基层自治：纵向分权和多元治理——基于地方治理的分析框架

殷昭举

(武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)

引言

基层自治的理念及制度创设在我国由来已久。早在建国之初， 1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》便规定： “居民委员会是群众自治性的居民自治组织。”此后， 1982年宪法规定： “城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1987年11月14日全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》， 1998年11月4日经九届全国人大常委会审议修改， 新的村民委员会组织法通过并施行， 意味着我国的农村基层自治初步形成了一套制度化的运作模式。在城镇， 群众性自治组织是居民委员会。1999年， 民政部在总结社区建设等的经验基础之上， 制定了《全国社区建设试验区工作试验方案》， 该方案的实施， 对我国的居民委员会展开工作， 打下了良好的制度基础。

然而， 长期以来我国基层自治是以中央集权与基层自治辨证互动为理论分析框架的， 这种中央集权与基层自治的辨证互动认为， 无产阶级专政应该是中央集权和基层自治相结合的政治结构。社会主义国家在管理体制上坚持中央集中统一领导， 不仅有利于发展社会化的大生产， 加强全国人民的经济、 文化联系和政治上的团结， 防止帝国主义的侵略颠覆活动， 而且是同生产资料公有制和在此基础上实现有计划的商品经济相适应的。但是， 这种中央集中统一领导， 并不意味着否定地方的积极性。它要求充分重视地方的特点， 发挥地方的首创性和主动精神， 使各个地方在达到总目标中所采的各种步骤、 方法都能得到充分的施展。该理论的核心观点认为， 在社会主义国家的管理体制中， 中央集权和地方分权式一个问题的两个方面， 在坚持中央统一领导的前提下， 发展社会基层组织的自治活动， 是社会主义现代化建设的需要。[1]

这种在我国基层自治理论方面长期占据主导地位的理论分析框架， 在改革开放之初确实对推动基层自治理论及实践的发展起到了极其重要的作用， 但随着改革的深入， 该理论分析框架的局限性及其过渡性的特征逐渐凸显， 突出表现在该理论分析框架， 无法合理解释、 解决基层自治中： 第一， 国家与基层自治组织的权力界限， 即纵向的分权问题， 常导致“集权与分权， 放权与收权”的循环往复。第二， 地方政府与基层自治组织的权力分享， 即自治组织的行政化， 基层自治组织与地方政府高度同构甚至成为地方政府的派出机构。可见， 中央集权与基层自治辨证互动的政治结构理论在改革开放30年之后， 社会主义市场经济逐渐走向成熟的今天， 已难以胜任基层自治理论实践进一步发展之需要， 寻找新的理论分析框架成为当前推动基层自治不断向前发展的当务之急。新近兴起的， 以市场经济为导向， 强调多中心治理结构、 公民参与及寻求政府与社会合作的地方治理理论， 或许可以较好的胜任新时期基层自治的理论和实践需要。

一、 分析框架的转换：从地方政府到地方治理

英语中的治理一词(governance)源于拉丁文和古希腊语， 原意是控制、 引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用， 并且主要用于国家的公共相关的管理活动和政治活动中。但是自20世纪90年代以来， 治理的含义有了巨大的变化， 治理意味着“统治的含义有了变化， 意味着一种新的统治过程， 意味着有序统治的条件已近不同于以前， 或是以新的方法来统治社会。”归纳而言， 治理大概有以下几个方面的特点： 其一， 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行动者。其二， 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。即在现代社会国家原先由它独自承担的责任转移给公民社会。其三， 自治明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。其四， 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。最后， 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力， 不限于政府的发号施令或运用权威。[2]可以说， 从治理角度来看政府、 权力、 权威都有了新的变化， 如果说强调治理之下没有政府(Governance without Government)的观念过于激进， 那么强调多元中心、 公民参与及政府与社会合作的治理网络则是较为公允平和的治理之论。

