权力视野下的政府权威构建

孔 颖

(黑龙江公安警官职业学院法律系，哈尔滨150025)

权力视野下的政府权威构建

孔 颖

(黑龙江公安警官职业学院法律系，哈尔滨150025)

政府权威的树立与维护无疑是政府执法的关键与保障。权威总是与权力相关联，权力是政府权威生成的重要基础，政府的权力来源于法律的授予。但权力并不等于权威，因为权力具有明显的强制性，而权威则是在管理对象主动认同的前提下执行政府的意志。因此，政府权威的构建一方面应通过法律形式赋予政府必要的管理权限和强制力;另一方面为了防止权力异化也必须对其进行有效的控制和监督，使其严格在法律的框架下合理运行。授权与控权是政府权威构建的基础和保障。

政府权威;授权;控权;权力

当今的中国社会已经发生了全面而深刻的变革，各种利益纷争和社会矛盾日益突出，因此，加强社会管理成为我们面临的重大任务。政府作为社会管理的主体之一，其执法状况的好坏直接关系到国家经济发展的大局、关系到社会主义和谐社会的建设与实现，而政府权威的树立与维护无疑是政府执法的关键与保障。暴力抗法事件的频繁发生、公众对政府信任度的降低、政府权威的弱化等问题都直接影响着政府职能发挥的效果和社会的稳定。鉴于此，针对政府权威流失的现象，选择一条构建政府权威的合理路径具有重要的现实意义。

一、授权：政府权威构建的基础

权力是权威生成的基础，政府的权力来源于法律的授予。但由于权力对权利的侵害无处不在，中国的学者们对权力的设防心理普遍存在，他们多从西方学者的论著中总结权力行使的危险并吸收对抗权力的理论和经验，习惯于从控权的角度考量权威的构建，而忽视和弱化了权力本身的价值。法治的根本目的是对权力的限制，但这种限制也应有一个必要的、合理的限度。法治基于政府的社会政治目标的实现以及政府自身的有效运作，也应维护执政者的有效权力。宪政和法律赋予政府以某种职责，就必须同时使之具有相当的权力资源。其实就权力被滥用本身而言，与权力配置的不合理有很大的关系。如何使政府享有必要且正当的权力资源是权威构建首先应该考虑的问题。

1．权力配置应以实现政府设置的目的为标准，而不是一味地强调控权。由于商品交换对于自由的本能要求，西方国家在自由主义时期法治理论的核心理念是政府权力应尽可能少地干预和介入公民权利，只要政府不干预，权利就能够实现。但在今天，社会现代化使得国家职能日益扩大范围、增强力度。而福利国家经济职能的扩大，使得政府不仅负有保障公民权利不受侵犯的责任，还负有维持法律秩序、保障人们具有充分的社会和经济生活条件的责任。“权利本位”观念已从原来的“自由权本位”发展为“福利权本位”。所以，我们有必要认识到不受干涉的权利范围已经越来越缩小，不受政府介入的权利也已经十分有限［1］64。要想发挥政府的最大潜能与存在价值，必须赋予其有限的权力。而不能因为“权力可能被滥用”而一味地制约限制权力。在现实生活中，很多福利问题、安全保障问题、社会秩序维护问题都需要政府权力的有效干预，我们比任何时候都更需要政府对日益复杂的社会矛盾予以调整。因此，权力配置应以能够实现政府设置的目的为标准，而不是一味地强调控权，政府为适应新形势履行新职能所需要的权力应当被完整地授予。

这种扩权仅限于政府职权行使所必要的边界，对此应注意两个问题：一是这种扩权与学者们所探讨的行政权向立法权、司法权渗透所形成的“一权独大”是不同的。权力的授予必须理顺行政权与立法权、司法权的关系，实现国家权力的科学配置。事实上，行政权中所包含的立法权限和具有司法性质的权力应当复归于立法机关和司法机关［2］。二是单就行政权领域内的扩张而言，权力的配置应尊重管理对象的理性与自由选择。随着社会意识的多元化，公民主体所希望的自由发展空间逐渐扩大，使公民按照自己的意愿自由地发展、使其在自治的领域进行自我调解，以便有效地减少权力干预下公民与政府的摩擦。

