我国重点院校的层次划分及其存在的问题*

常 彦

(定西师范高等专科学校 教科所，甘肃 定西 743000)

长期以来，我国高校被人为地划分为不同层次，有重点院校和非重点院校之别。重点院校由于有“重点”品牌包装，占据了较多优势。从发展的角度看，率先重点发展一批高等院校，提升国家高等教育办学水平，拥有高校在世界领域的话语权，这是符合实际和科学的发展之道。但是，现阶段我国高校层次划分不具备竞争性，实际上实施的是“只入不出”的静态机制，没有实施“优胜劣汰”的动态机制，造成高校发展的不公平现象，在一定程度上阻碍高校健康发展。

一、我国高校层次划分的历史回顾

建国以来，我国高校就一直有层次区别，主要层次划分有两类，一是按院校属性划分层次，如综合院校、专业院校，本科院校、专科院校，大学、学院等。二是按院校是否为重点划分层次，将本科院校划分为重点院校和非重点院校两个层次。按院校属性划分层次这是世界高等教育发展的惯例，世界各国、特别是高等教育发达国家，都将高校按属性划分为不同层次、不同类型的院校，以便为社会培养不同层次、各种类型的人才，满足社会需要，推动社会健康发展。按院校是否为重点划分层次，可以说是我国高等教育建设的特色。在之前的高等教育发展中，这种划分对促进我国高等教育快速发展的确起到了积极作用，但在目前情况下，这种划分显然有待商榷。本文主要讨论的就是这种重点层次划分问题，即重点和非重点院校划分问题。

我国重点建设一批高等学校的历程大约经历了以下七个阶段： “抓住重点，带动全局”办学方针的形成(1949-1953年)；全国重点高等学校形成阶段(1954-1963年)；全国重点高等学校确立阶段(1978-1981年)；将部分高等学校列为国家重点项目(1984-1985年)；在部分高等学校建立研究生院(1984、1986、2000年)；[1]实施“211工程”战略(1994年)；实施一流大学即“985”工程战略(1998年)。重点大学是我国一个特殊的高等学校群体，某种程度上也可以说是一种特殊的高等学校类型。在高等学校分类中，“是否重点”一直被当作一个重要的分类维度，重点高校与非重点高校的二分法也一直沿用至今。

但是，目前我国重点院校的提法有多种，全国重点大学、教育部直属高等学校、高水平大学、“211工程”大学、“985工程”大学以及设立研究生院的大学。

(一)全国重点大学

1954年10月，高等教育部发布了《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，决定中国人民大学、北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学、北京农业大学、北京医学院等6校为全国重点大学；[2]281-2841959年3月22日，中共中央发出《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，指定中国人民大学、北京大学、清华大学等16所高校为全国重点大学；同年，经国务院批准，又增加4所，共计20所；[2]1960年10月22日，中共中央发出了《关于增加全国重点高校的决定》，决定在原来20所重点大学的基础上，再增加44所重点大学，全国重点高校增至64所；1963年，经国务院批准，浙江大学等4所大学被增设为全国重点高校，全国重点高等学校达68所；[3]1978年2月，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，恢复“文革”前68所全国重点高校，并增加20所高校为重点大学，重新确定88所全国重点高等学校。[4]500至此，全国重点大学确定，30多年来，全国重点大学除因合并其数量略有变动之外，学校基本稳定，没有多大变化。目前，高校合并、调整后有全国重点高校79所。

(二)教育部直属高等学校

经过世纪之交全国高校管理体制的调整，一批实力较强、学科特色鲜明的高校划归教育部管理，目前教育部直属高校总数为75所。建国以来国家历次所确定的重点大学多为目前教育部直属高校。

