浅议宪政的公共利益原则

冯美红

（南通大学 杏林学院，江苏 南通 226007）

浅议宪政的公共利益原则

冯美红

（南通大学 杏林学院，江苏 南通 226007）

民主政治是宪政的核心，其精髓是维护大多数人的利益，因此宪政天然地蕴含着实践公共利益的原则。公共利益原则是宪政的核心价值观，宪政保证了公共利益原则的实现。清晰地界定公共利益是约束政府行为的前提条件，是民主政治的必然选择。坚持公共利益原则实质就是要坚持大多数人民的利益至上，并主要依靠民主方式行使国家权力。

宪政；公共利益；司法审查

宪政（constitutionalism）一词来源于西方，其外文含义是指依据宪法规定所产生的政治制度。宪政是资产阶级革命的产物，内涵民主、法治、人权三个基本要素[1]。它是以民主政治为核心，以法治为基础、以保障人权为目的的政治形态或政治过程[2]。它是当代社会最理想的政治制度，是人类创造的重大文明成果，是历史发展的必然趋势。自晚清的立宪运动以来，中国人民对宪政的追求已历一百多年的历史，然而学界对中国有无宪政迄今尚有较大分歧[3]。这与人们找不到统一的宪政标准有关。宪政的标准作为现实政治中的重大实践问题，涉及到政治学和法学等学科的诸多基本理论问题，查询问题外在的关键性原则，或可窥探到问题的本质。由于现代政治总是力图从维护和代表公共利益上论证其统治的合法性，而法作为实现社会正义的工具，也必然以 “公共利益”为基础。近年来，随着地方政府借“公共利益”之名在土地征用、拆迁等问题上引发的社会矛盾日益增多，学界对我国宪政之路的忧虑也日益加深。如何界定和实现公共利益成为我国社会科学、特别是公法学领域的热点问题，这不仅反映了公共利益问题在理论上和实践上的复杂性，更体现了我国宪政制度建设的要求。笔者认为，明确宪政的公共利益原则，有助于完善公民参与社会管理事务的制度设计，推动我国的宪政建设。

一、公共利益原则是宪政的核心价值观

法学辞书一般都认为 “宪政是以宪法为中心的民主政治”[4，5]。民主最基本的意义是用投票表示主权意志的人民统治，是多数人的统治。它涉及的是权力的归属问题，关心的是谁掌握权力及掌握权力的人数的多寡，它将政治权力从一个人或少数人恣意妄为的局面中解脱出来，使民众能够选择政府、实现对立法过程及对行政控制的参与，形成了一种满足多数人愿望的权力格局。由于民主的本质天然地趋向于照顾大多数人的利益，实践公共利益原则自然就成为了宪政的核心价值观，而宪政则为公共利益的实现提供了基本的政治前提。马克思主义经典作家认为国家是阶级压迫的工具，要使国家政府真正成为公共利益的代表，则国家主权必须属于人民，是人民当家作主。我们坚持公共利益是宪政的核心价值观，道理很简单，公共利益本身就是大多数人民的利益，是社会最需要维护的根本利益。宪法作为国家的组织法，作为国家组成和活动的根本准则，它贯穿的第一原则是人民主权原则，人民是本国国内事务和国际事务最高和最后的仲裁者。坚持公共利益原则，就是坚持大多数人民利益至上。

人类的社会活动就其本质而言就是一个利益分配的过程。公共利益虽然以限制公民个人的部分权利和利益为前提，但它为个人提供了安身立命的庇护所，最终的目的还是为了保障公民个人的权益，是为了保障公民在教育、就业、医疗卫生、养老等方面享有广泛的人权。公共利益好比空气，它并不以触手可得的价值实体存在，而是广泛蕴含在社会契约中，谁也离不开它。公共利益原则并不排除对个人权利的保护，相反只有实践公共利益原则才能充分保证个人的权益。公共利益是个人和组织处理利益问题的底线，一旦背离必然损害他人的利益。尊重公共利益原则是民主政治的显著特点，因为多数人利益更接近社会整体利益，更能和社会整体利益相结合。在我国的社会主义宪政建设中，必须紧紧围绕公共利益原则，积极慎重的推进社会主义民主。

