美国调水工程环境保护政策及其对我国的启示

黄德林，胡志超，齐 冉

（中国地质大学<武汉>政法学院，湖北 武汉 430074）

美国调水工程环境保护政策及其对我国的启示

黄德林，胡志超，齐 冉

（中国地质大学<武汉>政法学院，湖北 武汉 430074）

作为大型水利工程，跨流域调水对生态环境造成的负面影响需要政策加以引导，美国是一个环境保护政策相对完善的国家，每一项调水工程都有相应的环境保护政策作指导，并表现出自身的特点。我国应借鉴美国调水工程环境保护政策制定的经验，重视调水工程中的环境保护问题，构建完整的跨流域调水生态环境保护政策体系。

调水工程；环境保护政策；美国；启示

水是生命之源，地球上的水量极为丰富，但人类能够利用的淡水资源却仅占全球总水量的3.46%，而且全球的淡水资源时空分布不均，淡水利用率不高。为解决上述问题，水利工程应运而生，尤其是调水工程，它是在两个或两个以上的流域系统间通过调剂水量余缺所进行的合理开发利用和配置水资源的有效措施和重要途径。[1](p11-14)由于其为对水资源的二次分配，水环境结构发生改变，工程的施工期和完工后会对水体生态环境和相关工程区域生态环境造成诸多负面影响。因此，许多国家都非常重视调水工程的政策制定，尤其是在环境政策较为完善的美国，调水工程从立项到投入使用过程中所产生的环境污染和生态环境破坏，都有相应的环境政策和环境法案加以引导和规范，而我国对此较为欠缺。

一、美国调水工程及其环境保护政策

美国本土地处北美洲中部，东濒大西洋，西临太平洋，北界加拿大，南邻墨西哥。东部受季风气候影响温暖湿润，西部干旱缺水，干旱和半干旱地区的缺水问题严重制约着地方经济和社会的发展。为此，美国自19世纪开始兴建一批调水工程，以解决缺水地区的用水问题。目前，美国已建成跨流域调水工程近20项，其中包括著名的中央河谷工程、加利福尼亚州水道工程、科罗拉多—大汤普森工程、中央犹他工程、中央亚利桑那工程、全美灌溉系统、煎锅—阿肯色工程、洛杉矶水道工程等。针对每个调水工程的情况，联邦和各州政府及议会审时度势地制定一系列相关政策法案来保证工程的顺利进行，环境保护政策是其中不可忽视的一部分。[2](p74-77)

美国是一个环境政策法制相当完善的国家，许多公共政策都以立法的方式加以体现，美国国会于1969年通过的《国家环境政策法》作为美国的环境保护基本法，它把美国环境政策上升到法律的高度，由国家强制力保障其实施，它的基本精神是促进人类与自然和谐地发展。除此以外，为解决各类污染问题，美国国会一方面先后制定或修订了《清洁空气法》、《联邦水污染控制法》、《固体废物处置法》、《有毒物质控制法》和《噪声控制法》等大量法律法规，使大多数污染问题得到规制。另一方面是保护自然资源，主要立法《海岸带管理法》、《濒危物种法》和《联邦土地政策法》等。

而跨流域调水工程结构复杂多样，投资和运行费用大，对生态的影响表现出明显的滞后性，因此，要从战略的高度对跨流域调水工程的社会、经济、工程技术和生态环境等方面进行统一规划、综合评价和科学管理，才能取得工程本身所含有的巨大经济效益、社会效益和生态环境效益。[3](p9-10)针对流域调水工程的特点，美国联邦或州政府对每一个项目都有一部具体法案作保障，环境保护政策尤其关注水污染问题和生物及湿地的保护问题，其政府作用明显，公众参与广泛，并以预防为主，突出环境影响评价的作用。