教育部直属高等学校，是中央部属高校的最大一个系列，目的是在探索改革上先走一步，在提高教学、科研和服务社会方面发挥示范作用。

(三)高水平大学及重点学科

1983年5月15日，南京大学、浙江大学、天津大学和大连工学院四所高校的名誉校(院)长匡亚明、刘丹、李曙森、屈伯川四位老教育家，联名向中央提出了《关于将50所左右高等学校列为国家重大建设项目的建议》，史称“835建议”。“835建议”受到邓小平等中央领导同志的高度重视；[3]1984年4月2日，国务院通过教育部、国家计委《关于将10所高等学校列入国家重点建设项目的请示报告》，决定“七五”期间国家安排专项补助投资5亿元，作为北京大学、清华大学、复旦大学、西安交通大学、上海交通大学、中国科技大学、北京医科大学7所大学加速建设经费，列入国家重点建设项目；中国人民大学、北京师范大学、北京农业大学的加速建设投资，分别由有关部门在经管投资中调剂解决；[3]1984年9月和1985年1月，国家计委、教育部和国防科工委联合发文，经国务院批准将哈尔滨工业大学、中国国防科技大学、北京航空航天大学、北京理工大学和西北工业大学列为国家重点建设项目。此外，教育部和国家计委还建议，在上述10余所高校之外的其它高校中，选择一批国家急需、担负着重大任务、学术水平较高、处于领先地位的学科和专业，有步骤地支持其发展，这也被列入国家重点建设项目。“八五”期间，国家重点建设的高校为15所，1987年和1988年，国家教委在涉及107所高等学校中评选了416个高等学校重点学科点。[4]500-501

(四)“211工程”大学

“211工程”自1990年开始酝酿。1990年6月，国家教委在制定全国教育事业十年规划和“八五”计划时，即研究了在“八五”期间集中力量办好一批重点高校的问题。当时提出在二到三个五年计划内，有计划地重点投资建成30所左右的重点大学。后考虑到要形成一批行业带头学校，经过多次研究，确定了到2000年前后，重点建设的高等学校为100所左右，并要求将此事当作面向“21世纪”的大事来抓。这项发展高等教育的重要措施开始简称为“211计划”，后来确定为“211工程”。 “211工程”是建国以来国家正式立项在高等教育领域进行的规模最大的重点建设工程，是国家“九五”计划期间高等教育的发展工程，也是高等教育事业的系统改革工程。

目前，高校调整、合并后有“211工程”建设院校112所。

(五)“985工程”大学

1998年5月4日，江泽民总书记在庆祝北京大学建校100周年大会上向全社会宣告： “为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”为贯彻落实党中央科教兴国的战略和江泽民同志的号召，教育部决定在实施“面向21世纪教育振兴行动计划”中，重点支持国内部分高等学校创建世界一流大学和高水平大学，简称“985工程”。

最初，只有北大和清华被确认为建设“世界一流大学”。2000年，中国高校合并重组结束后，全国十几所大学都把奋斗目标定为“世界一流大学”。目前，全国共有“985工程”建设高校39所。其中一期34所，二期5所。

(六)建立研究生院的大学

在国内高水平大学中，是否建立研究生院也是大学层次的一个重要标志，虽然国家没有明确界定研究生院是高校层次的标志，但在高校之间，是否具有研究生院已经成为学校高低的一个重要指标。

1978年，经国务院批准成立中国科技大学研究生院；1984年8月，经国务院批准北京大学等22所高校首批试办研究生院；2000年6月教育部又批准北方交通大学等22所高校试办研究生院；2002年5月，教育部批准了哈尔滨工程大学、海河大学2所大学试办研究生院。后来又批准西北农林科技大学试办研究生院。因北京医科大学和上海医科大学分别合并到北京大学和复旦大学，目前实际有研究生院56所。

二、目前我国高校的层次划分及其存在的问题

纵观我国高校层次划分的历史和现状，可以看出，我国高校层次划分主要有以下特点及其问题： 一是层次划分标准多元化，有国家重点院校、教育部直属高等学校、“211工程”院校、“985工程”院校“等。由于这些划分分别属于不同阶段，没有统一的标准，缺乏可比性。二是层次划分具有静态性，表现在两个方面，一是层次划分长时间不变，如1978年确定的国家重点院校，长达三十多年，没有变化；二是只进不出，只要进入重点行列，不管学校发展和进步程度如何，稳坐重点的交椅。相反，非重点院校即使有较大发展并具备较高水平，由于没有变化的机会，进入不了重点行列。三是层次划分单元院校化，不论是国家重点院校、教育部直属院校，或是“211工程”、“985工程”，都以院校为单位，只要学校进入重点行列，学校所有学科、专业也重点化，即使这些院校新建且水平较低的学科、专业，也被高层次化，而其它非重点院校高水平学科、专业，由于学校属非重点院校，其学科、专业被低层次化。

随着我国高等教育大众化进程的不断推进，社会对高等院校的关注越来越高，而大多数人对高等院校的认识只停留在表象上，这种表象就是是否为重点。多元化划分高等院校或许有一定的道理，但就我国高校层次划分的历史看，其划分是在不同历史阶段、不同的教育发展目标下的划分，这种多元化划分并没有整体性或长远规划性，只是发展到一定程度时的当前目标所致。所以，我国高校层次划分需要一个有长远规划的、统一的划分标准，否则，一方面会出现对重点院校认识的模糊，一方面导致重复建设，不可辟免地造成资金浪费。

