中国近代城市灾害社会救助及其特点

赵 良 宇

(淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 235000)

中国近代城市灾害社会救助及其特点

赵 良 宇

(淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 235000)

近代中国城市除了经历连绵不断的战争外，各种各样的自然灾害频繁发生，严重地困扰着广大民众。近代以来，城市社会的公益与慈善事业有了明显的发展，接受政府赈济的灾民和贫民人数迅速增加。政府成立各种社会救助机构，开展各种社会救助活动，发挥着重要的灾害救助作用。民间的慈善救济组织，从事种种慈善救助和赈济活动，在很大程度上减轻了民众的痛苦，缓和了社会矛盾。近代城市参与慈善救助活动的社会成员具有广泛性，社会救助中的民间力量在不断增强，城市社会救济、慈善活动较为重视道德教化。

灾害；社会救助；政府；民间力量

近代中国城市灾害频仍，严重地困扰着广大民众。官方和民间的慈善救济组织，从事种种慈善救助和赈济活动。城市救灾能力的强弱反映了城市社会发展的程度，也反映了城市社会进步的程度。在近代城市中，大量非政府中外慈善组织、救济机构的出现以及赈济方式的改变，使得城市的赈灾能力大为提高，甚至成为区域救灾的中心。作为区域中心城市，近代中国城市往往成为周围受灾地区离村农民选择的重要的求生之地。因此相对来说，近代城市的社会救助任务更重，意义更大。本文主要以徐州城市为例，探讨近代中国城市的灾害社会救助机制及其活动和特点。

一、地方政府与近代城市灾害社会救助

在近代城市的社会救助中，地方政府和民间社会力量都发挥着重要作用，地方政府在城市灾害社会救助中的作用既表现在成立各种社会救助机构中，又表现在社会救助活动之中。

(一)地方政府社会救助机构

救济那些死亡线上挣扎的灾民，是政府不可推卸的责任。有计划的社会救助是从设置机关团体开始的。对于救灾，政府设有专门的职能部门。

光绪十六年，徐州道桂嵩庆兴办因利局，其职能为借钱给贫民营生之用[1]328。北洋政府时期，内务部的职能之一就是管理善举公益事业，下设民政局，掌管贫民赈恤、罹灾救济等事项，地方民政机构亦有救济灾荒的职掌。常设的防灾赈灾机构有附设于内务部的全国防灾委员会和赈务处。全国防灾委员会以筹设防灾办法、防止各省区灾歉之发生为宗旨。赈务处则综理各灾区赈济及善后事宜。发生重大水旱灾时，另组赈灾机构。1924年设立督办赈务公署主办全国官赈事宜[2]。

南京国民政府成立以后，内务部改称内政部，下设民政司掌管地方行政及经费、赈灾、济贫、慈善等事项。各省设民政厅，城市设民政局，管理赈灾、救贫、慈善等事务。南京国民政府时期的主要救灾机构是1929年初设立的赈灾委员会，1930年1月赈灾委员会改为赈务委员会，各被灾省份分别成立相应组织，即赈务处，由省政府、省党部和民众团体共同组成。

地方政府还成立了一些常设的或临时性的赈灾救助管理机构。行政院善后救济总署苏宁分署是这类社会救助机构之一。抗战时期，行政院下设赈济委员会，省、县两级各设赈济会，掌管赈济行政。1945年1月，成立行政院临时善后救济总署，抗战胜利后各省设立分署，配合联合国善后救济总署办理战后救济。

抗战胜利后，行政院善后救济总署在江苏成立苏宁分署，分署设在镇江。联合国善后救济总署规定的任务为“救济难民，防止瘟疫，恢复迫切需要的农工生产及公用事业”。苏宁分署在全省开展各项业务。其中苏宁分署向徐州及徐属地区拨出大量物资赈济[3]。

难民招待所也是常设的城市赈灾救助管理机构。由于战乱，苏北各县难民纷纷逃亡镇江、扬州、徐州、南通、泰县等地。难民陡增，“彼辈只身来归，一无长物，顾此颠沛流离，满腹仇恨，而又迫于饥饿线上之群众，苟不安为处置，非但妨及治安，酿成剧变……经拟定难民集中地区管理办法，分令难民集中地区之各县市政府，会同善后协会，切实遵行。……该办法之内容，其首要在居住救济，设立难民招待所以安其居，并编组保甲，以防奸宄，而便管理”。此外给养救济，凡居住在招待所之难胞，由苏宁分署与苏北救济会议经常发放面粉，以维持生活，该项招待所，即以镇江一地而论，计有55所，共收容7978人[4]14。此外如扬州、泰州、徐州等地，亦均有设置，其办理情形亦略同。

