土地闲置原因分析及对策研究

刘志华，孙鹏举

（1.甘肃农业大学资源与环境学院，甘肃兰州730070；2.甘肃省国土资源规划研究院，甘肃兰州730070）

1 绪论

1.1 土地闲置的内涵

我国对土地闲置已早有定义，1999年4月28日国土资源部在《闲置土地处置办法》中明确指出：闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。这个定义主要针对城市建设用地，具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：（1）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1 a未动工开发建设的；（2）已动工开发建设，但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1 a的；③法律、行政法规规定的其他情形。

关于闲置土地的处理办法：在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1 a未动工开发的，要征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2 a未动工开发的，要无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府及其有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

1.2 房地产用地中土地闲置现状

近年来，国土资源部大力清查房地产用地中的闲置土地。据国土资源部的最新调查，目前全国闲置的房地产用地仍有约1万hm2。国土资源部此次挂牌督办的25宗房地产开发闲置土地，分布在北京、上海、江苏、浙江、山东、福建、湖南、广西、吉林、宁夏10省（区、市）。其中，闲置1～2 a的有11宗，闲置满2 a的有14宗。通过清理，截至2010年5月底，全国共上报房地产违法违规用地3 070宗，面积约1.26万hm2。其中，闲置土地2 815宗，面积1.13万hm2，分别占上报总宗数和总面积的91.69%和90%。从闲置土地分布看，东部地区数量较多，分别占上报总宗数和总面积的62.24%和62.46%。从闲置时间上看，闲置5 a以下的地块1 354宗，占闲置土地总数的48%；闲置5 a以上的地块共875宗，占闲置土地总数的31%；闲置时间较长，但合同中未约定具体开工时间的地块586宗，占闲置土地总数的21%[1]。2010年8月19日，国土资源部通报了房地产用地专项整治情况，整治过程中，发现违法用地面积近1.26万hm2，其中闲置用地占90%以上，部分保障性住房用地被改变了用途。

国土资源部、住房和城乡建设部于2010年9月26日晚间公开发布了《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，明确提出，今后住宅用地的容积率指标必须大于1，以限制低密度大户型住宅项目。如果上述1.26万hm2违法用地中的闲置土地仅按照容积率为1进行房地产建设，即可新增建筑面积1.14亿m2。

2 土地闲置的原因及危害

2.1 土地闲置的原因

造成土地闲置的原因是多方面的，有客观因素也有主观因素。对市场规则制订者和维护者的政府及管理部门而言，市场机制的缺位、法律体系的缺陷、管理理念的陈旧以及技术手段的落后是问题的根本[2]。这些问题的存在使得土地投机行为成为了现实，开发商通过各种形式的囤地、炒地来牟取暴利。

当前房地产开发利用中的主要问题是土地闲置，其原因有几点。

2.1.1 毛地出让造成拆迁难 毛地是指政府出让未经拆迁安置补偿的旧城区土地。毛地出让的实质是将依法应由政府负责的拆迁工作推给了开发商。因为毛地出让是将土地出让金和拆迁补偿费捆在一起，对开发商而言，在地价一定的情况下，压低拆迁补偿费就等于多获利。在实施拆迁工作中，开发商与被拆迁的原居民会发生利益上的冲突，使得拆迁工作难以按时完成，造成土地闲置。

2.1.2 规划的调整带来的土地闲置 部分房地产用地出让后，因规划调整而涉及到用途、容积率等方面的改变，使得开发过程中止，从而造成土地的闲置。

2.1.3 政府监管不到位 各级地方政府和国土资源管理部门为了保障当地用地需求，将工作重心放在用地报批和供地审批上。而对后续土地开发利用过程的监管方面，由于受多种因素的影响，形成了不想管和不愿管的局面，加之监管力度不够、技术手段落后、基础数据不清等因素，产生土地闲置现象自然是顺理成章。

2.1.4 开发商资金不足 部分开发商在拿到土地后没有足够的资金在规定的期限内完成开发建设，使整个开发过程断断续续，造成土地闲置。

2.1.5 开发商的囤地、炒地 由于土地供给的有限性和土地需求的无限性，地价上涨较快。更多的开发商取得土地使用权后并不急于开发，而是等待地价继续上涨再将土地卖出。土地投机行为是使得土地闲置的一个重要原因。

2.2 土地闲置的危害

土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，同时也加剧了人地矛盾。政府根据统计发现，每年国家供应的土地指标都是足够的，而国民仍然感觉到土地紧张的压力。土地闲置不仅造成资源浪费，同时占用了大量的建设用地指标。于是，一些城市出现了奇怪的现象：一边是“老地王”撂荒多年，不见动工；另一边却是地价飙涨，“新地王”接连诞生。一边是政府不断加大土地供应，另一边却是新开工量不增反减。

土地闲置挤压了开发空间，导致房价不断上升，增加了群众的负担。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升；另外，土地闲置使得大量的房地产无法及时开发，造成已开发的房地产房源供应趋紧，已开发的企业趁势抬高价格。无论是哪种类型，最终受害的都是广大消费者，无疑加重了群众的负担[3]。

3 土地闲置的整治及预防措施

如何预防土地闲置、盘活已闲置土地、达到土地利用效率最大化，是各级政府及国土资源部门亟待解决的问题。从长远来看，针对闲置土地，应该做到“节源开流”，即严控入口和来源，尽量拓宽利用渠道。

3.1 土地闲置的整治措施

3.1.1 有法必依，执法必严 对现有的闲置土地按照闲置原因进行分类，属于规划调整等原因导致闲置的，要尽快落实各相关规划的衔接；属于开发商投机行为导致闲置的，要做到应罚尽罚、应收尽收。特别是对闲置2 a以上的各类建设用地进行全面清查，采取措施，及时收回。

