城市建设与法制保障的关系

杨兴香

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

城市建设与法制保障的关系

杨兴香

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

十几年来，我国各地城市建设的速度加快，带来了许多重大变化，由此也出现了很多问题。城市建设采用行政手段和政策措施固然必要，但从长远看，法制保障才是城市建设的根本保障。在推进城市建设的过程中，应将一些政策决定上升为法规，增强其稳定性和规范性，更加明确地体现社会意志并坚持落实执行，完善文化遗产法律体系，建立健全城市建设社会保障体系。城市建设必须依靠法制保障，才能更快更好地发展。

城市建设；法制保障；法律体系

从20世纪90年代开始，我国城市建设速度的加快，带来了许多重大变化，但社会问题也随之越来越多，越来越复杂。城市建设是社会发展的一个标准，城市建设的速度不能停下来，但是因城市建设而引起的问题也需要解决，而且还需要及时有效地解决，否则小问题会变成大问题，会影响城市建设的速度与质量。城市建设采用行政手段和政策措施固然必要，但从长远看，法制保障将是更好的选择。本文针对城市建设中出现的一些主要问题，提出相应的法制保障的建议，以供在城市建设中进行参考。

一、我国城市建设中出现的主要问题

（一）城市建设规划管理工作混乱 随着城市建设的高速发展，城市建设规划的管理产生了一些严重问题，使城市建设规划在城市发展中的引导和调控作用不断减弱。其一，城市建设规划缺乏前瞻性。一些地方城市建设规划的建设指标尚未到期，城市建设目标已经实现，这种城市建设规划的建设指标超前超额实现的事发生在很多地方；其二，城市建设规划统筹性不足。在我国的很多城市，刚刚竣工的马路不时被开膛破肚，甲部门需铺条线，马路被挖开，乙单位又需要埋根管，马路又被挖开，既给居民生活带来不便又浪费资金；其三，城市建设规划在执行过程中经常受到权力部门的制约与干扰。很多地方制订好的城市建设规划就像一块橡皮泥，可以被权力之手随意地揉捏，想圆则圆，想方就方，不少地方出现“规划规划，不如领导一句话的局面”，城市建设规划难以实现。

（二）城市文物安全形势依然严峻 “六朝古都”南京市发生了一起擅自拆迁明代一状元府邸的事件，被当地媒体曝光。这一件事再次引起人们关注城市建设与文物保护之间的关系问题。近年来，类似事件在全国各地不断出现。西方发达国家的一些城市高楼林立马路宽阔，有人就错误地认为现代化城市就是那样的，就开始盲目地追求我国的城市面貌也呈现出那种模样，导致许多城市的传统建筑甚至文物古迹，尤其是一些未被政府挂上“国字号”保护标签的文物古迹正在面临着被拆除的危险。还有一些地方在城市建设中，对旧城进行随意的改造，不加选择地对历史文化街区实行“推平头”式的拆除。有的地方在文物保护范围内建造高楼大厦，使历史文化环境与风貌遭到不可修复的破坏。杭州西湖因为湖边的现代化高层建筑破坏了历史文化环境与风貌，使申请世界文化遗产的工作屡遭失败。一些城市的城市建设已成为文物保护工作面临的最大挑战。

（三）城市景观千篇一律，城市特色正在消融 近几年，我国已进入城市建设的高潮时期，一些地方城市建设的迅猛发展在产生社会效益与经济效益的同时，也出现了一些令人深思的问题。一些城市的景观千篇一律，街道越来越相似，城市特色正在消融。目前在城市建设中，急需树立起科学的前瞻的城市建设创新思想，铸造城市各自独特的品格。

所谓城市品格，就是城市特色，即在不同的地方所具有的那些特别的和与其他地方不同的城市环境和传统，以及这个城市中人们所具有的不同于其他城市的文化素养和思维模式，形成一个城市区别于其他城市的城市文化和城市面貌。打造城市品格一定要对一个城市的历史和现状进行认真的总结和发掘，一定要对一个城市的未来发展进行准确的判断和分析，并最终体现在城市建设规划中。

总之，一个城市只有制定出具有科学性、前瞻性、传统性、艺术性、经济性以及能够体现本城市文化内涵的城市建设规划，才能打造出真正的城市特色。

（四）城市建设没有层次性与重点性 很多地方的城市建设在不停地进行，到处是杂乱的景象，没有建设的层次性和建设的重点性。城市重点工程是推动城市现代化进程、改善城市形象和增强城市功能的重要载体。城市重点工程建设对于切实改善城市投资环境，拉动城市经济增长，增强城市竞争力具有非常重要的意义。当前，我国宏观经济形势正在发生深刻的变化，城市竞争区域化态势明显增强，加快城市重点工程建设，再创环境新优势是非常重要的。城市建设必须有层次性，在确定城市重点工程建设的情况下，要求高标准和快速度，在完成城市重点工程建设之后再搞其他建设。