水灾救济委员会是1931年成立的以政府为主导的一种临时水灾救济机构。它对1931年水灾的社会救助起到了极其重要的作用。

1931年大水后城内灾情严重。采取救助措施是非常紧迫的一项任务。县政府、县党部联合召开会议，凡机关、团体由主管人参加，商讨成立水灾救济委员会事宜，认为灾情严重，急待调查，统筹救济，事属眉急，不容少缓。设办公地址于铜山县民众教育馆内，处理调查、捐募、会计、庶务、文书、救济等事务。该会派人调查城内受灾情况，派人分赴各大商号、富户等劝募捐款，又分寄捐启与上海等地较有声望的徐州人请为捐募[5]。

(二)地方政府的社会救助活动

在城市灾害发生后，往往伴随疾病流行，地方政府积极推行义诊，救治灾民。江苏省地方政府鉴于各地“以迭遭兵灾……民生困苦，达于极点，人民偶患疾病，每因迫于经济而无法诊治，影响社会卫生于民族兴替，至深且巨”，“为普济贫病，促进民族健康起见”，督饬各县市镇推行义诊工作。江苏省各市纷纷组织义诊委员会，成立义诊所。施诊医师由当地合格中西医师轮流担任，只以各县市限于财力药品甚感缺乏，而赤贫之病民甚多，给药方面，难以应付，经商请善后救济总署苏宁分署，酌予配发，以谋补救[4][14]。

在城市灾害暴发时，地方政府还注意加强与华洋义赈会等非政府救济机构密切合作实施救助。中国华洋义赈会是美国基督教会与美国红十字会在中国的救济慈善机关，常以救灾兴赈职能出现，其经费来源大都是美国人民捐助，以及在中国的筹集。1947年夏，徐州地区多雨，又遭水灾，致使公路大部水毁。政府商请华洋义赈会来徐州地区救灾修路，设立苏北黄灾工赈处。该会在徐海地区分为两地拨款，共出救灾费用7万元。徐州地区灾情严重，路段毁坏较多，故以4.5万元救济费修路；海州地区灾轻，以2.7万元救济费修路。徐州地区由华洋义赈会委派当地基督教会牧师彭永恩主持该项救济修路工作，征集灾民2500余人修筑公路。海郑、徐丰、铜沛三线重点恢复，徐萧稍加整修，并辅筑徐州郊区路面和改善路基土壤[6]135。

二、民间力量与近代城市灾害社会救助

近代徐州商业贸易较为发达，城市经济有所发展。城中会馆、公所、商会、同业公会等商人组织很发达，士绅商人、达官显贵集中，民间社会救助活动也很活跃。除了有传统的慈善组织善堂，徐州还建立了一些带有近代色彩的新型慈善机构和团体。

(一)民间社会救助组织

近代城市形成了各种各样的社会救助团体和组织，各自有其救助对象、任务和特色，并发挥着各自的作用。1930年代到1940年代徐州城市里活跃的近代慈善救助团体和机构不断增多。据有关报告称，解放前夕徐州城市里的社会救助团体和组织有11个。

中国红十字会徐州分会就是重要的民间社会救助组织。中国红十字会以发扬人道主义为己任，以博爱、恤兵为宗旨，以救死扶伤为天职。它战时扶伤拯弱，平时救灾恤邻。1904年中国红十字会创会，在各种社会救灾事务中，都发挥着重要作用，从事各种救护和赈济。

中国红十字会徐州分会在战乱和灾荒之年，积极开展战地救护和灾害救济。如1913年癸丑之役发生，袁世凯调兵南下，与南方革命党人的军队战于江西、安徽、江苏等地。徐州及其附近地区也是重要的战场。中国红十字会召开第六次常议会，商决战事救护办法[7]。徐州是当时中国红十字会救助癸丑之役的四个中心之一(其他三个中心分别是九江、上海、南京)。癸丑之役甚为惨烈，战斗激烈，持续时间长，死伤人数多，尤其以徐州和南京两地最多。因此，红十字会在徐州投入的精力相当大[8]。徐州红十字会对受伤军民、流离难民积极开展救护。徐州等地，救伤葬死，花费不下数万元。红十字会在战争中起到了政府和其他民间组织所不能起到的作用[9]。

