者论证了发展目标(即为可持续发展创造必需的经济和社会环境)和非自愿移民间存在的复杂与紧张局面,表明了只有勇于面对困难,才能实现目标;后者则通过审视移民安置,并从政策干预、政策与制度框架及全球化的角度强调了该问题的复杂性。

3 案例研究

移民安置政策强调恢复移民生计的重要性,但是政策往往演变为更倾向于开发商的观点,而不是移民的愿望。移民安置时提供了补偿和安置方案作为选择,并且希望移民选择其中之一。然而,对移民的其他个性选择,在评估中是不被考虑的。许多方案的实施历时数年,却往往缺乏对移民的中长期规划。尽管官方计划的时限较短,但真正的安置过程往往要持续许多年。由于移民要继续生活下去,他们必须应对各种中长期问题。

在这个问题上,考虑移民的生计恢复,是制订中长期政策的最重要环节。这些研究的目的是确定移民生计是否恢复以及移民如何评价重新安置的长期政策。其关键因素在于,移民是否成功地恢复生计,是否感到满意。案例研究包括日本的井川(Ikawa)大坝、神通(Jintsu)3座大坝和宫濑(Miyagase)大坝,印度尼西亚的科托潘姜(Koto Panjang)大坝和比利-比利(Bili-Bili)大坝,并比较分析了印度尼西亚的萨古灵(Saguling)大坝和斯里兰卡的科特梅尔(Kotmale)大坝的移民安置情况。

日本的案例研究给发展中国家未来的大坝工程提供了经验教训。井川大坝,建于20世纪50年代,当时日本还是一个发展中国家。该项目采取土地换土地的方式补偿移民,后来这一保障方法被世界银行采用。神通3座大坝移民安置计划则采取创新性安置政策,即为淹没土地“支付租金”,这一举措值得当今发展中国家考虑。而宫濑坝是建在日本都市附近的大坝。通过对这些案例研究中移民安置所需所有费用情况,估计需要多少补偿费才能得到移民的认同。

无论是印度尼西亚的科托潘姜大坝还是比利-比利大坝,都得到了日本的资助并在20世纪90年代完工。在科托潘姜大坝的案例中,在水库附近为移民建造了全新的村庄。移民安置的成功与否取决于不同的村庄,需要对一些村庄相关经济数据进行分析。在比利-比利大坝的案例中,移民尽管在安置区的新生活过得很舒适,但他们更愿意回到原地。该研究表明,在是否返回以前村庄的问题上,感情因素在很大程度上影响着人们的决定。

几十年前萨古灵和科特梅尔大坝就已修建。通过对两者的对比研究可以得出,在大坝项目中应确保建立长期给移民提供工作机会的机构。但具讽刺意味的是,从安置方案中实际受益的并非真正的移民而是外来者和当地人。

3.1 井川大坝

由日本中部电力公司投资修建的井川大坝,位于静冈县井川村的大井河上,于1957年竣工发电。工程开工前,中部电力公司同意了淹没区村民提出的补偿条件,即建造一个新村庄。愿意离开井川村但并不想定居在新村庄的村民,只能获得现金补偿。最终,193户中的99户选择了迁至安置点。

新村庄建设的目标是以土地换土地补偿为基础的。在这里引进了水稻种植,由于淹没前其海拔高达650 m,所以井川村基本不种植水稻,村民主要以从事小规模农业和林业为主。他们的主食不是大米而是小米,只是通过原始落后的方式在附近山区获得农产品。静冈县的一位农业专家在新村庄驻守了4 a,帮助村民发展农业生产,改善他们的生活。为了使村民相信水稻种植是可行的,在规划搬迁的前一年,他就已经在安置点进行了水稻种植示范试验。

这项研究主要来源于对迁至新村庄居民的采访,被采访者包括村里大部分(19/24)住户。大多数(14/19)住户家的长辈都已超过70岁,这意味着他们被安置时的年龄超过20岁。访谈表明他们对风险和奖励的看法存在分歧,当年移民安置时,每户根据自身的能力、偏好和约束条件,独立作出了选择。一些村民认为水稻种植的建议很冒险,只有少数人认为种植水稻是可行的,并在安置后大力从事农业生产。虽然大多数村民认为水稻生产具有冒险性,但他们觉得土地换土地的交易是最保守可行的选择,这就是大多数移民迁移至此的原因。