2．权力的合法运行应受到法律的有效保障，而不是过分地限制。这主要体现在三个方面：一是政府在紧急情形下应享有法律赋予的特别处置权。基于法无授权即禁止的理论，政府的权力边界通过授权法进行了严格的界定，不允许政府享有法律规定之外的任何权力，否则便有侵犯民主与权利之嫌。但在社会生活日益复杂的今天，这种“无法律即无行政”的观念已引起社会转型的内在需求与有限法资源的冲突，使执法失去必要的灵活性与机动性，特别是在面对突发紧急事件时，政府管理的不及时与力度不够造成重大损失，使得公众对政府能力产生质疑，降低了政府的威信与权威。二是强制权力的合法实现亟待行政强制法的出台。强制性是一切权力的根本属性。任何权力，如果没有强制力作为后盾都是徒有虚名。行政强制权的作用主要体现在它通过制止、预防违法等形式保障行政管理的顺利进行，并对政府部门依法作出的行政决定予以实现。在行政管理相对人自觉履行行政决定的情况下，无需考虑动用国家强制力，但如果执法者缺少必要的强制手段，任何行政命令、决定甚至处罚都将成为一纸空文，行政秩序很可能随着义务人意识的任意摆布而荡然无存，行政执法不具有任何权威，也就无法实现执法的预期效果。但是，强制力本身所固有的侵害性和破坏性也要求其行使必须谨慎。因此，无论是从人权保障的角度还是从执法的需要来看，都亟待出台行政强制法。只有将政府的强制手段纳入排除抵抗或妨碍之必要限度内并按程序规则合法运用，才能体现出政府强权的威慑力量，也才能得到被管理者的信服，从而使外在的权威表现形式内化为自觉、自愿接受的内在权威。三是执法者应享有独立执法不受非法干涉的权力。执法公正是执法的核心目标之一，要实现执法公正就必须确保执法者在处理案件时只服从法律，不受任何机关和个人的非法干涉。

二、控权：政府权威构建的保障

在任何一个法治社会里，都不可能容许一个无限膨胀而没有任何约束的政府权力存在，否则，法治就将被颠覆，专制独裁就将大行其道。诚如洛克所言，“政府所有的权力，既然只有为社会幸福而存在，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使。这样，一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障;另一方面，也使统治者被限制在适当范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑。”所以，在一面强调政府权力为适应社会发展的需要应在行使的领域、范围内得以扩展的同时，社会也应从多方面创造、发展和强化约束控制政府权力的手段和方法［3］222。西方学者在近代反抗封建专制统治中提出的建立民主共和国种种结构方案中就设计了“均势”的原则。这种均势既包括权力制衡的因素也包括权利平等的因素。人们早已认识到解决权力专断和滥用，决不能单纯地依靠国家机关的内部分权，民主权利的运用也是一个重要的因素，甚至认为国家权力的相互制衡均在受到来自权利的压力后才能发挥作用，在权力制约权力与权利制约权力的两种基本路径中，“权利”机制更能发挥实质作用。这就需要用现代民主与法治精神对公民权加以塑造和重构，以在政府执法中产生约束作用。

1．保障公民行政参与权，监督执法权合法运行。公民权利是建构近代民主法治国家的基石，不承认公民权利的基础地位就不可能有民主宪政体制的产生。从现行宪法的规定看，应当说公民权利被赋予了崇高的地位。但无论是在思想观念方面还是在法律现实当中，公民权都被置于行政权行使的客体和对象，这种状况使得公民权与行政权处于一种严重的不平等地位［3］235。只有破除行政权居于主导、优越地位的传统执法观念，承认和赋予公民权与行政权对等的法律资格，提升公民行政法地位，才能真正使公民权与行政权形成对等。而提升公民行政法地位的主要方法就是扩大公民对行政的参与管理。随着公民法治意识的提高，公民参与行政管理过程的积极性提高，他们不再仅仅满足于行政结果的公正，而是要通过参与过程成为对政府行为进行监督的重要外部力量。而公民如果无法有效参与行政管理过程，那么，不仅会增加公民的不满情绪，而且会使政府失去获得公共性服务的信息来源，减少政府获得公信力的社会资本。

