流动人口管理服务的困难与对策思考

王占洲

（贵州警官职业学院，贵州 贵阳 550005）

流动人口管理服务的困难与对策思考

王占洲

（贵州警官职业学院，贵州 贵阳 550005）

我国公安机关进行流动人口管理服务的应然目标为实现流动人口利益与社会公共利益的衡平，但当前此项工作仍存在难获管理服务对象支持且难以系统化解矛盾的困难，应明晰开展流动人口管理服务的价值目标，并在强化以房管人、以业管人的基础上构建流动人口管理服务系统方案。

流动人口；管理；服务；困难；对策

公安机关基于社会治安管理职能，需要对流动人口进行必要的管理和服务，从建国初期至今，我国的流动人口状况发生了重大变化，其根源于中国的经济发展和社会转型，并形成这一中国特有的现实问题。据统计，中国现有的流动人口数量已经达到2.21亿，且上述流动人口仍继续处于流动状态中，流动人口形成的动态社会给政府的社会公共管理服务带来巨大的挑战，也给整个社会秩序的控制带来空前的压力，社会公共机构应对此现象给予足够关注并提出相应对策。公安机关是代表政府承担对流动人口管理服务职责的主要公共管理部门，其应对流动人口管理服务能力的强弱，将影响整个社会秩序的稳定度，笔者试对当前公安机关在流动人口管理服务中面临的困难进行分析，并提出相应的对策，以求能在法治的视域下构建一个和谐社会。

一、公安机关对流动人口管理服务的应然价值目标

在对流动人口管理服务的过程中，笔者认为应遵循的应然价值目标应该是既要维护流动人口的合法权益，也要维护整个社会的公共利益，并且力争实现二者的衡平。即不能基于维护整个社会公共利益的需要而对流动人口的合法权益造成不应有的限制，但在对流动人口合法权益进行保护的同时，其也必须接受基于公共利益而对其权益的必要限制。

公安机关代表国家公权力行使对社会秩序的管理，是能合法拥有暴力的主要机构，但并不意味着其基于维护整个社会公共利益的目的即可懈于管理过程中的对流动人口合法权益的保护。对流动人口合法权益进行限制的正当性在于维护整个社会的公共利益，流动人口接受管理本质上是基于公共利益而对自身的限制，故公安机关及其他相关部门在进行管理服务时应注重对其限制的适用范围，即不能超过必要的限度，而且应在程序上给予足够的尊重，如此方能实现社会制度设计上对流动人口利益和社会公共利益之间的衡平，最终通过这种衡平使社会主体的合法权益都能获得最大限度的保护，且也只有衡平才能为其奠定一个良好的发展基础。因为过于保障流动人口的利益有可能导致社会公共利益受损，过于限制流动人口的利益却也可能导致流动人口的困境，而部分主体利益诉求得不到满足也终将影响到整个社会最终利益的实现。故笔者主张此即为整个社会在构建流动人口管理制度时的应然价值目标，同时也是公安机关对流动人口管理服务时的应然价值目标。否则如果仅将应然价值目标确定为加强治安管理，则无疑有可能忽视流动人口的利益，而如果仅强调保护流动人口利益，又可能会因宥于视域狭窄而忽略了整个社会的大局，故充分考虑二者需求并实现其利益的衡平即是对流动人口管理服务的应然价值目标。

二、公安机关在流动人口管理服务中的实然困难

（一）难获管理服务对象支持

从经济学的视角来分析，流动人口作为一个经济人，其在实施具体行为时往往会运用成本—效益的分析工具进行利弊比较。从流动人口的视角来进行分析，促使其进行流动人口登记的动机往往是“如果去进行流动人口登记能获得什么样的好处？或者如果不去进行流动人口登记可能会受到什么样的不利影响？”，在对此两个问题进行分析之后，从经济理性人的角度思考，流动人口会认为假如进行登记能获得相应的利益或者假如不进行登记会受到不利影响，那么其将基于成本—效益的分析路径产生登记的动机，并最终主动实施登记行为，而假如其认为主动进行登记既不能为其增加相应的利益，也不能减少其可能受到的不利影响时，其便有可能基于该行为不能为其增加效益的现实，而在主观上丧失了实施此行为的动机。

但我国现阶段的制度构建却无论在“奖与罚”抑或“利与弊”两方面的制度设计与实现上都仍存有不足。首先从“利”上分析。虽然对流动人口的管理与服务除公安机关外，还包括计划生育、人力资源和社会劳动保障、工商行政管理、民政、司法行政、教育、城建、土地、城管、卫生防疫保健等部门，但流动人口能从上述这些部门中得到的服务仍较为有限。而从“弊”上分析，对流动人口压力最大的住房和工作两个问题上，我国现行对出租房的管理和对用人企业的招工管理仍有不足，尤其是在出租屋的管理上，未能实现有效控制，正是这些压力机制的不足，导致现行的流动人口登记制度难以实现其有效功能，并在一定程度上因缺乏内在动力而使制度的实际运行丧失了最基本的动力机制，其不良效果即表现为流动人口登记人数与实有人数有较大差距，有大量未登记的隐形人口，进而因为人口数据不实而引发了一系列的不良后果，并因无源头活水而使制度的运行易处于一种缓滞的状态。同时因当前实施流动人口登记的工作人员与流动人口数量相比差距较大，故如果仅仅把完成任务的希望置于实施登记的工作人员身上，而没有形成一种制度运行的动力机制，没有夯实流动人口自愿主动实施登记的制度基础，那么从客观上来讲，仅依靠公安机关的力量来完成对庞大的流动人口进行登记的任务缺乏可行性。