事实上,安置区的农业并未按照原计划发展。在国家政策要求减少水稻生产占用土地面积的压力下,他们放弃了种植水稻。同时,接受高等教育给移民,尤其是儿童带来了对新生活的渴望。此外,改善交通也使林业业务增长,以前未使用的资源给移民带来了意想不到的收益,但收益也是短暂的。虽然新的谋生机会不可预见,但移民仍然对结果感到满意。研究表明,搬迁移民的生活满意度,实际上取决于他们的子女是否获得比他们更好的高等教育和工作机会。安置后,即使他们需要支付高昂的城市生活费用,且需离开井川地区,但几乎所有有孩子的移民都在积极地为他们的子女寻求更好的教育。奇怪的是,这一战略既没有得到移民的正式认可,也没有成为移民安置方案的组成部分。

3.2 神通3座大坝

神通3座大坝位于富山县,建于1951～1954年,当时正至第二次世界大战后日本经济的高速发展期。这3座大坝由区电力公司,即北陆电力(Hokuriku Denryoku)有限公司负责修建,分布在仅仅几公里半径内,其装机分别为80、40MW和9.4MW,有效库容分别为319.42万、314.10万m3和80.60万m3,集水面积分别为1960、2060km2和2063km2。在20世纪50年代初,北陆电力公司刚成立不久,当时迫切需要提高其发电能力,以满足制造业(如制铝厂)对电力快速增长的需求。在此背景下,3座大坝的规划和建设都很匆忙。这3座大坝的建设,使几个不同的定居点受到影响,共有49个家庭被迫搬迁,他们大部分被安置在供电公司建在山坡上的新房子里。

移民安置计划的可持续性已成为一些从业人员和研究人员之间争论的焦点。过去通常对移民实施一次性补偿,移民一次就可获得巨款,他们必须懂得理财才能更好地恢复生计。然而,在过去的项目中发现这种一次性补偿的办法存在诸多问题。事实上,相当一部分移民并未将钱用于恢复生计,而是将其挥霍掉了。虽然期间也曾提出和实施了一些措施,如让移民把补偿金存在银行,每个月取出一部分作为月薪。但这个计划实施的前提是移民同意这样的条款,而现实情况通常并非如此,移民往往喜欢完全控制他们得到的补偿金。但他们中许多人不习惯支配大量金钱,从恢复生计的角度来看,补偿金并未被合理使用。

从本质上说,针对这一情况提出和实施租金计划是切实可行的。移民在大坝建设之前拥有他们的土地,并且在土地淹没后能收到土地租金。为修建大坝,移民失去了先辈留下的土地,这项措施充分考虑到移民的感受。他们不会一次性花掉一大笔金钱,这样可以有效地防止浪费大量补偿金。租金计划实施前,移民和大坝业主应就计划的方式和手段达成共识,比如决定计划的金额和期限,即永久计划或特定时期计划。如果是永久计划,租金应根据住宅土地的市场租金和该地区的农业生产率进行计算。应当指出,开展深入基层调查对该地区的土地生产力非常重要。该调查应让移民参与,使所有有关各方就计算每亩农田租金时的意见达成一致。关于移民的参与,在若干年内应该审查方案的实施情况以确定计划是否应继续下去,必须与移民和大坝业主讨论后再实施该计划。日本以往的移民安置实例表明,关于为大坝建设而出售土地的问题,同一家庭不同代人之间常常会有不同意见。长辈往往希望留住土地,而年轻人对这一问题的态度则更加灵活。因此,每当财产所有权发生变化时(如家庭成员死亡),租赁合同的修改或取消(包括关于该计划的延续或取消)都需要重新与土地拥有人讨论决定。