我们必须看到，虽然重点院校具有比较优势，但随着高等教育的不断发展，比较优势必然会发生变化，这种变化并不完全是有序列的变化，而会发生无序的变化。在经过一段时期的发展之后，比较优势会有重新的排列，重点院校可能落后于非重点院校，非重点院校会超过重点院校。所以，长期不变的重点院校划分不符合科学发展规律，不利于院校良性竞争，反而会阻碍国家整体高等教育发展进程。

一般而言，“重点”院校比非重点院校有较高水平和办学优势。但就具体学科、专业而言，并非完全如此。比如，从教育部学位与研究生教育发展中心发布的全国学科排名可以看出，有很多非“985工程”院校的学科比一些“985工程”院校的学科强。如： 云南大学和内蒙古师范大学的“民族学”(分别排第一、第三)，北京体育大学、上海体育学院、华南师范大学的“体育学”(分别排第一、第二、第三)，中国传媒大学的“新闻传播学”、“艺术学”(两学科皆排第二)，中国地质大学的“地质学”、“地质资源与地质工程”(两学科皆排第一)，北京交通大学的“系统科学”(排第一)，北京科技大学的“科学技术史”、“冶金工程”(两学科皆排第一)，河海大学的“水利工程”(排第一)，中国矿业大学的“矿业工程”、“测绘科学与技术”(分别排第一、第二)，中国石油大学、西南石油大学、大庆石油学院的“石油与天然气工程”(分别排第一、第二、第三)，东华大学、苏州大学、江南大学的“纺织科学与工程” (分别排第一、第二、第三)，江南大学的“轻工技术与工程”、“食品科学与工程”(两学科皆排第一)，西南交通大学的“交通运输与工程”(排第一)，南京理工大学的“兵器科学与技术”(并列排第一)，东北林业大学、南京林业大学、北京林业大学的“林业工程”(分别排第一、第二、第三)、“林学”(分别排第三、第二、第一)，北京中医药大学、上海中医药大学、成都中医药大学的“中医学”(分别排第一、第二、第三)、“中药学”(分别排第三、第一、第二)，北京中医药大学的“中西医结合”(排第一)，中国药科大学、沈阳药科大学的“药学”(分别排第一、第三)，南京农业大学的“农林经济管理”(排第一)，中国政法大学的“法学”(排第二)，北京外国语大学、广东外语外贸大学的“外国语言文学”(分别排第二、第三)，[5]等等。这些院校虽然都不属于“985工程”建设院校，但其学科排名高于一些“985工程”院校，“小不点学校”莱阳农学院有多门学科榜上有名，同时在此“学科评估高校排名结果”“整体水平”排名中，“名不见经传”的黑龙江大学名列15名，远高于很多“211工程”大学和“985工程”大学。另外，有研究对ESI数据库中近11年来论文总数被引频次排名在前1%的世界上3595所高校和科研机构中的51所中国大学进行学科竞争力及学科建设成效分析时可以看出，上海大学在“我国高校发表学术论文总数”排名中列22位，在“我国高校发表学术论文被引频次”排名中名列30位，高于一些“985工程”大学。[6]

因此，目前我国高等院校层次划分应该完善，不能单以学校为划分层次单元，而要以学科、专业为单元，或者两者结合评价划分。在高校建设中，可以有“985工程”大学，但对不够条件或办学水平较低的学科、专业要排除在外，要么限期达到标准、要么停办或转办。要确立“985工程”大学不一定非要综合性大学的指导思想，引导大学向“精”、“专”、“高”的方向发展，遏制近年来被实践所证明“求大求全”的不科学行为。具体实施时，可以确定标准，对具有一定数量达不到“985工程”学科标准的“985工程”大学，要撤销“985工程”建设。同时，国家要出台政策，首先国家在给“985工程”大学划拨建设经费时，要按学科、专业划拨；其次，对非“985工程”院校而达到“985工程”院校标准的学科、专业，要按照“985工程”大学学科、专业对待。国家“在加大财政性投入的过程中，不仅要考虑数量因素，更要关注质量因素。”“不同高校的同一类型重点学科，应该按照统一的拨款标准予以支持。”[7]以上这些高校排名较前的学科就可以进入“985工程”建设学科，而“985工程”大学办学水平较低或排名较后的一些学科、专业，应该退出“985工程”建设行列，作为一般学科对待。“211工程”建设大学也应如此。

