从配额制的兴衰看美国实现教育平等的法治历程

李 昊

(上海交通大学 凯原法学院,上海 200240)

从配额制的兴衰看美国实现教育平等的法治历程

李 昊

(上海交通大学 凯原法学院,上海 200240)

在美国实现教育平等的历程中，配额扮演着关键的和富有争议的角色。早期的配额制度是种族歧视的工具；民权运动时代，配额成为矫正种族歧视、实现教育平等的有效措施；上世纪70年代之后的反向歧视诉讼，使种族优惠措施经历了严格的司法审查，配额最终被一些更为灵活、审慎的政策所替代。伴随着配额制度的兴衰，美国的种族关系经历了歧视、反歧视和反向歧视的曲折过程。在上世纪美国调整种族关系的关键时期，配额制度引发的司法审查和社会争议，最终促成了种族教育平等。

配额;歧视;临时特别措施;教育公平

配额指的是特定的个人或群体在总量中所享有的份额[1]600。在美国高等教育的早期历史上，配额是通过规定最高入学比例，来限制特定族群的受教育机会的政策措施[2]。上世纪60年代是美国实现种族平等的关键时期。联邦制定法和联邦行政法令皆敦促教育系统加快实现族群平等，重点是提高少数族裔在高校中的代表性。通过规定高校录取少数族裔的最低比例，配额制度有效地矫正了以往歧视历史的后果；然而，许多批评者认为配额在照顾少数族裔的同时，也对无辜者构成了反向歧视[1]756。

此后的30年间，配额始终处于反歧视司法争议的核心。司法判例更新了美国反歧视法律体系，完善了族群优惠的措施。从某种意义上说，配额制度是美国教育平权运动的风向标，配额的发展和变化基本上可以勾勒出美国教育平等的法治历程。

一、配额制度源于种族歧视的政治需要

在西方社会学和政治学的语境中，民权时代之前的配额制度有着特定的含义，主要是与反犹太主义相联系的。在高等教育领域内，最早的种族配额出现在1880年代的俄国。针对当时第一次犹太人移民潮，俄国当局迅速作出反应。“1887年，俄国政府规定了大学招收犹太学生的数量限制——即犹太学生录取配额。具体规定如下：1.犹太人定居区内的大学，招收犹太学生的数量限额为10%；2.犹太人定居地之外的大学，招收犹太学生的数量不得超过5%；3.圣彼得堡地区的大学，招收犹太学生的数量不得超过3%；俄国针对犹太人的配额，直接导致了20世纪初俄国犹太学生的留学潮”[3]。犹太留学生先是流向欧洲强国，随后转向美国[4]。犹太学生的主要去向国先后制定了种族配额以限制犹太学生的最高录取比例。美国高等教育种族配额同样与移民问题密切相关。首先，20世纪初大量犹太学生进入了美国大学。犹太人迥异的生活习惯、封闭的文化系统对美国大学的传统构成了挑战。最为典型的例子是纽约城市大学：由于接受了大量犹太学生，犹太学生逐渐成了学生主体。纽约城市大学的变化使得其他大学充满了疑虑，学校管理层、董事会、校友、学生和教师群体皆产生了保护学校传统的强烈愿望。其次，美国1924年制定的《移民限制法案》也在某种程度上强化了美国大学的担忧[3]。歧视性的大学录取配额与移民限制政策几乎是同时出现的。从1918年到1950年代，虽然没有关于高等教育配额的正式法律规定，但是大量的私立大学和医学院用种族配额的做法来限制具有特定种族或宗教背景的学生的录取比例。

种族配额在美国教育领域的首次出现，即被打上了种族主义的烙印。作为种族歧视的工具，配额制度不仅严重损害了犹太社会的平等受教育权利，而且其适用范围逐步扩展到天主教徒、非洲裔、东欧和南欧移民、妇女等群体。其中，尤以对非洲裔的歧视为甚。在上世纪前半叶，配额制度是维护美国种族隔离二元教育系统的重要工具。

二、种族配额的民权价值与反歧视功能

随着民权时代的到来，“消除针对少数族裔的种族歧视”“实现种族平等”，开始得到制定法和判例的确认；保障少数族裔的平等权利，矫正高等教育系统中的种族不均衡现象成为立法、司法与执法领域的优先目标；针对少数族裔的暂行特别措施被认为是有效的和理所当然的手段——暂行特别措施也称为“肯定行动”，其核心是对少数族裔和弱势群体实施临时性的优惠措施。在民权时代，暂行措施的方式较为简单、粗糙，其依据往往是单一的种族身份，种族配额是一种普遍的做法。