随着经济全球化及工业的后现代化， 在社会、 经济和政治变迁的大环境下， 城市和地方政府运行的环境一直在经历着而且将继续面临迅速的变化。公共问题的演化日趋复杂， 公共需求日益增加， 政府响应能力限于资源而有所不足， 以致政府执政威信下降等因素， 造成了地方政府治理环境上之不可治理(ungovernability)危机。此种不可治理危机乃源自地方治理需求面(即社会公民的期望)与地方治理供给面(地方政府能力)之间产生之落差的现象， 引发了治理上及政治上的危机， 进而形成合法性的危机。为了“彻底改造”政府本身， 或者为了使(地方)政府管理向(地方)治理转变， 应该鼓励政府(中央和地方政府) 成为有弹性的、 有创造性的并具有很强的适应性。[3]

同时， 随着地方民众参与公共事务意愿的增强， 地方政府也被迫改变传统的封闭官僚层级形象， 结合市场和民间社群的力量来提供公共服务。“它发生在地方， 却又不仅仅限于地方的边界； 它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力， 但又倡导不同层级政府之间、 地方政府与私企之间、 政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”。传统的地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制， 西方学者遂以地方治理的概念加以补充， 并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”。[4]

在这种情况下， 可以认为地方治理是对这种地方政府管理观念的取代， 地方治理有其自身的结构和程序， 依靠众多的服务提供者——有效进行公共事务管理， 提供公共服务， 可由社会多种独立的行为主体(个人、 基层自治组织、 政府)， 基于一定的行动规则， 通过相互制约、 相互合作等关系， 形成新的公共事务管理模式。到了二十一世纪， 为了回应日益增加的公共需求和民众民主参与意识的提高， 政府开始透过授权和分权， 将多元主体纳入地方治理体系来共同履行公共权威， 提供公共财物的生产与服务。

具体到基层自治而言， 长期以来基层自治是以地方政府与基层自治组织的二元对立为逻辑前提的。归纳而言， 基层自治理论有两种有代表性的学说： 一是英美法系的保护说， 二是大陆法系的钦定说。

英美法系国家奉行保护说， 该理论认为， 自治的权利属于天赋， 为人民所固有， 先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后， 这种固有的自治权依然存在， 国家不但不能干涉， 而且应予保护， 所以又称为“保护主义”。[5]国家奉行保护理论在制度上表现出三个特点： 一是英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时， 中央政府一般不加过问。二是地方自治机关除了在形式上独立于中央政府之外， 自治机关的成员还直接或间接由当地居民选举产生， 他们只具有地方官员的身份， 中央政府不得撤换他们。三是中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主， 一般避免对其发布强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限， 中央政府可诉请司法机关加以制止。

大陆法系国家奉行钦定说， 与“保护说”不同， 钦定说坚持认为地方自治是“团体自治”。该学说认为， 地方自治的权利不是天赋的， 不为地方人民所固有， 而由国家主权所赋予， 国家可随时撤回这种权利， 故称为“钦定主义”。[5]因此， 它的特点表现为： 一是在地方制度上， 大陆法系国家的地方自治权具有委托性质， 中央政府对于自治事务具有最终的决定权。二是地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出， 都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份， 中央政府有权随时撤换他们。三是中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主， 中央政府可随时向地方机关发出强制性指示， 地方机关必须执行。否则， 中央政府可采取强制性措施。

保护说和钦定说， 两者不同之处在于保护说强调基层自治组织在地方事务中的自主性、 主动性及主导性， 其着眼点在于防止中央政府、 地方政府对基层自治的非法干涉， 钦定说强调中央政府通过对地方政府指导命令有计划、 有组织、 有限度的开展自治活动， 着眼点是政府对基层自治组织的可控性。但不论是英美法系的保护说抑或大陆法系的钦定说都预设地方政府与基层自治组织、 地方政府与中央政府及中央政府与基层自治组织之间乃不可调和、 难以协调沟通的对立、 对抗关系， 并由此构筑各种机制、 程序、 制度保障三者各为其政， 互不抵牾。应该说前文提到的我国中央集权与基层自治辨证互动的政治结构理论， 其实质更偏向于大陆法系的钦定说。可见， 基层自治理论的分析框架若建立在政府与自治组织的二元对立基础上， 势必过分关注两者的不可调和性及相互的防范心理， 反而忽视基层自治本欲追求之目的， 也难以满足地方政府治理现代环境下公共需求日益多样， 公共问题日趋复杂的现实， 唯有重新审视政府与自治组织之关系， 弥合国家与社会的人为分裂的鸿沟， 摒弃地方政府与基层组织二元对立的分析框架， 建立地方治理——纵向分权、 互动治理为新导向的理论分析框架。