二、城市建设需要法制保障

（一）城市建设规划应具有稳定性 城市建设规划是一个城市未来的发展蓝图，在城市建设中起着至关重要的作用，在城市建设中引导和调控着城市建设。此外，在管理和保护城市资源等方面也发挥着重要的作用。

城市建设往往是投入大，回收期长，建筑物的使用时间长，因此城市建设规划的相对稳定性就成为其必然的与内在的要求。城市建设规划经常变动，城市建设将遭受重大经济损失，居民生活会遇到诸多不便，城市建设的发展方向不明，城市也很难体现特色。凡是具有特色的西方国家的城市，其城市建设规划都具有稳定性，一个规划可以指导几十年甚至上百年的城市建设。每届政府都严格按照城市建设规划进行城市建设，没有人为追求城市建设的政绩而违反城市建设规划。只有城市建设规划都具有稳定性，这个城市才可能是具有特色的城市。

（二）文化遗产应赋予相应的法律地位 有人认为，城市现代化就是马路宽阔和高楼林立，再加上立交桥纵横。在这种意识影响之下，传统建筑甚至文物古迹就成为阻碍城市建设发展的障碍，导致了有些地方不断对老城区进行拆除式的改造。目前，对传统建筑和文物古迹破坏最大的就是这种城市建设模式，这也导致了城市建设与文物保护之间产生了对立的矛盾。

为什么会有人在城市建设与文物保护的关系上存在错误的观念，要将城市建设与文物保护对立起来，破坏老祖宗留给我们的这点有限的文化遗产？究其原因，主要是没有赋予文化遗产相应的法律地位，没有相应的法律地位就没有相应的权利，也就不会得到相应的法律保障，才会出现各种各样的不正确的思想和行为。

（三）特色城市的形成应用制度保障 塑造城市特色，打造城市品牌，不断形成和放大城市的吸聚效应，对于增强城市经济实力与竞争力，提升城市的表现力与凝聚力，加强城市市民的自豪感与忠诚度，促进城市的经济发展，都会产生巨大的作用。所以，形成城市特色，打造城市品牌，进而提高城市的吸聚效应，促进城市经济快速发展，就应成为地方城市建设规划编制过程中必须十分注重的问题。

要形成城市特色，打造城市品牌，必须做到在城市建设规划编制过程中，除着重突出规划的前瞻性和规划的兼容性外，还要强调规划的开放性。开放性是前瞻性与兼容性的前提与基础。在城市建设规划的编制过程中，城市建设规划的设计方案一定要实行开放的方式，对城市建设规划的设计方案在国内外进行招投标，以此引进国内外具有先进创新理念的和高资质的设计者参与总体规划设计，编制出国际上最科学最先进的设计方案。同时还应充分征求并吸收广大市民，尤其是老居民的意见和建议，挖掘城市的历史文化，使城市建设规划设计方案更有深度，方案更加优化。此外，政府一定要对各城市建设规划设计方案进行认真论证和比较，得到广大市民的普遍赞同，再选定最佳的方案。城市建设规划一旦确定下来，就要执行下去，不能轻易改变。要使城市建设规划编制具有开放性和稳定性，必须要将其制度化，并上升为地方性法规，用法制加以保障。

（四）城市重点工程建设实行问责制 城市重点工程是推动城市化和城市现代化进程，改善城市形象，增强城市功能的重要载体，所以要充分认识和加强城市重点工程建设的重要意义。

很多地方的城市建设在不断重复中进行，仅有十几年的建筑物被拆除了，还有几年甚至刚刚建好或没有建好的建筑物就被推倒了。拆除建筑物的原因很多，如城市建设规划的变动、新建筑物建筑质量不高或设计不符合现在的要求等等。此外还有一个重要原因是城市建设中没有加强城市重点工程建设，所以导致城市建设中没有建设的层次性和重点性。大力宣传加强城市重点工程建设固然是目前各地城市建设中的一个很重要的任务，但对城市重点工程建设实行问责制才是解决此类问题的关键。在城市重点工程建设中，明确权力与职责，加强奖励与惩处，才能使城市重点工程建设有序进行。

三、城市建设法制如何保障

（一）加强地方及城市的法制建设 凡是具有特色的城市，每届政府都严格按照城市建设规划进行城市建设，城市建设规划具有稳定性，这就必须在推进城市建设的过程中，尽快将城市建设规划上升为地方性法规，这样才能使城市建设规划法制化，才能增强其稳定性、规范性和严肃性。也只有这样，才能使城市建设规划突破“橡皮泥”现象。城市建设规划要具有稳定性，还必须要有保证其执行的制度，这些制度也要上升为地方性法规。保证城市建设规划执行制度包括很多方面，如落实城市建设规划的制度、修改城市建设规划的程序等等。总之，城市建设规划上升为地方性法规之后，几十年甚至上百年如何执行、是否落实和能否修改，都属于对城市建设规划实施中的监督问题。对城市建设规划实施的监督不到位，也是当前城市建设规划实施不稳定的重要原因之一。在城市建设中需要发动社会力量与公众力量对城市建设规划执行情况进行监督，还需要国家机关以及上级机关的监督。只有将各种监督纳入法制的轨道，上升为地方性法规，各种监督力量才能过硬到位，城市建设规划才能成为统筹城市发展的硬杠杠。