抗战初期，徐州会战期间，在敌机轰炸徐州后，徐州红十字会、宝兴面粉厂立即组织救护队，出发救护[10]。在抗战胜利后，徐州红十字会组织医疗救护队，收容难民。平时开办医院，救死扶伤，还开展施药、施棺、掩埋等业务。此外，红十字会徐州分会，每逢灾荒年月，向城内各槽坊定购一批豆饼，以备救济灾民。所定购的豆饼，仍存放在槽坊内，以便灾民持领饼的条子到槽坊去领取，每张条子可领豆饼一块[11]。

另一重要的民间社会救助组织是世界红卐字会。近代国内水旱灾害频仍，战事不断，世界红卐字会“竭力设法赈济及筹办救护各项工作”。在平时，则“筹办各种慈业，如育婴堂、残废院、恤养院、卐字医院及施诊所、因利局、平民学校、卐字新闻等项”事业[12]。

在战事爆发时，世界红卐字会等慈善机构做了大量的战地救护和收容、掩埋等工作。1925年长江一带及直鲁豫各省发生战争，徐州与北京、济南等地红卐字总分会组织救济队，分途出发，至战区实施救护，约救护115900余人，掩埋尸体5069具，收容妇孺5000余名[13]。

1928年，北伐军与北洋军阀在与徐州接壤的山东济宁地区血战数月，地方被灾甚重。徐州红卐字会分会募集巨款，会同其他各地分会一起对济宁遭受兵灾地区实施赈济[13]。

救火会是重要的城市灾害社会救助组织。城市救火组织既有官方的也有民间的。近代徐州消防组织有政府负责的如铜山县警察局所属消防队，队员20多人，位于铜山县民众教育馆之后东北院，有水龙4架。民间自发的救火会有老西门内(今医学院附属医院东)、统一街南端、统一街北头、彭城路马市街南、解放路建国路口(今)、月波街、二马路，坝子街等多处，各拥有水龙1架或2架，挠钩、梯、桶等，人员皆为附近小户居民，每有火警，敲锣报警会员即赴会内，挑担拉龙赶往现场。设备之修缮更新，由当地富户、商店分任之，并有地方绅董理其事，各救火会中以现解放路者较之他处为好，会中有一人常驻，曲突勇敢，上场敏捷，故每次遇警，多系该会拦防火头，堵其滋蔓，屡次所获得的锦旗、银盾等均在会内陈列[14]。

(二)民间社会救助活动

除专设慈善机构外，还有一些临时性质的慈善机构开展社会救助活动。开办粥厂是救助灾民与贫民的重要方式。粥厂是从传统沿袭而来的一种在冬季和灾荒时期为贫民或灾民免费提供食物的地方。民国以后在战乱期间，粥厂救济形式逐渐多了起来，且多由民间慈善团体主办。徐州城内设立粥厂的社会救济组织越来越多。主要有红十字会、一善社、各区建设办事处。

近代徐州教会的社会救济活动十分突出。徐州宗教界人士所举办的慈善事业和救济活动是徐州城市社会民间慈善事业的重要组成部分。西方传教士在徐州城市社会救济中十分活跃，在灾害发生后及平时，都能见到他们的身影。光绪三十三年，美籍传教士顾多马来徐以“华洋义赈会”的名义放赈救灾，同时传教并办理孤儿院。宣统二年，美籍传教士利用放赈余款开办济孤堂，收容孤儿，并开办学校、诊所等慈善事业等[1]340。1897年由美南长老会差会出资，美籍传教士葛璧金在徐州西门大街开设简易诊所，施医布道[1]345。

近代徐州还出现了一种新型社会救助形式，即徐州京剧票友的义演。徐州正风社是旧时徐州的票友、票房。在灾荒发生之时，正风社的票友常常举行义演，开展救灾赈济活动。如1931年徐州洪水成灾，正风社的刘仲秋曾作过义演，当时邀请了杨宝森、刘奎官、曹艳秋、汪素云等名演员与正风社联合演出于升平舞台，所获收入全部捐献救灾[15]。

三、近代城市灾害社会救助的特点

近代城市的社会救助活动具有以下几个方面特点。

(一)参与社会救助活动的社会成员具有广泛性

明清时期民间慈善救助活动就已经存在，如绅商捐资赈灾的现象不为少见。但那时的民间的慈善救助活动往往是个别人的慈善活动，赈济的力度和范围十分有限。清末绅商团体意识不断增强，赈济救灾成为集体联合行动。一般由有一定经济实力、一定地位、一定号召力的地方士绅发起，热心公益事业的富商大户踊跃捐资，并设立筹赈机构，坚持长期的散赈活动[16]。近代徐州城市社会救济、慈善救助活动是全方位、多层次进行的。毫无疑问，民间慈善救助组织开展的各种社会救助活动是对官方赈灾济穷的有力推动和有效补充。地方士绅与有力者是民间社会救济、慈善活动的中坚力量。新兴的工商业者成为民间社会救济、慈善活动的一支重要力量。如近代徐州油漆行业永顺长油漆店业主任效勤，是行业里的殷实大户，被选为同业公会会长[17]。