二、 纵向分权：实现基层自治的前提

地方治理要求各个主体性力量的成长与自主， 与国家形成适度平衡和建设性互动关系的多元结构， 其内含的价值取向试图构建一个新的权力分配格局与民主政治模式。中央与地方以及上下级政府间的权力配置方式， 对于基层自治发展空间具有根本性的意义， 它在很大程度上影响着基层自治目标的选择和发展的进程。中国基层自治的形成不仅仅是一个国家与社会的分化问题， 更是一个中央向地方、 上级向下级的权力转移问题。权力归属中央(政党)的一元化权力格局是分析中国基层自治的逻辑起点。中央政府通过行政层级控制力求将权力和国家意志渗入到社会的各个角落， 以尽可能地动员一切社会资源。中央集权的单一制国家的制度安排， 决定了基层自治发展的前提条件和首要任务是政府间关系的调整， 即中央向地方的权力下放(devolution) 和上下级政府间权力的合理配置， 以启动和提升地方组织公共事物管理的参与能力。[6]由此可见， 就基层自治的实现而言， 纵向分权包括中央政府向地方政府的分权及国家向社会的分权两个部分组成。

就中央政府向地方政府的分权而言， 由于我国是实行中央集权的单一制国家， 政府体系是一元的， 中央政府居于核心地位， 掌控主导权力， 中央和地方的关系突出表现为控制与被控制的关系。 中央对地方的行政控制， 不仅是中央与地方行政关系的表现形式， 同时也是中央政府实现其领导地方政府的方式和手段。中央对地方享有广泛的行政领导权， 地方政府的权力是以法律授权和行政授权两种形式取得的。根据我国宪法规定， 中央政府可以随时授予地方政府一定的行政权能， 委以地方政府一定的行政任务， 各级地方政府都必须接受中央政府的调遣和指挥， 从而形成上下级之间的领导关系。比如， 宪法和组织法所规定的县以上地方各级人民政府的职权， 与国务院的职权相比， 除了极少数部分如外交、 国防等之外， 几乎是国务院职权范围的翻版。因此， 在国务院具有对地方政府的领导权的条件下， 中央行政机关就可以在很大程度上通过控制机构和人员编制的办法来统一全国政令， 实现对地方行政机关的有效控制。正如钦定说所言， 地方治理的权限全由中央政府掌控， 不仅基层自治组织的自治权限无法获得保障， 即便地方政府的治理权限在形式上亦受控于中央政府。

1871年马克思在总结巴黎公社经验时， 高度评价其自治制度。认为地方自治不是用于反抗国家政权， 而是奠定共和国“真正民主制度的基础”， 称赞它“是一个高度灵活的形式”。恩格斯也强调地方自治并不与“政治的和民族的中央集权制相抵触”， “也并不一定与狭隘的县区的或乡镇的利己主义联系在一起”。[7]可见， 马克思主义在肯定中央集权的同时， 又强调地方自治的必要性， 充分肯定地方的自由和独立性， 认为地方独立自主的发展是中央得以巩固的基础， 地方自治并不必然导致地方主义， 它不但不会破坏中央的统一， 相反， 由于自身所具有的灵活性， 它还有助于实现中央所代表的整体利益。事实上， “中央”的利益与“地方”的利益， 并不是完全对立的， 从整体看， 二者往往是彼此统一的。毛泽东就曾深刻指出： “要发展社会主义建设， 就必须发挥地方的积极性。中央要巩固， 就要注意地方利益。”[8]地方的独立性不仅是地方发展的有利条件， 而且从长远来看， 也是维护国家整体利益的重要保障， 这对于我们辩证地认识地方自治的实质具有重要指导意义。

根据奥茨提出的地方分权这一原则， “各项公共服务都应交由使提供这些服务的收益和成本内部化的最低层级的辖区”， 这是因为： 地方政府了解地方居民关心什么； 地方做出的决策回应着享受公共服务的群体的需求， 这就有助于实现财政责任和效率， 尤其是当服务的融资同样实行分权时； 取消了不必要的辖区层级； 促进了辖区间的竞争和创新。[9]可见， 我们应该从地方治理的分析框架出发， 在中央政府与地方政府分权的基础上， 扩大中央与地方合作， 弥合矛盾。随着经济和社会发展， 中央和地方政府的共同利益将会越来越多， 双方依赖性也会越来越强。通过纵向分权实现基层自治， 将促进中央和地方进一步扩大合作， 缓和中央和地方的冲突， 促成地方善治的真正实现。

