新生代农民工市民化的困境与政策取向

温福英，黄建新

（1.福建农林大学马克思主义学院，福建福州350002；2.福建农林大学人文社会科学学院，福建福州350002）

农民工市民化不仅仅是简单的从农村向城镇集中的过程，也涉及生存职业、社会身份、思想观念、角色意识以及行为模式、生活方式的改变，这一转化需要制度、政策等多方面的保证。2010年中央“一号文件”提出要“着力解决新生代农民工问题”，表明中央对新生代农民工的高度关切。本研究从外在过程和内在过程两个方面分析了农民工市民化的进程，其中的一些判断和结论还源于笔者长期跟踪农民工流动的结果。

一、“新生代农民工”市民化的困境

新生代农民工，主要是指80后、90后中农村户籍的进城务工或经商的青年。“据国家统计局公布的数据，2009年，全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人，其中，新生代农民工，即16～30岁的占61.6%。如果把就地转移的近8500万农民工中的新生代农民工加入计算，我国现阶段新生代农民工总数约在1亿人左右。”［1］显然，当今农民工群体的人口特征发生了深刻变化，群体内部的代际分化已经形成，新生代农民工已成为农民工的主体。新生代农民工与第一代农民工相比存在显著差异，在文化程度、人格特征、打工目的、城市认同感、生活方式、工作期望等方面与第一代农民工也迥然不同，他们中间绝大多数并没有农村土地，也没有务农的经历和经验，这些在农村既无根 （乡情），又无本 （土地）的人，大多数怀着城市梦，希望在城市定居生活，不可能再回乡务农。由于制度的阻隔，对于许多新生代农民工来说，一方面不能转化为城市居民，另一方面又不能适应农村的生活，面临着严重的市民化困境。这表明解决新生代农民工“移而不迁”的现象，比以往任何时期都更加重要和迫切。

二、新生代农民工市民化进程现状

（一）从意识和行为方面看新生代农民工的市民化

美国社会学家L.沃斯认为，城市化不仅是一种地理空间的位移，更重要的是作为一种生活方式的城市性，代表的是一种比农村生活方式更现代的因素，城市化意味着从农村生活方式向“城市性”生活方式发展、质变的全过程。［2］这种转变体现在通过生活观和就业观的转变以达到改变自己的农民身份。他们希望通过进城务工经商，告别祖祖辈辈“面朝黄土背朝天”的生活。这种现象符合蔡昉的调研结论，“农业不再是剩余劳动力的蓄水池，城市对他们的劳动力供给愈益成为一种刚性需求，转移出的农村劳动力不再具有回到土地上的可能性”。［3］这一现象也可以从新生代农民工对未来发展的谋划中得到进一步论证。在城市发展成为许多新生代农民工的理想选择。

事实上，在农民工流动过程中，城市的“向心力”日益增强，“城市梦”比他们的父辈更执著，获得知识和技能的意识增强；越来越想体现、证明自己的价值；有强烈的城市认同感和渴望融入的心理。朱力等人的研究发现，“他们中确实有一部分人通过职场、社会交往、社会认同以及生活方式的主动选择，建构性地完成自身的城市适应，形成与城市居民群体、城市社会之间‘和而不同’的适应形态。还有一些人凭借打工积蓄的资金和经验积累，自己创业，拥有了更多的自主发展空间”。［4］

（二）从职业类型的分化看新生代农民工的市民化进程

职业类型的转化是农民工向市民转化的首要条件和必要的前提，职业类型的分布在很大程度上反映了农民工向市民转化的可能性。第一代农民工普遍将谋生作为第一目标，不管职业的好坏和辛苦的程度如何，建筑业成为他们的“垄断”行业。而新生代农民工的目光则投向三产服务业、制造业、纺织业、电子业等行业，赚钱只是他们外出打工的部分目的，更加重视的是工作环境和兴趣爱好，对于职业的安全保障要求也较高。显然，职业选择与之前比较，朝“高级化”趋势演变。程名望、史清华通过对厦门市1022名新生代农民工的职业选择情况的调查结果显示，“从事建筑业的新生代农民工仅剩下5.1%，从事服务业的比重占绝大多数，占42.9%，有7.7%实现了自主创业。新生代农民工的职业获得渠道比较灵活，在职业获得的渠道上表现得更加主动、灵活，这在一定程度上也影响了职业分布的多样性”。［5］在职业选择上，新生代农民工职业选择动机从生存理性向发展理性转变，“有自己的事业”是他们中不少人的理想。