二、美国调水工程环境保护政策的特点

1.法案一对一授权，保障调水生态效益。

为实现水资源的合理开发利用和优化配置，兴建跨流域调水工程都要经过国会或州立法机构的批准，且必须严格按照批准的计划实施，经批准的规划具有很强的法律约束作用。每建设一个工程，一般都有一部相应的具体法案，从工程立项、投资、建设到运行管理及投资偿还等全过程都有严格的法律加以约束、规范和保证，有效地立法和严格依法办事是美国跨流域调水工程建设与管理获得成功的重要保证。[4](p12)如1913年通过《雷克法案》同意在约塞米蒂国家公园西部的赫齐赫齐河谷修建主题水源工程；1928年12月美国政府颁布《博尔德河谷工程法案》批准修建全美灌溉系统；1933年通过的《中央河谷法案》，批准兴建中央河谷工程；1956年《科罗拉多河储水工程法案》批准了中央犹他工程中四个重要水利枢纽的建设；①这四座枢纽是威尔洛、博纳威尔、延森、尤帕克，尤因塔枢纽于1968年《科罗拉多河流域工程法》批准建设。1960年《伯恩斯-波特法案》获得投票通过，正式批准兴建加州水道工程；1963年，美国公法87-590（77Stat.393）批准建设煎锅—阿肯色工程；1968年9月，美国联邦政府通过了《科罗拉多河流域工程法》，并授权垦务局资助和兴建中央亚利桑那调水工程；1986年通过颁布《加里森调水工程重新规划法案》对加里森调水工程方案进行了授权等。

除此之外，美国制定了一些与工程相配套的法律法规来应对跨流域调水可能对环境带来的不利影响。在特殊区域保护方面，为了保护苏森湿地的生态环境，联邦政府颁布了《苏森湿地保护与恢复法案》，授权由内务部长负责与加州政府进行磋商，以减小中央河谷工程对苏森湾湿地鱼类和野生生物资源的负面影响。在管理机构设置方面，1921年，加利福尼亚州政府通过《市政公共事业行政区法案》并于1923年组建旧金山岸东部市政管理区，它作为一个政府机构，主要职能是负责所辖区域内供水。美国一些调水工程就是因生态环境的矛盾问题而胎死腹中，如1966年的德克萨斯州水计划如今仍处于搁置状态，专家分析，该调水会对密西西比河饮水口下游急河口地区产生严重的负面影响。

2.重点关注野生生物资源的保护，政策措施更显针对性。

调水工程对于特定的环境因素会产生严重的负面影响。这里的影响包括水域、水体的污染，野生动物栖息地的破坏，固体径流的减少和泥沙平衡的破坏。针对美国调水工程不可避免的对流域内或流域间的野生生物种群的生存环境造成一定程度的影响和破环等问题，美国调水工程环境保护政策将野生生物的保护纳入重点保护的范围，很多有关调水的综合性政策法案中都专设野生生物保护的条款，有些还对调水区野生生物进行分类保护，以维持生态平衡，避免种群灭绝和外来种群入侵带来的生态灾难。

《中央河谷工程改良方案》提出的综合环保目标指出，一方面要保护、改善及修复中央河谷地区及特尼提河流域鱼类、野生生物及其栖息环境；另一方面要查明中央河谷工程对鱼类和野生生物及栖息地的影响。在加利福尼亚水道工程中，加州水资源部为保护渠首三角洲水域的条文鲈鱼、大鳞大马哈鱼、硬头鳟，减小渠首泵站抽水量的变化幅度，以有利于鱼类繁衍生长等。尤其是在中央亚利桑那调水工程中，有关部门把动植物分门别类，根据不同的门类，采取不同的保护措施。②这里的门类有：鹿及大角羊、秃鹰、沙漠龟、鱼类、沙漠植被、水边植物、稀有植物、其他。根据联邦法律（如灭绝威胁的生物种群法案）以及联邦垦务局的有关规定，中央亚利桑那调水工程必须充分估计其可能对环境及生物在施工期和在长远运行带来的影响，并采取各种措施使这类影响减少到最低限度。如要设置一定面积的土地以保护生存受到威胁的生物群落，并在施工扰动的土地上尽量恢复植被，采取一些补救措施，例如建一些野生动物饮水池，以改善动物的生存条件等。加里森工程中，多个政府机构和环境组织的共同努力，北达科他州野生动物栖息地条件得到了改善。作为市政、农村及工业供水计划中的重要组成部分，加里森调水工程专门预留出一片土地，供野生动物栖息。1991年，加州对水法进行了修订，生态水权的有益用水包括:改善湿地生态条件、丰富鱼类和野生生物资源、满足水上娱乐需求和保持水质。