3.3 宫濑大坝

该坝位于日本神奈川县,是一座多功能大坝,集防洪、供水、发电于一身,有效库容1830亿 m3,是日本关东地区(包括东京)的第2座大坝,是原建设部(现为国土交通省)直接管制的项目,总耗资为3993亿日元。工程建设历时30 a(1969～1998年),补偿谈判及建立移民安置点等与安置相关的活动一直持续到1988年,距大坝开工建设达20 a之久。

共有281户从490 hm2的淹没区迁移出来,除了淹没土地和财产的直接货币补偿,其他各项目的实施都是为了恢复移民生计,缓解移民情绪。根据对上游地区的鼓励计划,共实施了85个项目,其中包括边坡加固、乡村道路、供水和污水处理工程、学校、绿化工程、公园、托儿所和废物处理设施项目。此外,安置地以较低的价格提供给移民。

官方报告显示,直接货币补偿为245亿日元,但是其他项目费用不包括在内。研究表明,间接补偿费用估计为786亿日元。官方公布的工程总费用为3993亿日元,直接补偿仅占总费用的6.1%。如果将间接补偿费用计算在内,该工程总费用将达4779亿日元,直接和间接补偿费用为1031亿日元,将达到工程总成本的21.5%。

根据建设部宫濑坝建设部门对移民生计恢复的调查,78%的家庭在调查中恢复状态一栏作出答复,包括安置后移民生活已经“改善”或“没有改变”。然而,他们在调查问卷中并没有预留一项“他们是国家政策受害者”的选项。可以得出,从最初的谈判开始,到最后移民安置工作结束,移民生活条件的恢复只通过单纯的经济援助是远远不够的,有必要关注移民的情绪。

3.4 科托潘姜大坝

科托潘姜大坝位于苏门答腊中部,廖内省和西苏门答腊省的边界,库容为15.45亿m3,电站装机容量为114MW,淹没区面积为124km2。需要对廖内省内的8个村庄和西苏门答腊省内的2个村庄共4886户(16954人)实施搬迁。

大坝业主在西苏门答腊的巴力布劳角(Tangjung Balik)和新路角(Tanjung Pauh)设立了2个安置村庄。新路角是廖内省和西苏门答腊省安置村中最成功的一个。1993年通过安置方案,把800户(巴力布劳角450户和新路角350户)迁移到离原地15km以外的新村庄。通过分析2005年印度尼西亚政府中央统计局的综合统计数据,研究确认了贫困家庭,了解其生活状况,并研究其特点,从而比较他们和西苏门答腊一般贫困家庭的差异之处。

基于一个普通家庭平均拥有的财产价值约为50万印尼盾的标准,巴力布劳角的131个家庭和新路角的80个家庭被列为贫困户。穷人占2个村庄总人数的24%,明显高于西苏门答腊省5.5%的平均贫穷率。近84%的西苏门答腊贫困家庭教育水平达到或低于小学水平,在移民安置村庄却高于90%。

在巴力布劳角和新路角,由于失业造成贫困家庭的比例高于其他地区。移民安置方案本计划为每个安置家庭提供2 hm2的橡胶种植园,但在移民到来时种植园还未收获。当地政府直到7 a后的2001年才承认这一计划失败,目前政府正在重新种植新树木。

然而,现在移民安置村的贫困家庭比印尼其他地区用电饮水更便捷。在科托潘姜至少50%的贫困家庭有电用,而西苏门答腊省的其他地区超过60%的贫困家庭仍然无电可用。在移民安置村的贫困家庭中,几乎75%的贫困家庭有自来水供应,而其他地区贫困家庭超过80%的村民仍在使用无卫生保障的水井。

3.5 比利-比利大坝

比利-比利多功能大坝建在南苏拉威西省的杰内伯朗(Jeneberang)河上,1997年完建,是印尼东部第1座大坝,总库容为3.75亿m3。淹没土地面积为2802 hm2,2085个家庭于2000年被重新安置。其中,591个家庭比较贫困,许多人在安置前就没有多少土地,无法获得足够补偿购买水库附近的房子,因此他们只得选择在离原地超过400km以外的马穆朱(Mamuju)和卢武(Luwu)的免费农田和房屋。但是在搬迁的几年内,有人发现在马穆朱和卢武这两个地区安置的家庭数目显著下降,其中许多已返回靠近水库的地区。