（三）从制度保障看新生代农民工的市民化进程

新生代农民工具备了比第一代农民工更有利的外部政策条件和社会环境。从居住条件来看，从中央到地方有了初步的改观。为解决农民工的住房问题，国家出台了一系列政策措施，提出用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。“一些地方政府也进行了初步探索。如重庆市参照经济适用房政策，鼓励企业在工业园区为农民工建设集体宿舍或经济公寓；通过适当补贴，鼓励街道、社会单位和集体将存量房、闲置房改建为适合农民工租住的 ‘阳光公寓’；允许符合条件的进城务工农村家庭购买一套经济适用房。”［6］“根据国家统计局的调查报告，新生代农民工住在租赁房和自买房中的比例已上升到37.7%，比2006年高出17.6个百分点。”［7］福建省在外来人口的社会保障方面，不仅包括住房，也包括医疗、进城子女的入学方面都有一些比较好的举措。例如福建省泉州市为外来务工人员提供的“市民待遇”包括：持一本“暂住证”即可享受廉租房，居住满三年，即可申购经济适用房，在职工医疗互助，子女在教育方面也与当地市民享受同等待遇。就农民工的就业保障方面，在国家这一层面出台了系列教育培训保障措施，国家六部委联合实施《2003～2010年全国农民工培训规划》，探讨了农民工培训的模式、内容、机制创新，从某种程度上满足了农民工提高自身素质的要求。

三、新生代农民工“市民化”约束条件分析

农民工是我国经济社会转型发展时期形成的特殊社会群体，具有鲜明的阶段性特征。就阻碍农民工市民化的因素来看，主要可以归结为三个方面：制度及政策因素、社会文化因素、自身素质因素。

（一）结构化制约使农民工游离于城市体制之外

结构化制约，包括户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等因素。从根本上说，农民工的产生和存在首先是传统的户籍制度的产物。建立在户籍制度基础上的公共服务制度使农民工不能获得与市民同等的公共服务。虽然当前的户籍制度已经起不到限制农民进城的功能，但是新生代农民工也仍然难以摆脱城市社会对其父辈的社会角色定义，同样遭受身份歧视、制度排斥。“从社会保障方面看，我国从上世纪90年代后期构建起了基本的社会保障体系，但主要面向城市就业、城市职工，农民工失业保险只有3.7%，医疗保险只有13%，工伤保险是24%，生育保险是2%，基本养老保险不到10%。”［8］显然，有城市户口和没城市户口的在社会保险覆盖水平上有巨大差别。不少城市把农村流动人群与本城市户口的居民仍然是严格区分，廉租房和经济适用房、低保、社保这些为城市中低收入者设计的福利政策都与他们无关。总的来看，当前的许多公共服务的制度设计仍然是按人们的身份和地域进行，社会政策的广度不够宽、层次不够高，缺乏有效整合机制、规范的管理考核机制。而这些都是新生代农民工城市融入最基本的条件。

（二）非制度性因素使农民工“入而未融”

城市社会对农民工的歧视、情感疏离等非制度性因素也在某种程度上阻碍了农民工的市民化。农民工市民化过程不仅取决于农民工自身的努力，也取决于城市社会的接纳程度。由于城市社会的排斥，农村流动人口更倾向于通过挖掘内部的传统资源实现交往的“内卷化”建构。农民工平常交往的或是老乡、亲戚、同事、朋友，同事和朋友也大多是与他们一样的外来人口，因此在不少城市，已经形成同一个县或省来的人生活在一起、集中在同一个行业的现象。这一特殊的居住场所与社交圈子形成了“城市里的村庄”。虽然新生代农民工有强烈的愿望与城里人接触、交往，但城里人往往不愿意接纳他们，形成“单头热”现象。城市居民对他们产生一种拒斥意识，使他们对所生活的城市没有归属感，增加了对城市社区的疏离感。

（三）人力资本障碍使农民工在城市劳动力竞争中处于劣势

社会融入程度与农民工主体能动性密切相关，素质更高的农民工，在城市社会融入上有更广的空间。新生代农民工的城市融入同样需要提升自身素质，在“摸着石头过河”中增长技能、才干、经验。虽然，新生代农民工中接受过职业培训的比老一代要增多，但是绝大多数外出前没有掌握必要的专业技能，这就导致他们在城市劳动力竞争中处于劣势。经济一旦波动，很容易导致大量农民工集体失业。农民工必须经历人力资本提升过程，最终才会成为真正意义上的城市新市民，也才能避免农民工“市民化”后再“贫民化”现象。

四、新生代农民工市民化的路径选择

新生代农民工市民化问题需要用新的理念和措施破解，用改革和发展的办法解决，强化外部“赋能”与自身“增能”实现角色转型。农民工的市民化可以从外生型与内生型两个方面来展开。

（一）推动以农民工市民化为特征的城市化

农民工市民化是新时期推进城市化的重点、难点与突破点，当前及今后相当一段时期，市民化发展的重心应偏向新生代农民工。在目前无法改变户籍制度等根本性障碍的前提下，一是放开中小城市、小城镇尤其是县城和中心镇户籍。通过大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力。二是放宽大城市户籍制度。可以实行渐进式改革，让有稳定职业、居住地和技术等级的农民工转为市民。

