强化水资源管理 服务循环经济发展

牛生海 葛 贵

(甘肃省张掖市水务局 甘肃张掖 734000)

水是生命之源。对于资源型缺水的张掖而言,水在国民经济发展中尤其起着举足轻重的作用,是决定发展的第一要素。张掖是传统的农业大市,农业比重大,用水多,效益低。如何对水资源进行优化配置、高效利用,如何全面提升水资源的承载能力,提高其产出效益,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展,是我们永恒的课题。

1 基本情况

黑河是我国第二大内陆河,发源于祁连山北麓,流经青海、甘肃、内蒙三省区,干流全长928km,流域面积14.3万km2,多年平均年径流量15.8亿m3。张掖市地处黑河中游,集中了全流域95%的耕地、91%的人口和80%以上的国内生产总值。全市人均水资源量1250m3、亩均511m3,分别为全国平均水平的57%和29%,属典型的资源型缺水地区,但在西北内陆地区来讲水资源条件相对优越。

自2001年实施黑河流域近期治理和开展节水型社会建设试点以来,我市水利基础设施得到有效改善,节水型社会试点建设任务全面完成,有效促进了全市三次产业结构的调整,农业用水比例下降,单方水GDP产出逐年提高,张掖被水利部授予 “全国节水型社会建设示范市”称号。

2 经济社会发展的水资源制约因素

近年来,国家实施黑河近期治理,张掖市部分县区水利基础设施得到了一定改善,但水资源高效利用的问题仍然没有得到根本解决,同时还肩负着黑河分水的艰巨任务,用水紧张的矛盾更为突出,水资源问题始终是制约我市经济社会发展的瓶颈。

2.1 水资源先天不足

扣除黑河分水指标,全市人均水资源占有量1250m3,亩均511m3。按现有人口增长速度,预计到2015年,全市人均水资源量将降到1000m3以下,成为严重缺水地区,水资源紧缺的形势将十分严峻。

2.2 基础设施滞后

张掖市属西部内陆经济欠发达地区,水利建设主要靠国家投资。随着黑河近期治理工程实施,全市水利基础设施条件有了一定改善,但还有相当一部分灌区灌溉条件十分落后,黑河沿岸43处引水口门均为无坝引水,水利设施建设严重滞后,农业灌溉得不到有效保障,严重制约着社会经济的发展。

2.3 用水结构不合理

张掖市是一个传统农业大市,农业用水占全市总用水量的80%以上,农业在国民经济中比重大、耗水多、产出低的结构形式,仍然是影响全市经济发展速度与质量的主要制约因素。同时,水资源利用效益不高,单方水GDP产出8元,只有全国平均水平52元的1/6,仅为发达国家和地区的1/20;万元工业增加值取水量120m3,高于全国平均92m3的水平,是发达国家和地区的10～20倍,整体用水效益较低。

2.4 调水压力过大

9年来,张掖人民顾全大局、牺牲自身利益,全力以赴实施黑河调水,但也只能完成调度指标的90%,尤其是当莺落峡来水量超过15.8亿m3时,上游每来水1m3,要给下游下泄1.18m3的调度目标,在具体实践中无法落实。多年调水主要依靠行政命令强制实施,在每年沿岸灌区20万亩农田得不到适时灌溉的情况下,还要求群众花用大量的人力物力,进行封口堵坝,给下游调水,群众意见很大,调水难度增加。

2.5 生态系统脆弱

张掖是一个被戈壁沙漠包围的绿洲,生态本身就很脆弱。在黑河近期治理中,由于没有充分考虑中游生态用水,生态已呈恶化趋势,自2000年以来,全市人工林成片死亡9.2万亩,濒临死亡17.3万亩,天然湿地减少22万亩,荒漠化面积增加了90万亩,地下水位年降幅0.25～1.5m。中游生态得不到有效保护,将直接影响全流域的生态安全。

2.6 管理配置体制不顺

依法治水薄弱,管理体制不顺,管理手段单一,管理效益偏低。水资源管理以县区为主,市上缺乏统一调控配置能力,黑河水资源总量控制目标在实际操作过程中得不到落实。取水计量设施配套滞后,定额管理难以全面落实。在地下水管理上控制不严,过度超采现象十分突出。

2.7 综合节水机制没有形成

张掖作为全国第一个节水型社会建设试点,在具体实践中,推行了以水权制度改革为核心的试点探索,初步形成了制度、工程、技术三大水资源配置体系,但仅仅只是在制度创新、体制改革等方面做了一些尝试,走出了漫漫征程中的第一步。受经济发展水平和居民收入水平等因素的制约,节水的市场经济调节机制尚未建立,非农业节水和再生水回用相对滞后,与区域水资源紧张情势不相适应,也与节水型社会建设的要求不相匹配。