目前以院校为单元划分高校重点层次的机制至少导致两个不公平现象，一是高层次院校的低层次学科、专业被“高层次化”，出现低层次学科搭车现象；而低层次院校的高层次学科、专业被“低层次化”，导致其优势学科逐渐被弱化。即学科、专业与院校层次对应，对非重点院校发展而言，是一种制度歧视，不合理、不公平。二是低层次院校高层次学科、专业由于受院校层次影响，优质生源越来越少，而所谓高层次院校的低层次学科、专业，由于有高层次“品牌”包装，吸引大量优秀考生，造成考生成绩与学科、专业质量的错位，对考生不公平。事实上，低层次院校办出高水平学科、专业，要比高层次院校办出高水平学科、专业更具价值。但是，由于院校划分以学校为单元，其结果是，学院们即使有多高水平的学科和专业，也得不到“重点”支持，最终有可能被现实“三流化”。

从我国高等院校层次划分的历史我们可以看出，其划分的指导思想和方法，可以分为两个阶段，第一阶段是指令性划分阶段，也就是“戴帽”划分阶段，这个阶段的特点是行政划分，即指令，根据当时社会发展需要和高等教育落后的实际，指定几所高等院校，然后重点投资建设。这种划分是当时特定历史的产物，也是计划经济体制的产物，虽然这种划分在一定程度上缺少科学性，但在那个特定的历史阶段，无疑也促进了我国高等教育发展。第二个阶段是竞争性划分阶段，也就是根据高校办学水平和实力评选划分，这个阶段的特点是竞争性，可以说比较适合市场经济规律，适合现阶段高等教育的发展，但是由于缺少动态性，没有退出机制，不利于高校良性竞争环境的形成。

三、高校层次划分的设想和建议

我国高校层次划分，对其高等教育快速健康发展无疑起到了积极的推动作用。目前，国内一流大学之成就，都与其重点建设不无关系。但是，在世界高等教育稳步向前发展的现实面前，我们的“追赶型”高等教育的确有些力不从心，甚至于疲惫不堪。由于我国高校与世界一流大学还有相当一段差距，重点建设、让一部分高等院校率先发展，便成为不得不选择的发展之路。那么，在现阶段，如何划分高校层次，这是我们需要在认识上和理论上阐明的一个方向性问题。现阶段，靠人为因素“指定性”地发展高等教育，或“跨越式”地发展高等教育，或“大跃进式”地发展高等教育，都不是现实而科学的路径。

首先，“指定”是计划经济的特征，虽然教育不同于经济，但教育必然在经济环境下运行，所以，“指定性”地发展高等教育显然有违市场经济规律，也必然性地难以达到预期结果。显然，“全国重点大学”、“教育部直属高等学校”就是“指定”的结果。虽然现阶段我国“重点”建设的高等院校如“211工程”、“985工程”院校具有一定的评选标准和评选程序，但不具备动态性、竞争性，一旦进入其行列，就万事大吉，所以，对进入其行列的院校而言无疑也包含有“被指定”的成分。其次，“跨越式”发展这是我国近年来各个领域高呼的口号，跨越式发展当然好，但是，对高等教育而言，什么能跨越？要跨越什么？这是我们首先要明确的问题。教育要靠实力说话，教育发展要脚踏实地，一步一个脚印地向前发展。不论是教风、学风，还是学校精神、文化、传统、特色，或是教学水平、师资力量，无不是渐进的结果。如果在高等教育领域要说跨越，除了大楼、设备等硬件以及在校学生人数之外，什么能跨越？我觉得，高等教育的核心内容，一样都无法跨越，高等教育的发展，没有几十年、甚至成百年的积淀，很难达到一流水平。当然，发展有快有慢，重点发展比非重点发展要快，但重点发展也不可能“跨越”，除非把在校学生人数翻倍增长或大楼数翻倍增长叫“跨越”。在近年我国高等教育发展中，包括重点建设院校在内的很多高等院校，在总结或介绍本校办学情况时，或多或少地都说经历了跨越式发展，而我们看到的现实是，学校地盘大了，高楼多了，但大多数院校的办学质量不同程度下降了。另外，在高等教育发展中，根据国家实力、学校现有水平以及发展潜力，有重点地率先发展一批高等院校，这是高等教育相对落后国家通用的发展路径。但是，对我们这样高等教育还比较落后，事实上还没有一所高校能跻身世界一流高校行列的国家，“大跃进式”地群起而追之，并不是科学的选择。在连一所世界一流水平大学还没有的情况下，一下子要建设近40所世界一流大学，这不符合国家现有实力、不符合我国高等教育实际，不符合科学发展规律。这种自我膨胀式的发展，无异于文革期间的“大跃进”，其结果不言自明。