（二）完善文化遗产法律体系 文化遗产只有赋予其相应的法律地位，才能得到确实的保护。因此各地为了保护文化遗产，应该加强地方性立法工作，使我国文化遗产法律体系不断丰富和完善。

当前，我国文物保护法制建设仍存在缺陷与漏洞，《中华人民共和国文物保护法》只有一些原则性的规定，而且也只针对如何从事文物保护工作。很多地方还没有从本地的实际情况出发，依据文物保护法制定出具体可行的地方性法规。所以，一些地方文化遗产遭到破坏绝对不是偶然的。因此，各地各级政府及文物保护单位一定要依据文物保护法及相关规定，制定文物保护的行政法规和具有地方特色的地方性法规。只有完善文化遗产法律体系，才能使各级各类文化遗产都有明确的法律地位。加强文物保护法制建设，完善文化遗产法律体系，赋予文化遗产相应的法律地位，这是城市文物保护工作真正得到贯彻执行的根本保障。

（三）彰显城市个性需要健全民主机制 在城市建设中，要形成城市特色，打造城市品牌，彰显城市个性，进而提高城市的吸聚效应，促进城市经济快速发展，必须在城市建设规划编制过程中做到开放性，执行中坚持稳定性。要实现编制程序的开放性和执行的稳定性，必须使编制程序制度与执行程序制度法律化，坚持不懈地抓下去。此外，这些制度的落实也需要法制加以保障。

要实现城市建设规划编制程序的开放性、规划的科学性、适用的连续性与执行的稳定性，不仅需要各地各级政府及文物保护单位有良好的主观愿望，更需要其不断地建立健全民主与法制保障机制。在打造一个城市的特色与个性的过程中，坚持遵循民主程序，强调法制的保障作用。在编制城市建设规划时做到对国内外开放，对市民透明，有广大市民积极参与并认真监督。在城市建设中坚持城市建设规划适用期非经法定程序不能修改，执行时任何个人都不能影响，所有市民都积极监督，这样才能维护城市建设规划的民主性与权威性，做到规划一张图，建设一盘棋，一个规划管到底和建到底。

（四）城市重点工程建设列入法制化轨道 为进一步加快城市现代化建设进程，促进城市建设更好更快发展，必须强化重点工程建设管理，控制工程投资，保证工程质量，提高投资效益，确保城市重点工程顺利实施。在城市建设中，重点工程实行问责制，加入奖惩规则，制定城建重点工程法规，将重点工程列入法制化轨道。

将城市重点工程列入法制化轨道，一定做到以下几点：一是要切实加强城建重点工程的项目管理工作，二是要进一步规范重点工程行为，三是建立城建重点工程联审会办制度。市发改委和建设、规划、国土、环保、财政、交通、水利、城管、园林、公安、市政公用、农林等部门， 要对城建重点工程项目手续的办理实行责任制，在行政服务中心为城建重点工程审批开辟“绿色通道”，及时办理有关手续。四是加大对城建重点工程建设的考核奖惩力度。

[1]龙 江.城市建设与法治关系初探.贵州工业大学学报（社会科学版）[J].2001（1）：12-13.

[2]杨鸿台.城市社区体制改革与法制建设研究[M].上海：上海交通大学出版社，2009.

[3]黄晓林.生态城市建设的法制保障[J].城市，2007（2）：21-22.

[4]李江江.相关城市规划法制问题探究[J].城市建设理论研究，2011（2）：16-17.

〔编辑 赵晓洁〕

Relationship between City Construction and Legal Protection

YANG Xing-xiang
（School of Political Science and Law，ShanxiDatong University，Datong Shanxi，037009）

As the quick tempo of city construction in our country in several decades，there aremany great changes in every city. At the same time，there are some problems.It’s necessary to use administrativemethods and policy steps for city construction，but the legal protection will be the best choice in a long-term.Legal protection is the root protection for city construction.In the process of city construction，it’s necessary to raise policy decision to law in order to strengthern its stabilization and specification.It can embody the social will and enforce the law，protect cultural heritage of law system，and prefect social protection system of city construction.City construction canmake a faster and better developmentbasing on the legal protection.

city construction；need legal；protection

D922.34

A

1674-0882（2011）06-0001-03

2011-08-19

山西省哲学社会科学“十一五”规划2010年度课题（晋规办字2010-4）

杨兴香（1965-），女，山西应县人，教授，研究方向：民商法。