就国家向社会分权而言， 我国历史上从秦朝开始就一直是高度中央集权的专制国家， 在专制制度下， 皇权至高无上， 人民无权， 一切社会活动都以服务皇权为主， 国家社会关系模式一直是强国家弱社会模式， 在中国传统权力体系中， 不存在社会独立于国家之外， 并不受国家干预的自主权利观念和理论， 缺少有关自治的传统理念。建国后， 长期计划经济要求生产、 销售、 分配等环节都要在全国范围内周密精心的安排， 这就要求强有力的国家权力， 社会应有的治理功能则相对萎缩， 基层自治更是无从谈起。然而， 当代社会所面临的问题很少有简单的解决方案。无论是保护环境、 推动经济健康发展、 维护良好的社区氛围， 抑或协助防止犯罪等， 无不需要来自各层级各部门的公众及机构的共同行动， 国家向社会的分权对于治理目标的实现不仅是理论更是行动， 人们普遍认识到公民与政府之间的相互联系大大加强了。社会力量与政策问题的解决密切相关， 社会力量有着解决政策问题的能力， 尽管是在国家机构的直接支持下。坦率地说， 公民必须纳入到社会问题的定义中， 而且他们的行动常常是解决方案产生的基础。国家在地方及其他层面都面临着复杂的社会领导任务， 不仅要回应公民的需要， 而且要构建集体方案产生的有效机制。[10]可见， 基于地方治理的分析框架， 对于地方治理而言， 基层自治不仅要求国家向社会的分权， 更是倡导国家与社会的合作治理新模式。

三、 多元治理：建立互动合作的基层自治模式

在地方事务中， 传统的统治模式是单中心治理的， 地方政府是公共产品和公共服务的垄断性供给者， 地方政府以公共利益的实现为己任， 并独自扮演者纠正市场失灵的角色， 独自承担设计、 生产及维持地方事务的职能。但正如前文所言， 地方政府将政治要求转变成有效的政治行动的能力的合法性和共识已经下降， 而人们对经常向公众封闭而对腐败公开的政治过程的认识在逐渐觉醒。这种政治觉醒从许多方面反映了以阶级或以福利为基础的地方政府体系处理新的政治问题以及对不断上升的公众期望的无能。例如， 因农村征地、 城镇拆迁、 企业改制、 工程建设、 劳资纠纷等引起的群体性事件和矿难事件仍呈持续高发态势。

按照地方治理的分析框架， 地方公共事物的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府， 需要将治理主体的视野扩展到地方政府与其横向和纵向的政府间关系、 地方政府与市民、 自治组织和私人部门之间的关系。政府组织已经不是惟一的治理主体， 治理承担者从政府以外扩展到非政府公共机构和自治机构， 在这一网络体系中， 他们共同应对地方的公共问题， 共同完成和实现公共服务和社会管理事务。[6]形成一种所谓的多元治理的模式， “多元”治理是一种与“单中心”统治相对立的思想， 它的提出是地方治理实践的出发点。“多元”治理意味着地方政府为了有效进行公共事务管理， 提供公共服务， 可由社会多种独立的行为主体(个人、 自治组织、 政府组织)， 基于一定的行动规则， 通过相互制约、 相互合作等关系， 形成新的公共事务管理模式。

一般而言， 多元治理倡导建立一种互动合作的基层自治模式， 这种互动合作的基层自治模式应该具备以下三个特征：

第一， 公民参与。在研究政治发展的过程及影响政治发展的相关因素时， 亨廷顿就把公民参与视为影响政治发展的重要变量， 并把公民参与的程度和规模作为衡量一个社会政治现代化程度的重要尺度。[11]基于互动合作的公民参与强调， 公民对地方政府整个管理过程的参与、 决策和管理。公民参与不仅仅局限于简单的“投票”行为， 还包括公民对公共事务积极而深入的主动介入， 即公民直接投身于地方公共事务的管理以及公共产品的提供， 从而与政府形成良性互助的合作网络。