(一)反歧视法律制度的更新

美国追求种族平等的努力始于1868年的宪法第十四修正案，但真正意义上的种族平等却是最近几十年的事情。受“内战”“ 废除奴隶制”以及“黑人法典”的直接影响，第十四修正案致力于消除白人与黑人之间在公民权利上的鸿沟[5]。虽然联邦宪法修正案的制定者明确表达了他们的立法目的，但是在随后的近百年里，联邦及各州却依然延续着种族歧视与种族隔离的做法[6]。1896年，联邦最高法院在“Plessy v. Furgeson”案中提出了“隔离但平等”即是例证。此案有关“隔离但平等”的判决，实际上为歧视性的种族配额提供了法理基础。直到1954年的“Brown v. Board of Education”案中，最高法院最终扭转了种族隔离与歧视的做法，判令禁止用种族标准来划分公立学校。部分归因于最高法院解释第十四修正案时的摇摆立场，国会于1964年制定了《民权法案》。

根据《民权法案》的授权，多个机构具有高等教育种族事务的管辖权。联邦教育部民权事务办公室总体负责种族平等的监督与实施。对于私人团体或社团所属学校，由美国退伍军人管理局负责管辖。对于享受联邦税务豁免的私立学校，其种族歧视和矫正措施的监督由美国国内收入署负责[7]372。

在高等教育领域，《民权法案》第六章是处理种族歧视问题的主要联邦法律。《民权法案》第6章规定：“禁止任何联邦资助的项目实施基于种族、肤色和原始国籍的歧视行为。”第六章不仅在理论上，而且在技术上成为种族优惠措施的法律依据。首先,第六章所追求的实质平等构成了积极措施的理论基础。第六章禁止种族歧视，但并非禁止一切与种族有关的分类。从《民权法案》的立法目的和立法背景来看，它与宪法第十四修正案具有内在的联系，实际上它禁止的只是有违宪法第十四修正案精神的种族分类。“Brown v. Board of Education”的判决表明宪法第十四修正案追求的是实质上的和地位上的平等，而非仅仅是形式的和机械的平等。很明显，《民权法案》的制定者注意到了法院在解释宪法第十四修正案时的左右摇摆的历史，因而希望通过《民权法案》来进一步明确宪法第十四修正案所追求的平等保护的真实内涵[8]。从这一点看，《民权法案》实际上是对“Brown v.Board of Education”判例和宪法第十四修正案的再次确认。其次，以《民权法案》为基础的 “歧视效果”理论构成了积极措施的技术手段。种族歧视的效果理论在“Griggs v.Duke Power Co.” 案中为联邦最高法院所阐明：《民权法案》禁止雇主使用表面上中立的手段，去维护因歧视性的雇佣历史而造成的事实上的种族不平等。歧视效果的规定并不要求实施者具有歧视的主观恶性，也不要求原告提供歧视目的的证据，而只是强调行为具有歧视的客观后果[9]。《民权法案》第六章明确要求受联邦财政支持的机构矫正和补救不公正的种族歧视的后果,并授予联邦教育部执法与监督责任。由此一来，所有州立大学、公立中小学及部分受惠于联邦财政支持的私立大学皆受联邦制定法的拘束，皆有采取积极措施以矫正以往种族歧视后果之义务。

在高等教育录取环节，大学的录取政策是否造成了“歧视后果”，将取决于学生种族不均衡的程度，学生种族数量的极端不均衡，将构成“歧视后果”的初步证据，美国联邦教育部制定了《民权法案》第六章的《实施办法》，《办法》宣布了所有联邦资助机构皆应避免的“特定歧视行为规则”，即避免因种族、肤色或原始国籍而使个人遭受歧视后果的标准和方法。

(二)社会历史条件的形成

在上世纪60年代的美国，严酷的社会现实与美好的立法目标相去甚远。种族分布的极端不均衡反映在高等教育的各个层次。首先，最优质的教育资源几乎完全为白人所垄断，在各类竞争性大学和专业学院中，黑人及其他少数族裔寥寥无几。直到1976年的调查中依然可以反映出这一状况：在大型综合性公立大学和私立本科学校中，黑人的代表性最低；在普通公立本科学校和两年制专科学校以及社区学校中，黑人代表性最高，而且在后两种学校中，黑人学生的辍学率极高[10]。其次，在整个高等教育领域尤其是南方各州，种族隔离的现象依然十分普遍。在1969年，联邦政府官员调查后发现，种族隔离的双重教育系统依然存在于10个州[7]325。在这一时期，少数族裔代表性严重不足的高等教育机构面临着较大的违法风险和行政与财政压力。在某些地区，公共教育机构种族隔离的现状使州政府遭受了频繁的司法审查[11]。最后，60年代的民权运动，特别是1968年马丁·路德·金遇刺事件所引发的大规模社会骚乱，形成了种族积极措施的强大的政治与道德压力。1968年后，北方各州开始采取措施大量招收黑人学生[12]。