3.政府作用明显，公众参与广泛。

美国所有的调水工程都由联邦政府和各州政府统一组织建设，并负责工程的运行管理。在调水工程的管理体制方面，联邦政府没有统一的水管理机构，垦务局、陆军工程师兵团、水资源委员会和田纳西流域管理局等4个单位可以由联邦政府或国会授权对本系统的工程规划、设计、施工和运行进行管理。州政府可以从社会团体、个人和其他经济实体集资用于水利工程建设，但不允许私人直接建设和管理大型水利工程。根据加州法律的规定，州内的所有水是州人民的共同财产，州政府是水资源的公共托管人，州政府、地方政府及私人企业均不同程度地参与水资源开发和管理工作。这些机构各司其职，分工负责。调水工程建设的资金是由联邦政府提供拨款和长期低息贷款，以及发行建设债券，购买此类债券所得收入免交各种税费。[5](p838)

此外，政府鼓励公众参与调水工程环境保护工作。美国《国家环境政策法》规定，美国公众享有广泛的权利，行政机关必须通过“说明会”、“公示”、“听证会”等方式，使公众广泛了解决策的过程、内容和结论，并且规定了相当详细的参与时间、方式和参与的过程，具有很强的公开性，这就是赋予了公民环境参与权。[6](p102-104)公众环境参与权的确立，是民主理念在环境管理活动中的延伸，可以促进环境行政民主化，防止行政机关的违法或不当行为造成环境污染和破坏。在加州水道工程中，水资源部向公众公开其组织机构和开支账目，等待公众的监督；同时投入大量的人力、物力，印制大量宣传品，拍摄各种介绍工程的宣传片、记录片，无偿向公众开放，鼓励公众参与。在加里森调水工程中，许多组织提出了法令诉讼，国家奥特朋协会竭力想中断工程的建设。该组织声称加里森工程违反了《国家环境政策法》，并坚持与政府间签订一项条款，暂时中断工程的建设，直至国会对该工程重新授权。[7](p119)由此可以看出在调水工程规划和实施过程中，公众广泛参与，环保组织也起到了积极的作用。

4.预防为主，突出生态环境影响评价的作用。

环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。美国率先于1969年在《国家环境政策法》中规定了环境影响评价制度，随后在《关于实施国家环境政策法程序》的条例中对该制度进行了详细的规定。

调水工程的建设和调水任务的实施，满足生产力发展需求的同时，不可避免地在一定程度上改变自然面貌和生态环境。水源区、输水区和受水区水文情势将发生变化，使已经形成的平衡状态受到一定的干扰，由于生态环境作为人类生存繁衍、经济社会持续健康发展的基础，其健康持续发展尤为重要，于是，调水工程对生态环境影响引起社会的普遍关注，所以需要对调水工程进行生态环境影响评价。生态环境影响评价是指对开发建设项目在建设和运行过程中对生态系统造成的非污染性影响进行评价，通常也称非污染生态影响评价。[8](p132)美国学者Mampiti等提出了将环境的可持续发展融入经济发展计划的整体层次框架，并以调水工程的水资源开采作为案例进行了分析，应用并发展了生态经济核算矩阵以评价Lesotho和SA的生态经济影响，其研究成果进一步判定了调水工程对生态经济的直接、间接及潜在影响的程度。[9](p3)一项大型调水工程的环境影响评价，不仅包括对单个建设项目产生的大气、水、土壤、噪声等污染进行评价，也包括对由于项目建设活动引发的地面塌陷、滑坡、泥石流等地质灾害的发生和流域生态系统的稳定性和系统性破坏程度进行区域性生态影响评价。因此生态环境影响评价更为突出，1992年10月颁布的《中央河谷工程改良法案》，将鱼类和野生生物保护及其栖息地环境修复等工程目标放在与灌溉和生活供水同等重要的位置上。这是美国从工程措施之一角度确认生态环境影响评价的重视。

三、美国调水工程环境保护政策对我国的启示

我国地处欧亚大陆东部，东临太平洋，西北深入亚洲腹地，水资源总量丰富，但人均水资源量少且时空分布及其不均。受降水量的影响，我国地表水资源的总趋势是东南多、西北少，西北部缺水现象十分严重。为了缓解重点缺水地区的供需矛盾，我国建设了一批调水工程，其中南水北调工程是目前全世界最大规模的调水工程，也是我国实施跨流域调水的标志性工程。我国的调水工程的环境保护事业需要国家环境政策加以促进，美国调水工程环境保护政策具有启示作用。