参与式农村评估方法和深入访谈显示,他们返回的主要原因是和原卢武区当地人之间的冲突已逐渐凸现。由此可见,环境使移民感到不安,最终导致他们返回原地。有趣的是,马穆朱区也出现了移民“回家”的情况,该区生活条件较好,移民生活也有所改善。与这里相比,水库附近生活条件并无吸引力,由此可以推测,“回家”的趋势不能完全归咎于安置区和库区间生活条件的差异。

这些研究发现,是否有“家”的安全感,才是决定居住地的重要因素。有些“回家”的移民认为,经过十余年工作后,他们攒够了钱,决定返乡买土地、建新房。尽管如此,有些新民子女选择留在安置区,出生在安置区并在这里长大的第2代视这里为“家”,并没有强烈的愿望返回库区。

3.6 比较研究

对印度尼西亚西爪哇岛的萨古灵大坝和斯里兰卡的科特梅2座大坝的移民情况进行了深入研究。萨古灵水库建设占用许多耕地,导致9600个家庭(40000人)被迫迁移。但水库带来的水产资源也给移民提供了水产养殖机会。与此相比,从20世纪70年代末到80年代初,科特梅尔水库淹没了超过4000 hm2(包括 600 hm2稻田)良田,迫使大约3400个家庭搬迁。受工程影响,超过60%的家庭决定搬迁至河岸地区,并可以得到“高产”茶园作为补偿。搬迁20多年后,移民对此表示满意。不过,移民依然怀疑在2座大坝建设中,他们是否能够获取最大利益。

(1)在2座大坝建设中,移民的社会边缘化以及当地人和移民者间的不平等性凸显。在萨古灵,大多数移民选择搬迁到水库附近从事水产养殖。但是大部分收益并非属于移民和企业,主要原因是渔业机构缺乏相关有利移民的政策。在科特梅尔,超过60%的移民得到的茶园并非高产,且由于缺乏茶叶种植经验,导致大多数茶园管理不善。因此,在移民搬迁后的短时间内,这些因素增加了原居民和移民间的收入差距。

(2)贷款不到位,使移民难以改善生活。在萨古灵,一个普通家庭至少有3个鱼塘(价值1270美元)。但安置补偿最多只有900美元,大多数家庭因为没有进一步的财政支持,无法投资渔业相关活动。在科特梅尔,约55%的移民只得到土地而没有现金补偿,超过60%的移民只得到了“低产”茶园,需要重新栽种茶树使其变“高产”。这是导致大多数移民不得租售他们的茶园,甚至出卖劳力的原因。

(3)过度开发和资源枯竭问题严重。在萨古灵,移民聚集在库周几个河湾,期望通过渔业生产获取经济收入,不幸的是,水华使鱼类缺氧后大量死亡。在科特梅尔,一些茶园位于坡度超过45°的陡峭侵蚀地区,这些得到高产茶园的茶农,开始过度采摘茶叶,想最大限度地提高他们的短期利润,但由于缺乏维护和管理,导致茶园质量下降。

4 经验教训

以上6个案例研究为未来的大坝移民安置工作提供了借鉴和参考,包括制度安排、实施方案和情感因素3个方面。

4.1 制度安排

要确保移民成功搬迁和恢复生计,必须从中长期考虑制度安排。在萨古灵大坝的案例中,现金补偿不足以使移民投资养殖渔业,且没有制度防止非移民进行捕捞。因此,外来资金使移民养鱼受益减少,且鱼类网箱集中也使水质恶化。在科特梅尔,低产茶园的拥有者既得不到重新种植的财政支持,也没有继续种植的技术援助。