但值得我们注意的是，在清末至民国初年，政府在社会救济方面弱化，民间势力救济行为在强化。城市士绅的经济实力雄厚，是维持社会救济机构运营经久不衰的重要前提。而到了民国后期，尤其是在抗战胜利后，政府作为在加强，民间社会救济逐渐纳入国家体系之中。

(二)社会救助中的民间力量在不断增强

无论是灾害救助还是平时救助，除了政府社会救助机构外，民间社会救助机构都发挥着重要的作用。尤其是在面临突发性社会成员需要大规模救助时候，新兴的带有近代色彩的慈善机构如红十字会等的作用日益突出[18]。

在政府的倡导下，民间慈善活动日益频繁，社会救济组织、慈善团体不断建立。在对难民及贫民的社会救助中，大量繁琐具体的工作要由民间慈善团体来做，所以政府的作用相对较小。当然，有些慈善机构、救济机构不能发挥正常作用，不能维持长久，这与徐州城市经济的发展程度有着密切关系。

除了专门的民间慈善救济机构外，宗教组织、商人组织、妇女团体等在社会救助方面发挥了很大的作用。这些组织凭借独特的劝善教规或强大的经济实力在救助难民表现异常突出，与专门的慈善救济机构相互补充，推动着近代社会救济事业的发展。

(三)近代城市社会救助活动重视道德教化

注意教养并重，是近代中国社会救助思想受到西方社会教养观念影响的一种结果。传统社会救助活动重养轻教，传统的社会救助主要是放赈、发放钱粮、施粥施寒衣，再就是豁免赋税，另外就是实行农赈，即贷给农民少量籽种，以便恢复生产。以工代赈的形式仅仅在一定的范围内进行。

在城市社会救助活动中，政府与民间团体逐渐认识到社会救助的目的不仅仅限于让难民不受冻挨饿，难民及其子女的教育及难民子女的抚养和自救成为官方与民间社会救助机构的关注的问题。官方主要是倡导各师范学校及社会教育机关在难民收容所及粥厂附近对难民子女进行临时教育。教养所以教养兼施为原则，在教授初级文化知识的同时，还教以各项手工工艺，如编制发网草辫、织毛巾等。对于难民子女，帮助其掌握一门实用技术，实现自养资力，这是社会救助的重要措施之一。教养兼施的原则符合近代社会慈善救济的思想。这种积极的救济思想成为中国近代救济事业中的指导思想。

灾害频仍是造成近代城市落后的一个重要原因。近代徐州慈善救助的活动，受到当地经济落后的制约，社会财力有限，民间社会力量的救济作用受到很大的限制。在很多情况下，徐州的救助活动是寄希望于政府的力量。而政府作用的缺失，使得外来慈善救助机构和组织的作用就显得极为突出，也是很宝贵的。

如果变换一下视角来审视近代城市社会救助活动及其特点的话，应该说，社会救助活动的盛行正是社会危机日趋严重的表征。近代城市社会救助机构不断增多，救助活动日益频繁，正说明近代城市等待救济的人口增多，也表明近代城市社会危机更为深刻。

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[责任编辑孙景峰]

OntheDevelopmentandCharacteristicsofModernCitySocialAssistance

ZHAO Liang-yu

(Huaibei Normal University，Huaibei 235000,China)

In addition to experience the continuous war, all kinds of natural disasters occurred frequently, severely affected vast people in modern xuzhou. Modern city society public welfare and charity had been developed apparently. The government had established various social relief agencies, and carryed out various social relief activities. Folk charity relief organizations had engaged in various charitable relief and charity activities, which had reduced the populace's pain and alleviated the social contradictions.In modern xuzhou city members of society involved in philanthropic relief activities had been extensive; Social assistance of folk strength had been enhanced; moral enlightenmenthad been payed attention to in urban social relief activities.

disasters；social assistance；the government;folk strength

K25

A

1000-2359(2011)01-0214-04

赵良宇(1971—)，男，江苏睢宁人，淮北师范大学政法学院副教授，历史学博士，主要从事中国近现代史研究。

2010-08-29