（二）难解系统管理服务难题

2010年6月，国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司发布了《中国流动人口发展状况报告》，报告披露:中国流动人口已达到2.11亿。人口流动带来的社会问题，在外来人口高度稠密的东南沿海地区尤为突出。以广东为例，广东是我国流动人口管理任务最繁重的地区之一，该省现有流动人口近3000万人，其中约70%为外省流入，约95%集中在珠三角地区。据广东省公安厅治安局介绍，近年来该省犯罪嫌疑人和刑事犯罪被害人中流动人口均占70%以上，一些珠三角城市抓获的犯罪嫌疑人有70%住在出租屋。在部分地区，大量流动人口聚集在“城中村”、城乡结合部的出租屋及中小旅馆，管理难度很大。转型中国所面临的流动人口难题是前所未有的特殊难题，公安机关对流动人口的登记仅为问题的“标”，而对“本”的解决取决于国家在社会结构中对流动人口与常住人口的赋权的态度与政策。面对如此庞大的流动人口群体，假设公安机关将其全部进行登记之后，却没有相应的赋权措施调控，仅仅只是供预防流动人口的违法犯罪行为所用，那么我国转型社会所面临的流动人口难题仍不能说已获真正解决。

有光的地方就会有阴影，改革既带来成果，也带来问题。公安机关处在解决问题的第一线，其直接接触到大量社会矛盾且深刻感知其尖锐性和复杂性，而公安机关面临的困惑也在于既位于解决矛盾的最前沿，却又无法对引发矛盾存在的深层次原因进行系统化的解决，其一己之力无法挑起需要整个社会共同来完成的重担，必须以政府为首来对流动人口管理服务问题进行全局视野下的通盘考虑。其中能否给予流动人口相应权限为整个系统工程中的核心问题，而是否赋予平权保护的焦点又主要在住房、就业、教育、社会保障等方面。东南沿海发达地区如广东、江苏、浙江等省份因经济的发展率先感受到了流动人口过多的巨大压力，相继出台了以“居住证”制度为改革龙头的流动人口管理服务制度改革，并积累了一些较好的做法，但从全国的局势来分析，流动人口的管理与服务难题仍未得到真正解决，成为整个社会面对的共同难题，而这一问题如果不能得到妥当解决，带病前行的代价极易使整个社会成员受到相应的影响。因此在对流动人口赋权范围、赋权方式等深层次问题尚未得到根本解决之前，在一线直面矛盾的公安机关自然会有困难之感。

三、化解流动人口管理难题的对策思考

（一）明晰流动人口管理服务的价值目标

笔者认为应清晰构建流动人口管理服务系统方案的指导思想，明确对流动人口进行管理服务的本质在于保障其基本的生存权和发展权等人权，进而使流动人口也能分享社会发展的成果。并基于此价值目标强化保障流动人口生存权和发展权的社会公共管理和服务能力的建设，因为只有从根本上解决流动人口生存和发展中存在的问题，才能最终解决因流动人口而起的社会秩序混乱和社会不稳定的问题。

我国现在的流动人口多为农村进城务工人员，其生存状况堪忧，更令人担忧的是上述农村进城务工人员的第二代也未能得到良好的生存环境，其无论是从生理发育情况还是从教育情况分析均处于弱势位置，不仅在个体层面而且在国家层面也都使未来的中国处于不利的状态，而这种弱势地位的由来在很大程度并不是个体原因，而是由于我国社会结构构成中的一些不衡平状态所致。在笔者参与的中国农村土地法律制度研究中心组织的中国十省农村田野中发现，许多农村人口减少，农村人口大量向城市涌入，甚至出现了一些“空心村”现象，而其进入城市后最基本的要求仅为能够“活下来”。 与“五普”相比， “六普”中居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口超过2.6亿人，比2000年增加了1.1亿人，增长81.03%。在社保制度尚未实现城乡统筹、全国范围内顺畅转移接续的背景下，流动人口这一庞大群体出现“两不沾”现象，社会权益受到损害。公共服务均等化、社会管理体制创新的背景下，如果没有专门的机构、专项的政策体系为这2.21亿流动人口提供管理和服务， “那么无异于 ‘放弃’ 了这部分 ‘最精壮’ 的人口，一系列社会、经济、稳定问题由此而生”。一方面，流动人口自身的生存状况堪忧，另一方面其也给社会治理和社会发展带来了较大的难题，2亿多的人口流动，折射出中国社会转型、社会发展的巨大能量。市场这只“看不见的手”成为解决人口与资源环境关系问题的重要推手，但同时又凸显出国民待遇、市民待遇和人口融合问题，成为我国转型过程中遭遇的一个特殊的中国问题。