(三)实施方式与社会效果

基于改善高等教育种族不平衡的迫切需要，美国大学和政府教育机构再次采用了种族配额，并与早期反犹太主义的配额制有着根本不同。在价值取向上，它追求种族平等，而非种族歧视；在方法上，它通过规定少数族裔入学比例的下限，以保证其在高等教育中的临界数量，而非通过规定少数族裔的上限，以剥夺其参与高等教育的平等机会。这一时期的配额表现为两种方式：其一，规定录取少数族裔的最低人数；其二，为少数族裔设计单独的录取系统和标准。以种族配额为核心的暂行特别措施是实现教育平等的有效工具，使得联邦政府第一次获得了主动地、大规模地干预种族歧视社会后果的手段。种族配额有效地改善了部分高等教育机构的种族结构，极大地增加了黑人学生的入学机会。人口普查的结果显示，从1965年到1981年，在18至24岁年龄组内，黑人学生的入学率从10.3%增加到了19.4%(其中黑人男性在1974年达到了峰值24%)，而白人学生的入学率则始终维持在大约26%[13]。这一时期，民权法案开始生效，大学录取领域普遍采取了以配额为核心的种族优惠政策，这些措施与黑人录取率的提高具有内在的关联性。

三、反向歧视诉讼对于种族配额的影响

在有效改善校园种族结构的同时，以种族身份为唯一标准的极端化的种族配额，也开始遭到社会质疑与司法审查[14]。70年代之前，有关种族问题的司法诉讼主要是少数族裔诉多数族裔的歧视之诉。1974年的“Defunis v. Odegaard”案则开启了多数族裔诉少数族裔的反向歧视之诉。其中，“Bakke”案被称为“暂行特别措施第一案”。由于Bakke案不具有明确的判例地位，此后的近30年中，各联邦巡回法院产生了一系列相互冲突的判决。在2003年，联邦最高法院通过“密歇根大学案”再一次介入高校录取配额的争议。加利福尼亚、华盛顿、密歇根、内布拉斯加州的议会相继修改了州法，开始全面禁止种族优惠。

(一)反向歧视诉讼的出现

在“California v. Bakke ”上诉案中，最高法院宣告达拉斯医学院的种族配额制度违宪，因为“达拉斯医学院使用了一种明显的种族归类，这种做法从未得到以往法院的支持。这种做法告诉了所有非少数族裔申请人，他们将在整体上被剥夺特定比例的入学机会(即专属于少数族裔的16个名额)”[7]。法院认可学生群体的多样性是基于宪法第一修正案的重大政府利益。“学生群体多样化可以大大增强思想交流的潜力，并最终创造出思考、实验和创造性的学术气氛”[8]。 但法院基于以下理由，坚决否定了种族配额是实现教育多样性的正当手段。首先，配额使无辜的人蒙受损失，这种做法十分危险。其次，让无辜的人去承担救济责任本身就是不公正的。最后，配额会增强种族偏见，即离开了特别的优惠和保护，少数族裔将寸步难行。

鲍威尔大法官提出了衡量种族优惠措施是否合宪的两个标准。其一，多样性的学生群体是合宪的重大政府利益，高等教育机构可以追求学生多样性的目标。其二，即使具有重大政府利益，种族分类依然要接受最严格的司法审查，需要证明种族分类与实现重大政府利益是充分相关的、必要的、灵活的和合比例的。具体到高等教育录取领域，矫正行为是针对大学本身的歧视历史，而非社会性歧视。

此案中，最高法院在判定加州大学的种族配额政策违宪的同时，也承认适当的种族优惠措施具有合宪性，但并未就种族优惠的具体标准达成一致[15]。鲍威尔大法官在单独发表的意见中，详细论证了优惠措施的原则、规范和方法，但并未得到多数法官的支持，不具有判例的拘束效力。

(二)反向歧视司法判例的沿革

后Bakke时代的反向歧视诉讼主要围绕着两个原则来审查种族优惠活动：其一，学生群体的多元化；其二，纠正以往的种族歧视历史。基于对两项原则的不同态度，联邦巡回法院产生了一系列迥异的判决。

1996年，在“得州法学院录取上诉案”中，联邦第五循回法院裁定认为，种族优惠的唯一理由在于对学校以往歧视历史的纠正，而不是实现大学的种族多元化，且种族优惠应当受到严格审查。事实上，第五巡回法院窄化了鲍威尔大法官在Bakke案中的严格审查标准，禁止了高校录取中的种族配额和种族优惠措施，除非是出于纠正以往歧视历史的需要。