为了解决制度问题,需为安置区移民建立区域发展机构,这不仅只针对移民,也针对安置区的所有居民。该机构可以照顾到移民的长远利益,可以减少类似萨古灵和科特梅尔大坝这样的失败案例,也可以减少各有关机构因缺乏协调所引起的问题。在科托潘姜案例中,负责该机构的是国家电力公司,流域管理部门要求矿产和能源部(水质)、林业部(森林保护和侵蚀控制)和地方政府(侵蚀控制)进行协作。2004年,日本国际协力银行(JBIC)称,正是由于部门之间缺乏协作,才使得水库泥沙淤积成为关注热点。就制度安排而言,井川案例就没有得到长期政策的支持,国家农业政策要求减少水稻生产后,为移民提供水稻种植技术援助帮助不大。因此,当社会经济环境发生改变时,专业的发展机构也许更能完善移民政策。

4.2 实施方案

WCD在总结报告中强调,实施不力往往是移民安置方案最严重的问题之一。由于比利-比利大坝和科托潘姜大坝相对较新,其安置方案认真考虑了恢复生计的问题。自萨古灵大坝建成起,安置方案明显得到完善。然而,实施机构在比利-比利和科托潘姜大坝工程移民安置中承诺的农产区的计划失败直接导致一些移民无法谋生,使其逐渐被边缘化。在这种情况下,建立区域发展机构,可能是解决问题的一种办法。

4.3 情感因素

在以上6个案例中情感因素没有受到重视,但其重要性需要充分强调,如移民安全和安心。在比利-比利案例中,移民大部分是农民,即使在新安置区,他们的生计已成功恢复,但他们仍强烈希望回到原住地附近。在宫濑案例中,有关机构通过划拨21.5%的总建设费用,重新发展安置区,支持恢复生计,尽可能采取一切措施签订移民安置协议。虽然许多移民的生活得以改善,但他们仍然认为自己是国家政策的牺牲品。

长远规划也许对难以平复的移民情绪有所帮助。在神通,为淹没土地支付租金,使移民认识到收租金有助于国家或地方政策的实施。一个区域发展机构也有重要作用,因为机构官员将能够继续作为政府代表,听取移民的意见。另一项措施是改善受教育的机会,无论在井川、宫濑还是科托潘姜,移民都希望他们的子女有机会接受更高层次的教育,这一点在井川尤为明显,移民将重新安置视为一个可以改善子女教育水平的机会。

实地调查发现,在科托潘姜和比利-比利大坝工程建设中,为维护自尊,移民有时会向邻居夸耀他们的生活水平,而向政府官员或捐助者则隐瞒真实的生活状态以寻求额外的补偿。为避免出入,在这次研究中应该采取类似深入访谈或统计数据分析等辅助手段。

5 结 语

通过以上大坝工程移民安置实例发现,没有“万能”的移民补偿方法和手段。由于地理环境、价值观、社会偏好和其他因素的不同,新建工程不能简单地模仿以前的“成功案例”,重要的是在早期阶段仔细调查被安置家庭,特别是需确定其决策标准以保证每项工程都有最适当的补偿方法。此外,要使移民生计恢复良好,政府或开发商的长期承诺必不可少。这些案例研究表明,生计恢复过程往往是漫长且不确定的。“一次性”移民安置计划不能保证移民恢复生计,唯有长期承诺才有可能使移民安置方案保持足够的灵活性。

能否给下一代提供工作和受教育机会似乎是影响移民的一个重要因素,然而,在很多研究中,没有充分考虑这一因素。到目前为止,安置计划往往只强调当前。这一发现表明需要更加全面地考虑移民的真正需要。研究还提醒我们,“现金换土地”或“土地换土地”不是唯一的补偿手段。“租金计划”在神通3座大坝移民安置中的实行对未来补偿计划极具借鉴意义,这会让移民心理上感觉这些土地将永远属于他们的家族。

尽管这项研究只调查了3个国家6个工程案例的情况,但它对未来需要进行移民安置的国家影响深远,今后还需在移民生活恢复和情感问题上作更多中长期研究,这不仅是为了进一步完善安置方案,更重要的是要为移民提供一个改善生活的机会。