（二）进一步完善惠及新生代农民工的相关政策

在保持政策连续性、稳定性的基础上，进一步完善、强化农民工问题的相关政策。在公共政策层面，开拓新的政策空间，提高社会保障体系对新生代农民工的覆盖水平。逐步剥离现行的城市户籍与社会保障等方面的关系，消除依附于户籍制度之上的制度性歧视，包括制定和实施专门针对新生代农民工的特殊保护政策，在现有基础上进一步探讨把在城市稳定就业、居住一定年限的农民工纳入城市社会保障政策范围。也有学者提出：“城市政府可以建立梯度累进的外来人口公共服务获得机制，即根据农民工在当地务工年限的增长，或在选择其他一些参照指标，而享受逐步升级的市民待遇。”［9］同时制定农民工子女教育政策，将农民工的子女入学纳入以输入地政府的公办教育为主承担的范畴，使他们不但能上学，而且要上好学。此外，改革公共服务的方式，积极鼓励社会力量为农民工群体提供公共服务，在有条件的地区可以通过政府购买服务来实现。这样，让更多的农民工能够在城市“留得住”。

（三）把农民工纳入城市社区管理与服务

创新有利于新生代农民工市民化的社会管理制度，以社区为基础建立起有效的农民工管理和服务平台，制定和实施农民工在城市社区民主参与和意见表达的政策措施，提供农民工逐步参与社区管理的渠道，从而有效地改变农民工“有责无权”的现状。要注意的是，最好走农民工分散融入城市社区的模式，这样可以避免大批农民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面，也更有利于农民工逐步参与社区管理与服务。因此，推广建立专门的流动人口管理与服务相结合的常设机构，对包括农民工在内的流动人口事务进行统筹规划和协调管理，帮助农民工尽快融入城市社会。

（四）农民工自我提升实现内生型转变

新生代农民工实现市民化，不是简单的空间地理学意义上的位移，而更多的是从心理意愿到制度形态的全方位的转换。一方面，推动相关的就业制度创新，制定和实施符合新生代农民工的特点和意愿的培训模式与机制，同时建立和完善农民工培训激励政策以及建立农民工培训档案、农民工就业能力开发和保护的专门机构，这些举措在某种程度上可促进农民工的自身“增能”，大力提高能力内核。另一方面，农民工不能只依靠制度，依赖政府及有关部门的长期培训，农民工的社会融入更是他们主动融入城市的过程，要积极引导新生代农民工发挥自身优势，通过长期的实践提升，实现市民化的内生性转变。“新生代农民工的特征和优势使其在城市融入过程中并不总是受动或顺从的群体。在一定时空中运用规则和资源持续不断地进行能动的 ‘乡城搏弈’，创造城市融入条件，探索在结构性制约下城市融入的自致路径。”［10］

五、小结与讨论

新生代农民工的城市融入路径是阶段性发展的，在现阶段，试图全面解决新生代农民工城市融入的问题是不现实的。在相当长的时间内，大量农村劳动力还会以农民工的形式转移出来，“移而不迁”仍会成为一种普遍存在的现象。近些年来，不利于农民工流动的体制正在消除，城乡之间的制度鸿沟正在缩小。在进城务工人员中，有一部分农民工通过对城市生活的适应、文化属性与角色内涵的全新转化来达到“融和”。因此，这种内生型与外生型进行市民化探讨是一条可行的路径。

［1］全国总工会课题组.关于新生代农民工问题的研究报告［EB/OL］.（2010-06-21）［2011-09-03］.http：//news.sohu.com/20100621/n272957943.shtml.

［2］LouisWirth.Urbanism as a Way of Life［J］.American Journalof Sociology，1938（1）：1.

［3］蔡昉.关于中国人口及相关问题的若干认识误区 ［J］.国际经济评论，2010（6）：93.

［4］朱力，赵璐璐，邬金刚.“半主动性适应”与“建构型适应”［J］.甘肃行政学院学报，2010（4）：4-10.

［5］杨慧玲，范叶超.新生代农民工的职业选择与职业流动——以福建省厦门市为例 ［J］.南方论坛，2011（1）：49.

［6］韩长赋.解决农民工问题的基本思路［J］.行政管理改革，2010（10）：18.

［7］黄陵东.城乡一体化背景下以新生代农民工为重点的培训模式与机制 ［J］.福州大学学报，2010，100（6）：91.

［8］蔡昉.“十二五”时期改善民生的思路 （下）［J］.理论导报，2011（3）：18.

［9］徐增阳，古琴.农民工市民化：政府责任与公共服务创新 ［J］.华南师范大学学报 （社会科学版）2010（1）：9.

［10］黄陵东.结构性制约下新生代农民工城市融入自致路径 ［J］.福建行政学院学报，2011，125（1）：5.