3 水资源可持续发展、服务循环经济的途径

张掖特殊的地理条件和水资源分布特点,决定了张掖绿洲农业的性质,而水资源先天不足,成为加快经济社会发展的主要瓶颈。今后,张掖水资源的配置利用,必须按照水利部从供水管理向需水管理转变、实行最严格的水资源管理制度的治水新思路,高举节水旗帜,按照以水定产业、以水调结构、以水促发展的原则,突出水资源的需求配置、综合节约和保护,科学管水用水,提高水资源的利用水平和承载能力,以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展。

3.1 算好水帐,在提高水资源承载能力上做足文章

经济发展的速度、城市建设的规模、人居环境的改善等,最终取决于水资源的承载能力。要支撑工业项目的发展,充分挖掘农业节水潜力,提高农业水的利用率,必须将有限的水资源逐步向低耗水、高产出、低污染的行业倾斜,实现水资源优化配置的战略性转移。通过发展日光温室、制种玉米、马铃薯等产业,推广高效节水措施,调整农业种植结构,恢复建设生态环境,解决生产、生态对水的需求压力,近期 (至2015年),年可节约水量2.3亿m3;远期 (至 2020年)年可新增节水量2.4亿m3,为实施工业强市战略提供水资源支撑。

3.2 理清水路,在强化水资源管理上准确定位

理清水路,就是要用科学发展观的理念重新审视水利发展思路,深入研究阻碍科学发展的制约因素,找准经济社会发展与水资源可持续利用的切入点,破解发展难题。水资源管理配置重点以服务建设生态张掖,通过产业结构的调整积极推动用水结构的调整。对水资源管理的定位应从供水管理逐步向需水管理转变,明确开发利用指标,严格实行用水总量控制;对黑河水资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一管理,提高水资源综合调配能力,全面提高水资源的利用效率。

3.3 搞活水利,在服务经济社会发展上强化职能

水资源的配置管理要始终贯穿以人为本的理念,服务的方向要围绕经济社会发展、群众生活改善和生态恢复保障。必须加强水利行业的发展能力,解决行业发展的问题,用市场的手段、改革的方法,围绕水利基础设施建设、节水机制建立、灌区规模化发展、水利工程市场化运作等,抢抓扩大内需政策,积极争取项目投资,全力推进以黑河流域综合治理为重点的各项水利项目建设,有序推进水价改革,推行集工程建设、用水调度、水费征收管理为一体的现代化灌区管理体制。

3.4 振兴水务,在强化自身建设上加大力度

水务工作与群众的生产生活息息相关,与农村和农民联系最为紧密,也是易于产生矛盾和问题的焦点,能否适应政府效能建设新的要求,必须把制度建设和作风建设作为增强发展能力、提高行业形象的关键措施来抓,强化落实,规范管理,加强干部教育培训工作,内强素质,外树形象,以良好的精神面貌和创新求实的工作作风推动水利事业又好又快发展。

4 强化水资源统一管理,建立服务循环经济发展的长效机制

要实行最严格的水资源管理制度,建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源管理体制,划定水资源管理的“三道红线”,严格依法行政,强化监督管理,实现对水资源的合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护,以应对严峻的水资源形势,解决日益突出的人口、资源、环境矛盾,保障经济社会全面协调可持续发展。

4.1 充分优化配置水资源

在做好水资源综合评价规划和承载能力分析的基础上,结合市上重大产业布局和黑河生态水源涵养工程、湿地补水、煤制天然气清洁能源项目、循环工业园区、军民合用机场改建、兰新铁路第二双线、火电二期、引水入城等重大项目建设,全力以赴为全市经济社会发展提供可靠的水资源支撑。

4.2 实行严格的地下水管理制度

要严格按照市政府批复的《地下水统一管理实施方案》,从打井申报、技术审核、水量审批、组织施工、竣工验收、取水许可证发放等程序环节方面严格把关,坚决杜绝违规打井行为,切实开展地下水管理的灌区试点工作,全力推进农业地下水资源费征收和计量设施建设,积极探索地下水分区管理模式。

4.3 逐步实行黑河中游县际断面流量控制

按照“黑河中游县际断面控制指标实施方案”和“县区引水口门监测实施方案”,逐步建立引水灌溉同实施调度权利与义务相统一的工作机制,进一步明确县区引水总量和下泄总量双重指标,使黑河调水指标细化分解到县区。各县区要根据市局下达的引水指标,精心编制灌区配水计划,层层分解指标,将引水指标分配到各引水口门,做到计划用水、科学灌溉,真正实现灌溉用水的总量控制和定额管理。

4.4 进一步加强取水许可管理制度

要进一步强化和规范取水许可审批管理程序,全面开展计划用水工作,要严格执行建设项目水资源论证制度和论证报告的审查制度,开展水资源论证结论落实情况的跟踪管理,切实把好水资源开发利用决策关口,为取水许可提供科学基础依据。

4.5 强化依法治水,维护良好的用水秩序

要汲取以往发生的水事案件和水事纠纷的经验教训,充分发挥水政监察队伍的作用,结合各自工作实际,有重点、有目的地开展水政执法工作。对水事案件和水事纠纷多发地区,未雨绸缪及早采取工程、行政、管理等有效的预防措施,把水事纠纷和案件消灭在萌芽状态。