1997年，在“华盛顿大学法学院录取案”中，第九巡回法院基于州法的修改而否决了华盛顿大学法学院的种族优惠政策。

1998年，在“Wessman v.Gittens”案中，联邦第一巡回法院遵循了鲍威尔大法官在Bakke案中的严格审查标准，重新确立了“高校学生多元化”和“纠正以往歧视历史”两项原则的司法效力。

2003年，联邦最高法院通过“密歇根大学本科录取案”和“密歇根大学法学院录取案”重新介入了高校录取种族争议。这两个案件的背景都是密歇根大学为促进种族多元化而采纳的种族肯定行动。“最高法院采取折中态度，维持了一个但撤消了另一个案例的具体优惠措施，同时在原则上明确肯定了高等教育的种族多元化的合宪地位。和Bakke案不同的是，最高法院在这两个案件的判决中具有明确的多数意见，具有先例地位。更重要的是，两个判例明确肯定校园种族多元化构成‘令人信服’的政府利益，因而种族可以在大学录取中作为一个考虑因素。最高法院完全不排除大学采取非数量化的方法以适当考虑种族因素，而只是要求不同的评审官在审查众多申请材料的时候必须保持一致”[16]。最高法院虽然认可了维持学生群体多元化的合宪性，承认谨慎的种族优惠措施有助于多元化的实现，但也对种族优惠设置了诸多限制。首先，实现多元化的手段并非仅限于种族身份；其次，在录取中设置严苛的种族配额是一种不可取的做法。

(三)高等教育种族优惠政策的现状

上世纪90年代之后，频繁的反向歧视诉讼以及社会政治环境的变化，对于美国大学的录取政策具有深刻的影响。对于联邦系统而言，校园的种族多元化依然是一个合宪的诉求，但严格的、机械的种族配额显然具有极高的违宪风险。美国大学普遍调整了种族优惠的方式和手段，死板的配额制度基本已经被废弃。大学一般不再制定明确的数量化的种族录取比例，取而代之的是一些更为灵活的、审慎的种族考量因素。在多数情况下，种族身份仅仅是实现种族融合目标的一个选择性因素。美国大学的现行录取政策较好地反映了以上变化。以录取自主权更为充分的私立大学为例，所有的常春藤学校在录取中依然会考察申请人的种族或民族身份，但种族身份仅仅属于“酌情考虑因素”，而非决定性因素[17]。此外，自上世纪末以来，加利福尼亚、华盛顿、密歇根、内布拉斯加州的议会相继修改了州法，禁止任何基于种族身份的区别对待。修改后的州法与联邦民权法案形成了潜在的冲突，有可能在未来引发新的诉讼纠纷，进而影响美国高等教育政策的走向。

[1]Beckman J A. Affirmative Action:An Encyclopedia[M].London:Greenwood Press,2004.

[2]Wikimedia Foundation, Inc. Jewish Quota[EB/OL].(2008-03-12)[2010-09-02].http://en.wikipedia.org/wiki/Jewish_quota.

[3]Wechsler H S.The Rationale for Restriction:Ethnicity and College Admission in America [J]. American Quarterly,1984(5).

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[14]保罗·布莱斯特．宪法决策的过程：案例与材料 [M]．陆符嘉，等，译．北京：中国政法大学出版社，2002:883．

[15]Johnson J W.Affirmative Action:Historical Guides to Controversial Issues in America [M]. Santa Barbara:Greenwood Press,2009:75.

[16]张千帆．西方宪政体系：上册[M]．北京：中国政法大学出版社，2004:376．

[17]College Board.College Admission Policy[EB/OL].(2006-12-03)[2010-09-01]http://collegesearch.collegeboard.com/search/index.jsp.

[责任编辑孙景峰]

American’slaw-rulinghistoryofeducationequalityintheriseandfallofthequotasystemDiscrimination,anti-discriminationandreversediscrimination

LI Hao

(Shanghai Jiao Tong University,Shanghai,200240)

In the US, the quota system has played a critical and controversial role in the progess of achieving equality in education. Early quota system was the tool of racial discrimination. During the civil rights movement period, quota system became an effective action to oppose racial discrimination as well as to gain equality in education. The reverse discrimination suits after the 70’s made racial affirmative action undergoing strict scrutiny, thus the quota system was replaced by some more flexible and prudent policies eventually. With the rise and fall of the quota system, race relations in the United States has experienced the process of discrimination, anti-discrimination and reverse discrimination. Last century ,during the America’s critical historical period of race relations adjustiment, judicial review and social controversy caused by the quota system promoted the achiveing of racial equality in education ultimately.

quotas;discrimination;affirmative action;education equality

G40-09

A

1000-2359(2011)01-0255-04

李昊(1979-)，男，河南邓州人，上海交通大学凯原法学院博士研究生，美国天普大学(Temple University)访问学者，主要从事宪法学、反歧视法学研究。

国家哲学社会科学基金重点课题(08AFX001)

2010-07-16