二、公共利益的界定是宪政的重要内容

公共利益涉及政治共同体中所有成员或绝大多数成员，具有社会共享性和普遍的影响力，因此，公共利益相当于全社会的共同利益。在外交领域，对公共利益的认定分歧不大，这时公共利益就转化为国家利益，国家领土的完整、主权的独立和民族的尊严都是不容讨价的利益。但在国内问题上，要明确知道所有人或绝大多数人都共享的利益几乎是不可能的，这时界定公共利益就成了一个无法回避的重要问题。上官丕亮通过对宪法的解读，将“公共利益”界定为“主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的的国家的、社会的、集体的利益”；他同时指出，国家的利益、社会的利益、集体的利益均不能与公共利益简单地划等号，并不是所有的国家利益、社会利益和集体利益都是公共利益[6]。宪政的天然属性必然强调公共利益要通过适当的途径和程序来确定，而不是仅仅凭借个人或政府主观的认识和决断。因此，公共利益的界定就成为宪政的重要内容。就宪政而言，政府的政策须以公共利益为其逻辑起点和最高宗旨，如果不能代表公共利益，政府就失去了其存在的理由和合法性基础。有利于全社会的公共利益是人们向往的目标，但在很多时候，公共利益是抽象的。如果在政府的行政实践中缺乏一个公正、客观的公共利益界定，公共利益原则对实践的指导意义也就无从谈起。应该看到，私利决不是公共利益的对立面，公共利益的最高境界就是为实现个人利益提供最有益的环境，只有追求这种公共利益的政府才可能有广泛的民众基础，从而也就保证了对公益的关心。对公共利益的界定不清恰恰是执法者任意借用公共利益之名导致公民的合法权益经常受到侵害的一个重要原因。因此，公共利益的界定不是为了回答公利和私利谁更优先的问题，而是为了能够调和各个利益团体和权力中心之间的分歧，取得利害相关集团之间利益最大化的意见。这不仅有利于解决利益矛盾，同时也防止了集权制度对公共利益造成损害。在公共利益的界定中，尊重每一个个体，保障公民的合法权利，既是建设社会主义民主政治的需要，也是维护社会稳定的有效途径。

三、司法审查是维护公共利益的制度保障

宪政的主要目的是希望通过民主手段使政府对公民采取负责任的行动，以维护和发展人的权利与自由。由于民主在实践易于偏向关注由谁来行使统治权力，而忽视权力行使的边界与约束，所以由民主产生的政府也有专制的可能。尽管公共利益原则本身对民主政府的行为就有约束力，但这种约束力只有在司法审查制度下才能够真正实现。司法审查在于促成一个积极的、服务型的政府，只有这样的政府才能真正实践公共利益原则，达到宪政论者关于通过政府的积极行动来增进社会福利的目标。任何国家、政党都需要受到法律的约束，如果不受法律的限制，就会给人民带来惨痛的灾难，这是人类历史的惨痛经历所得来的无比宝贵的经验教训。公共利益原则的实施需要具备以下要件：实施公共利益原则的主体；公共利益原则的适用对象；公共利益原则的适用程序。其中，第一个主体要件与上述宪法实施的主体一样，各国对此有不同规定；第二个要件即公共利益原则的适用对象一般包括两大类：一是违反此项原则的法律文献，二是国家机关及其工作人员有悖此项原则的行为；最后的程序要件是指违反公共利益原则的案件需要适用特别程序，这种特别程序可以依照事先颁布的程序法，也可以临时由议会通过特定的程序规定。实施公共利益原则除了要具备上述三个要件外，还需一定的条件作保障，这些条件既包括外部政治、经济、思想意识等客观条件，又包括宪法实施的自身条件。具体来说，公共利益原则的实施离不开民主政治的建设、市场经济的发展以及公民宪法意识的提高等，因为，它们是宪法实施过程中的非常重要环节，是宪法实施的政治基础、物质保障和思想指导。公共利益原则实施的自身条件包括宪法本身是否具有权威性、其规范是否科学、是否具有可适用性等。如果离开了以上外部环境和自身条件，公共利益原则便不可能得到真正落实，即使因政治需要而必须实施，其效果也会大打折扣。公民服从一个政府的理由就是为了使生活比在没有政府的情况下更好。政府是为保障自由而存在，而不是为削弱和剥夺自由而存在的。国家必须要严格地按照人民的委托来行使权力，一旦政府超越了这个范围，就必须依赖司法审查制度克服政府的权力冲动，从而更好的保障人民的权利。

[1]李步云.宪政与中国宪法.比较研究文集Ⅱ[M].北京：中国民主法制出版社，1993.2.

[2]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，2000.177.

[3]郑琼现.也论宪政的标准.法学评论[J].2000,(2)8-14.

[4]肖蔚云.宪法学概论[M].北京:北京大学出版社，2002，52.

[5]张庆福.宪法学基本理论(上)[M].社会科学文献出版社，1999,56.

[6]上官丕亮.“公共利益”的宪法解读[J].国家行政学院学报，2009，(4)：78-82.

D033

A

1005-1554（2011）01-0060-02

2010-12-25

冯美红（1982-），女，江苏南通人，南通大学杏林学院教师。