在不同阶段，划分高校层次具有一定的科学性和现实需要性。科学合理的高校层次划分确实能够率先发展一批高等院校，在高等教育发展的不同阶段，这种划分具有重要的实际价值和历史意义。但是，在不同阶段、不同历史条件下，一成不变地采用一种划分方法，或在同一时期出现多种划分方法，都不能适应不同时代高校发展的需要。因此，高校层次划分的变革，对高校持续健康发展，具有重要的现实意义。

高校层次划分可以根据本国高等教育发展水平和国家实力分阶段实施。在初级发展阶段，要建立以院校为主体的动态性高校层次划分机制，以支持、资助具备一定实力的部分院校率先发展，一方面起到示范带动作用，一方面提升国家高等教育整体办学水平。现阶段我国高等教育就处于初级发展阶段后期，所以，高校层次划分可以以院校为主体，但是要实施动态性划分机制，比如以四年或八年为一个周期，优进劣退，根据不同时期的划分标准实施统一的层次划分；在中级发展阶段，要建立以学科或专业为主体的动态性高校层次划分机制，营造公平发展环境，提升国家高校整体办学水平。这一阶段，可以有以院校为主体的重点，但要把划分重点的重心偏向于以学科、专业为单位的划分机制，不论是大学还是学院，不论是综合院校还是专业院校，只要其学科、专业具备一定水平，就可以划分为重点，并按重点院校建设对待。目前，我国也在实施国家重点学科建设，但这种重点学科主要是以博士点学科为主，并且大多集中于已划分到重点院校的院校，事实上也是重复建设。这里所说的按学科、专业划分重点，还包括本科阶段教育，甚至专科阶段教育，特别在高等教育大众化阶段，本科教育和专科教育显得尤为重要，学科、专业重点建设要将本科教育和专科教育纳入其中；在高级发展阶段，要建立以办学成果为主体的动态性高校层次划分机制。其办学成果，主要指高校的三大基本职能： 学生培养、科学研究、社会服务。就高等教育而言，不论有多大的校园面积、多高的教学楼、多先进的硬件设施、多雄厚的师资力量以及多大的图书藏量，培养出优秀人才、创造出先进的文化和科学技术、优质高效地服务于社会，这才是一所高校是否优越、是否“一流”的本真。所以，在高等教育发展到一定水平阶段，按高校或学科、专业办学成果确定重点并进行重点建设，能有效推进高等教育发展，也才能使高等教育与社会经济发展密切相关。

另外，重点院校建设需要明确而切合实际的目标。层次划分的目的之一就是率先发展并达到更高层次的水平，重点院校发展在多长时间达到多高水平，要有明确界定。各高校要能根据自身实际和发展潜力准确定位，避免盲目和不切实际的过高目标。近年来，我国重点院校的发展恰恰在定位和目标上出现了问题，比如还没有达到国内顶尖水平的“985工程”建设高校、甚至未进入“985工程”的“211工程”建设高校，旗帜鲜明地提出建设世界一流大学，这个目标显然因近期内不可及而将失去动力。我们赞成有条件、有实力的高校创办成为世界一流大学，但世界一流大学的建设必须有一个过程，并且这个过程不可“跨越”。对我国高校而言，世界一流大学的建设一般要经历这么几个过程： 进入“211工程”建设行列、进入“985工程”建设行列、成为国内一流大学、成为国内顶尖大学、成为亚洲一流或顶尖大学、成为世界知名大学、成为世界高水平大学、成为世界一流大学。因此，分阶段确定目标，逐级发展，这是我国重点院校达到世界一流水平的发展之路。

参考文献：

[1] 马陆亭. 高等学校的分层与管理[M] . 广州： 广东教育出版社，2004.

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[4] 中国高等教育学会. 改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究[M] . 北京： 教育科学出版社，2008.

[5] 教育部学位与研究生教育发展中心. 学科评估排名结果[EB/OL] . (2009-02-16)[2011-11-10]http： //www.cdgdc.edu.cn/xkpg/2009/pgjg07_09.htm.

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