扬汤止沸，不如釜底抽薪，故笔者主张应为流动人口提供良好的社会管理和服务，使其基本生存权和发展权得到保护，方才能使在人人安居乐业的基础上实现社会的和谐与稳定，当然对流动人口生存权和发展权的保障也并非绝对，其自然也要受到社会公共管理服务能力的限制，但无论何种限制其前提仍然应该是在公平的基础上保障每一个社会主体的基本生存权和发展权。

（二）构建流动人口管理服务系统方案

笔者主张应由政府为首，协调与流动人口管理服务相关的所有部门共同出台或完善相应的流动人口管理服务相关规定，以保障流动人口基本生存权和发展权为价值目标，围绕住房、就业、教育、社会保障等版块共同构建流动人口管理服务系统方案。以广东省为例，广东省委政法委、省公安厅等部门在全省实行以居住登记和居住证制度为核心的流动人口服务管理“一证通”制度。2010年起实施的《广东省流动人口服务管理条例》规定，持证人员可以在广东享受职业培训、就业、社保、计划生育、入户、子女教育、申领机动车驾驶证等方面的权益和公共服务。特别是对流动人口最关心的入户和子女入学问题作出了“七年入户、五年入学”的规定。“一证通”以管好流动人口租住房屋和务工就业两个关键环节为重点，逐步将流动人口居住管理、公共服务和社会保障纳入居住登记和居住证制度，即在改革管理方式的同时，强化了服务功能。武汉市实行的“一卡通”模式的居住证还增加了电子钱包的功能，取得武汉市居住证的人员能在武汉享有多项公共服务。此即通过强化流动人口登记制度所附随的利益而使制度的运行蕴含更多的动力机制，促使流动人口主动自愿登记，形成登记制度的良性循环。虽然中国各地情况差异较大，但各地仍应结合本地具体情况，在试点的基础上，积极进行流动人口管理服务的探索，尽早出台流动人口管理服务的系统方案，而不能被动应战，最终导致更大的损失。

（三）强化“以房管人”、“以业管人”制度

人口管理是社会管理、治安管理的核心，解决流动人口管理服务的难题，除强化登记的动力机制即在登记的同时为流动人口提供可能的利益激励以外，另一方面也需要采取相应的压力措施，以科学的管理程序使登记过程具有更强的合理性和可操作性。从一定意义上说，管住人就管住了治安。故笔者主张，应实化“以房管人”、“以业管人”的流动人口服务管理工作模式，实现由静态管理向动态管理转变。通过适当的压力机制，实现通过流动人口服务管理构建法治社会的目标。首先是实化“以房管人”。与流动人口的流动状态相比，房屋具有相对的固定性，故应以流动人口基本生存必须的出租房、中小旅馆为管理的着眼点，通过强化出租人的责任、查清出租房的底数来实现以房管人的最终目的，并最终通过“以房管人”制度实现当地社会治安的好转。如贵州省安顺市公安机关把西秀区华西办汪家山村等3个城中村作为重点区域进行选择性的重点集中攻破难关。采取“1+2+20”的方式大力推动警力下沉，同时对区域内小旅馆、出租屋等行业场所实施“以房管人”全覆盖。截止2010年底，汪家山村共排查可疑人员1000余人次，查获吸毒人员20人，抓获网上在逃人员和作案在逃人员16名，清理清查中小旅店94家，出租屋451家，责令整改20家，村里的治安混乱状况得到了根本改变。其次是最加强“以业管人”。即通过用人单位对流动人口劳动用工的委托登记，使登记更为便利和快捷。如福建龙岩市公安局针对建筑工地、企事业单位、娱乐场所等单位雇佣外来务工人员的实际情况，按照“谁主管谁负责、谁用工谁负责”的原则，依法落实用工单位法定代表人的管理责任，督促配备专职或兼职流动人口管理人员，建立由外来务工人员和业主、业主和派出所、派出所和分局3级治安责任保证书制度，做到一月一统计、一月一上报，人来登记、人走注销，使“以业管人”成为公安机关破解流动人口管理服务难题的重要抓手。最后是强化各地公安机关之间的联系和合作，实现信息共享。信息共享不仅指市内共享、省内共享，也包括省与省之间的流动人口信息共享，以通过灵活多样的合作方式，使尽可能多的公安机关能够共享流动人口管理服务的信息，同时除公安机关外，还可加强其与计划生育、工商、民政等部门的人口数据库的共享，最终实现对整个社会动态人口的综合动态管理。

[1]杨琳，孔博，关子孺.人口的国力[J].瞭望新闻周刊，2011，（17）.

[2]武汉废暂住证将办集一卡通功能的居住证[N].楚天都市报，2011-03-12.

[3]回应群众期待打造过硬队伍——贵州公安机关2010年工作亮点展示[N].贵州日报，2011-01-11.

D631.4

A

1672-6405（2011）02-0012-03

王占洲（1972- ），男，中南财经政法大学行政法博士生，贵州警官职业学院学报编辑部副主任、副教授，贵州省刑法学研究会秘书长。

2011-05-12

王凤玲]