第一，政府信息公开是公民参与行政过程的前提。公民参与行政过程的直接影响就是监督政府依法执政。公民有序的参与行政活动一方面可以对政府行为产生强大的制约力量，使其决策过程、结果更加合理，并能够以此作为权威产生的基础;另一方面公众通过参与行政可提高自身对某一领域法律知识的认识及对政府行为流程的了解，从而表现支持与理解的态度积极，减少执法阻力，提高政府的公信力。但如果政府不采取主动公开的行为，公民参与行政就不可能实现，公民的参与同政府依法主动公开信息密切相关，这要求政府在行政管理活动中按照法律的规定，除因国家安全、公共利益的需要以及个人隐私必须予以保密的以外，应将政府制定或决定的文件、资料、信息情报以及与政府决策活动与执行等有关的情况，通过便于为公众知悉和了解的形式向社会公开。政府信息公开制度是民主国家的一项主要的宪政制度，公民的行政知情权正是通过这一制度才得以保障和行使。

第二，充分听取、采纳公民意见是公民参与行政过程的结果。公民参与行政过程、影响行政决定是通过对事实依据的陈述以及对可能作出的处理结果发表意见来实现的。在中国现行的立法中，对于行政主体是否必须听取意见、如何听取意见、对当事人的意见应当如何处理等均未作详细的、制度化的规定，对正式听证笔录的法律效力问题也没有明确的法律规定，这都导致了立法中的相关制度不能产生实效。因此，建立完善的公民意见回应制度，充分听取、采纳公民意见是公民参与行政的实质。

2．畅通权利救济途径，及时纠正权力异化。有权利必有救济，信访、行政复议和司法审查制度是中国为公民提供的权利救济方式。当权利受到权力的侵害时，公民如果没有选择法律所赋予的正当渠道寻求保护，就说明救济权得不到及时有效的保障是公民与执法权威进行对峙的主要原因。

第一，监督主体地位不独立。无论监督主体是行政机关还是人民法院，其维护合法权利对行政行为的监督都是具有司法性质的行为。公正是司法的生命，司法独立是公正的基础。而目前影响司法公正的主要原因就在于监督主体不具有真正的独立性。根据法律规定，信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者上一级行政机关提出。行政复议机构是隶属于各级地方政府和行政职能部门的内部机构，他们都属于行政机关的内部层级监督。这无异于“自己监督自己”，当深究自己错误的时候难免存在“忍痛而不能割爱”的心态，因此，即便公民权益受到侵害也总是能够找到种种所谓“正当”或“必要”的理由［1］258。

第二，监督者审理态度不中立。行政事务的复杂多样性与专业化要求极高的特点决定了对行政案件的审理必须同时具备法律与行业两个方面的专业知识。由于所处机关性质的不同，政府关心的是行政目标和效率，而法院关心的则是作为权利庇护者应追求的司法公正，所以行政复议与行政诉讼的审理人员对案件思考角度的侧重点总是有所不同。政府抱怨司法部门不懂行政业务和政策要求，司法部门责备政府缺乏法律业务能力。因此，要想增强权利救济的实效性就应赋予监督机构独立的法律地位，并提高监督者的综合审理能力，以中立的态度对待公民权利的保护，以实现政府权力与公民权利的平衡。

［1］孙笑侠．法律对行政的控制——现代行政法的法理解释［M］．济南：山东人民出版社，1999．

［2］袁明圣．权力复归：行政体制改革的进路选择［M］．北京：中国政法大学出版社，2007：116．

［3］罗豪才．现代行政法制的发展趋势［M］．北京：法律出版社，2004．

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A

1007-4937(2011)05-0041-03

2011-07-11

孔颖(1978-)，女，黑龙江哈尔滨人，讲师，从事行政法学研究。

〔责任编辑：王雅莉〕