3.1.2 完善相应的法规，为土地闲置的处理提供依据 在总结以往闲置土地处置工作经验的基础上，完善闲置土地认定、处置方式和处置程序等，使闲置土地认定和处置工作有法可依，使闲置土地处置工作走上规范化、法治化的道路。政府要建立相应的地方法规，为执行土地闲置处理提供依据。要明确土地闲置费的具体征收单位、计收标准和程序以及相关监督管理措施[2]。

3.1.3 盘活已闲置土地 各地方土地管理部门应制定已收回闲置土地的专项利用计划，并做好已收回闲置土地盘活再利用工作。利用计划应注意与《土地利用总体规划》、《城市规划》等相关规划衔接，以免造成再次闲置。闲置土地收回后，要优先安排民生用地，主要用于保障性住房用地，解决好低收入家庭的住房问题，缓解住宅用地供应紧张的矛盾。

3.2 土地闲置的预防措施

土地闲置的专项清查的处置，只是针对已闲置土地进行整治，起到治标的作用，并没有从源头上制止土地闲置。土地闲置的预防工作可以治本，其显得更为重要。

3.2.1 坚持净地出让 毛地出让致使的拆迁难是造成土地闲置的一个原因，政府在今后的土地出让中要坚持净地出让，由政府来负责拆迁安置补偿工作。净地出让既能避免开发商与群众之间的利益冲突，也能在一定程度上预防土地闲置的发生。

3.2.2 做好各规划的衔接和协调工作 做好《土地利用总体规划》、《城市规划》等的衔接和协调，加强规划的前瞻性，避免因规划调整导致土地无法如期开工等。

3.2.3 细化对闲置土地的认定 《闲置土地处置办法》并没有细化对土地闲置的认定，闲置土地认定难，一直是困扰处理闲置土地的一大“硬骨头”。对于开发建设中断断续续停工的情况难以界定，只有在土地出让后，对各开发建设地块实行全程监管，才能更好地认定连续闲置满1 a的情形。对于投资额的计算应特别强调，已建设投资额、总建设投资额不含土地取得成本。这也意味着，买地成本不计入投资额，开发商高价拿地后却闲置地块，不投入开工，也要认定为是闲置土地[4]。

3.2.4 严厉打击土地投机行为，截断闲置土地的融资渠道 2010年4月，国务院常务办公会明确提出要求，对涉及土地闲置、囤积房源、扰乱市场交易秩序的房地产开发企业，在信贷发放、授信、资本市场再融资以及IPO等方面予以限制。新国十条规定，国土资源部门要加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为，并限制有违法违规行为的企业新购置土地。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。此外，国土资源部将进一步细化对闲置土地征收增值地价的相关细则。

3.2.5 运用高科技监测手段全程监管土地开发建设情况 利用卫星图片和航片对土地利用现状变动情况进行比对，逐宗清查用地情况。与此同时，调阅涉嫌构成闲置土地的档案资料，了解用地手续办理情况，为闲置土地调查和处置做好准备。对在卫星图片或航拍影像图监测中发现的可能涉嫌闲置的土地，核发《闲置土地调查通知书》，准确核实项目建设情况，了解用地单位意见，做出闲置土地认定[2]。在DOM，DEM，DLG数据基础上，综合利用计算机、3D技术等，将闲置土地范围线、现场闲置照片、拍摄的视频以及闲置土地业务台账等信息结合在一起，实现闲置土地的动态全方位管理[5]。

4 结论

土地闲置已成当前房地产违法违规用地中的最大问题，闲置土地的相关政策是否能够得到严格执行，关键在于地方政府能否摆脱“土地财政”的痼疾，退出房地产利益链条。如果地方政府固守目前的角色，国土资源部门发布再多的通知和规定，也无法从根本上解决问题。

4.1 执行力度是关键

从清理力度、曝光数来看，国土资源部此次清查力度是史上最大的，并有可能在全国掀起一股清理闲置土地的高潮。但关键要看国土资源部此次清查、处罚能否真的落到实处，要看地方政府是否会严格落实执行中央政府的土地政策，要看最后的处理结果怎样、是如何处理的，是否会真的严格按照已经出台的土地政策进行处罚。

4.2 改善其他各行业的投资环境

自2003年国务院18号文首次将房地产业列为国民经济支柱产业以来，我国房地产行业迅速发展，房地产市场一直处于过热状态。房地产行业的资金投资回报率远远高于其他行业的资金回报率，其他行业的资金纷纷流入房地产市场。经济危机的滞后作用导致产能过剩和通货膨胀，这两大顽疾引发制造业资金以及逃避通货膨胀的避险资金进入楼市，导致房地产市场空前火热，引发了投机产生的虚假需求。可以得出，只有改善其他行业的投资环境才能使房地产市场降温，减少房地产市场中的土地投机行为，才能促进房地产市场健康发展。

［1］ 于猛.土地闲置成当前最大问题[N].人民日报，2010-08-20.

［2］ 张雪.关于土地闲置及解决对策的探讨 [J].河北农业科学，2010，14（4）：104-105.

［3］ 胡能灿.土地闲置痼疾如何下猛药 [J].国土资源导刊，2010（9）：60-61.

［4］ 祝桂峰.广州打击土地闲置用重典 [N].中国国土资源报，2010-03-01.

［5］ 徐薇，姜伏刚，赵建.基于DOM，DEM的闲置土地管理模式探讨[J].城市勘测，2010，6（增刊）：21-23.