在互动合作的基层自治模式下， 人们普遍认识到公民与政府之间的相互联系大大加强了。社会力量与政策问题的解决密切相关，[10]社会力量有着解决政策问题的能力， 尽管是在国家机构的直接支持下。坦率地说， 公民必须纳入到社会问题的定义中， 而且他们的行动常常是解决方案产生的基础。国家在地方及其他层面都面临着复杂的社会领导任务， 不仅要回应公民的需要， 而且要构建集体方案产生的有效机制。有很多措施可以将公民直接纳入服务的提供中， 比如鼓励参与社区中一些带有修复性的司法活动， 担任志愿的特别治安官； 或者提出旨在改变公民行为的倡议， 比如通过更健康的生活方式改善人们的健康状况与福利； 还可开展其他鼓励公民达成共同目标的计划， 比如无垃圾区创建， 通过汽车合用减少交通拥挤， 或者更好地管理地方公园、 空地以及其他社区设施。

第二， 治理的网络模式。治理的网络模式认为在地方治理的过程中， 任何行动者透过社会过程的引导作用会形成一种自治组织的网络治理。治理过程中的行动者除了政府机关以外， 还包括其他自治组织和志愿性团体， 且这些行动者彼此之间具有资源互赖的关系， 任何治理结果的产出都必须经由行动者之间协商和资源交换而完成。网络治理模式中官僚体制与其他社会行动者分担或分享生产、 设计和维持等三类治理职能。在国家涉入的最低程度下， 各类行动者与利害相关者通过协商、 讨价还价、 博弈等形式自发地解决他们自己的问题， 借助协力合作关系和资源共享的目的来整合社会各类资源。关键的要素是行动者建立网络和伙伴关系的过程由于治理是有能力将事务解决， 但不是依靠政府的权力来指挥或行使其权威。因此， 管理变为一种互动的过程(an interactive process)， 因为没有任何单一的行动者拥有知识和资源能力可以单方面的处理问题。[4]

第三， 自治组织。自治组织是公民参与地方治理的主体， 随着地方性事务的日趋复杂化， 公民参与的主体已由公民个人独立的参与扩展到公民自发组成的集团或团体参与， 或是有一定规模的自治组织的参与。

互动合作的基层自治模式认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构， 而延伸至社区、 志愿部门和私人部门， 这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。过去， 公共责任属于政府专有， 而现在它为政府与其他许多非政府组织所共享。“在某种意义上‘公共行政问题’已经跳出了公共机构的边界， 现在， 一种宽泛的‘第三部门’正密切地进入公共事务的执行和管理中。”[10]

四、 困境与展望

基层自治是低成本的管理体制创新， 是政府体系优化的客观要求， 是地方治理的内在要求， 有利于扩大公民政治参与和加强基层民主。我国由于特定的国情和制度背景， 基层自治有政府主导型自治的特点， 而真正的基层自治， 要求政府在地方治理的分析框架指导性下， 解放思想， 转变观念， 下放权力， 转变职能， 改变领导方式， 在自治的基础上重新塑造政府， 实现政府与社会的重构。

基层自治从开始实施到现在， 已经走过了许多年头， 并取得了很好的效果， 特别是近些年踊跃出了很多互动合作式基层自治的典范， 为我国基层自治进程增添了辉煌的一笔。但基层自治运行中同样也存在这许多问题。

首先， 政府职能越位， 管理体制不顺， 职责不清。政府对地方日常生活的许多微观事务管理过多， 承担了许多不该承担的职能。

其次， 从国家整体制度结构上， 还没有形成健全稳定的国家/ 市场/ 公民社会的治理结构。在地方层次尤其如此， 所以地方治理改革更多地体现为地方政府改革。政府占据着绝对优势， 限制了市场、 公民社会的发展以及应有作用的充分发挥。[12]地方政府对公民参与地方治理观念淡薄， 对地方事务管理大包大揽， 缺乏必要的分权意识及网络式互动合作治理思路。

第三， 基层自治组织政府化倾向严重， 自治组织与地方政府职能交叉、 混乱。例如， 按照居委会组织法规定， 社区居委会只是协助政府及相关职能部门开展工作。然而从当前实际看， 社区居委会不仅仅是“协助”， 更是具体的操办者和执行者。

第四， 自治组织管理的行政化倾向明显， 公民自治程度不高。例如， 基层自治组织的经费来源、 人员配置、 工作安排在很大程度上还依赖街道办事处， 在事实上形成了街道办事处与居民委员会之间的领导与被领导的关系。

第五， 公民参与意识落后， 参与能力不足， 参与渠道和方式缺乏创新， 参与制度缺乏法律保障。

最后， 地方政府自利性的畸形化， 干扰了民主治理的发展。地方治理的根本目标是维护和提升公共利益， 但是部门利益、 个人利益的巩固， 遏制着公共利益的实现， 也阻碍了基层民主分享治理权的进程。[12]

针对存在的问题， 我们首先要转变思想观念， 从地方治理的分析框架出发， 强调基层自治中的两个核心要素， 即纵向分权和多元治理。观念是行动的先导。没有思想的启蒙、 意识的觉醒、 激情的迸发， 就不会有自治的行动。根据马克思主义原理， 社会主义国家的本质特征是国家的一切权力属于人民， 他指出： “民主因素应当成为在整个国家机体中创立自己的合理形式的现实因素”。[13]社会主义国家的历史使命在于逐渐将国家主导的统治权力还归社会， 实行社会的自我治理， 实行人民群众的自我管理， 最终的目标是国家机器的消灭， 社会真正实现人民自治组织的管理。当然， 这个目标的实现必将是一个漫长而复杂的历史社会进程， 但在社会主义国家——基层自治除了作为一种民主制的实现形式， 更应该被理解为一种社会主义国家的自我实现， 一种共产主义价值理念的制度支撑， 正如列宁所言： “委托代表机构中的人民‘代表’去实现民主是不够的。要立即建立民主， 由群众自己从下而上发挥主动性。”

关键在于打破“单中心”的传统权威模式， 建立多中心地方治理结构， 治理主体多元化。地方治理并非将思路仅仅局限于中央与地方之间的纵向权力格局上， 它更加注重政府、 市场和公民社会的三维关系， 强调地方公共事务的有效治理的主体不仅仅是传统的地方政府， 还包括其他横向政府部门、 私人部门、 志愿(第三)部门和市民， 从而寻求更广泛的治理支持力量。公共责任属于政府专有， 而现在它为政府与其他许多非政府组织所共担， 地方政府不再是地方事务的唯一主导者。位于公共行政核心的是一些更为复杂、 更为动态的组织机构和行为主体。[14]

强调纵向分权， 理顺地方政府与基层自治组织的关系， 重点是以“小政府、 大社会”为目标， 转变政府职能， 努力完善政府自身的职能， 纵向向社会放权， 建立水平式的民主参与模式， 这是实现基层自治建设的逻辑起点。

重视多元治理， 明晰政府与基层自治组织、 个人、 社会自愿机构的关系， 树立和强化自治意识， 将基层自治组织从传统的行政依附地位中解放出来， 重新构造政府与自治组织之间的关系， 根本改变过去垂直型的管理模式， 使地方事务的管理模式呈现出多中心的网络式互动合作模式， 建立政府和自治组织、 个人、 志愿机构之间的平等互动合作的关系。

最后， 提供制度保障， 建立监督机制。建立健全与法律法规相配套的基层自治制度， 通过各项制度的安排、 法律规章的制订， 为规范政府和基层自治组织关系的提供制度化保障， 建立各种社会机构对地方治理之间的协同合作； 同时建立健全基层自治组织与政府之间的互相监督的良性运行机制。因我国宪法、 村民委员会组织和居民委员会组织法中有关基层自治制度的规范皆以基层自治制度的组织事项为其主要规定内容， 这种法律体系过分强调了基层自治的制度属性而忽视了基层自治的权利属性， 过分彰显了主权权力对于人权性权利的优越性， 进而使得基层自治的实际在法律体系的规定上出现了障碍， 故而我们认为我国基层自治法律体系应当在宪法层面凸显基层自治的权利属性， 明确规定基层民众的自治权利， 同时以《村民自治法》和《居民自治法》替换目前的两部基层自治组织法， 以规范自治权范围及其行使程序等事项， 以期实现基层自治两种属性的平衡， 进而激发出基层自治的应有功效。

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