1.完善我国跨流域调水环境保护法律法规体系。

以南水北调工程为例，我国出台了一系列政策规章加以规制工程施工行为。如《南水北调工程征地移民档案管理办法》、《南水北调干线工程征迁安置验收办法》（国调办征地[2010]19号）、《国务院南水北调工程建设委员会办公室新闻宣传工作管理办法》（国调办综[2009]18号）、《南水北调工程建设安全生产目标考核管理办法》（国调办建管[2008]83号）、《国务院南水北调办关于进一步规范南水北调工程施工招标标段划分的指导意见》（国调办建管 [2008]113号）、《南水北调工程建设资金管理办法》、《关于进一步加强南水北调工程建筑市场管理的通知》、《南水北调工程质量监督信息管理办法》、《南水北调东中线第一期工程档案管理规定》、《南水北调工程初步设计管理办法》。但这些规范性文件的位阶不高，而且缺乏针对环境保护的规定。我国《水法》第22条规定，“跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流的用水需要，防止对生态环境造成破坏。”它仅表明应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入的用水需要，防止对生态环境造成破坏，该条文的表述原则性较强，缺乏可操作性，不利于实施具体的跨流域调水环境保护措施。

鉴于对美国跨流域调水生态环境保护立法的分析，笔者提出如下立法建议：一方面，在环境保护法律体系中留下跨流域调水的印记，如在环境保护法中加入跨流域调水生态环境保护的条款；另一方面，每建设一个跨流域调水工程，也应该有一部相应的具体法案，全国人大及其常委会或其他有权制定法律法规的机构或邀请专家对相关法案进行论证。

2.政策制定可针对具体环境问题。

调水工程对生态环境的不良影响是多种多样的。首先，输水沿线及受水地区土地大面积沼泽化、盐碱化。早期的调水工程大多是以灌溉为目的的，如果忽视了配套的排水系统，加之供、输、配水系统中的水量损失和蒸发，一旦土壤地下水位超过地下水临界深度，将导致盐类在土层中重新分配和积累，作物根系层盐分浓度聚积，土壤结构破坏，营养元素损失，水土和水盐平衡失调，灌区生态平衡打破，就会给生态环境带来不良影响。其次，调水会涉及较大范围的淹没和移民问题。在实施调水工程时，免不了要兴建大型水库、输水渠道等，这将造成较大的土地淹没和占压，形成新的移民，这些移民被迫搬迁或重新安置，给安置区增加土地负担。同时，生物圈被打乱，野生生物生存环境被破坏。再次，水污染与河口咸水入侵问题。调水工程的源头和沿线范围内会有许多污染源，如果处理不当，将会调来受污染的水，加剧受水地区的水污染程度，破坏受水地区的生态环境。在水量调出区的下游及河口地区，因下泄流量减少，如调度不当，将引起河口咸水倒灌，水质恶化，破坏下游及河口的生态环境。最后，传播疾病问题。不同地区调水可能会产生特定的不同影响，可能因调水引发疾病，像疟疾、脑炎、血吸虫病等，影响人类健康。调水灌溉过量，容易产生和传播寄生虫和水生生物病害，这在热带亚热带地区尤为严重。[10](p10)

政策制定时可以针对不利影响的一个方面，也可针对不同的区域有所侧重地进行生态环境保护，这样应根据调水区、受水区、输水区不同生态环境问题的特点，制定流域性或地方性配套政策法规，解决区域性的专门问题。美国调水工程环境保护政策十分重视野生动物的保护问题，几乎所有的法案中都专门提到了野生动物栖息地保护的问题，同样，我国也可以根据具体调水工程中的突出问题制定专项政策。例如，针对水污染防治问题，应充分重视调水工程的源头和沿线范围的许多污染源，规制污染物排放，并形成一系列惩罚措施，更好地保护水源。

3.加强政府管理与公众参与的互动。

随着环境问题的社会化和全球化，各个国家通过立法确立了对公共环境的法律管制，相应地配置了国家的环境行政权和公众的环境参与权，共同保护环境免受污染和破坏。

一方面，政府管理方面要完善我国调水工程管理体制，《水法》第十二条规定我国采取“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。这一体制以流域为单元进行管理，并没有涉及调水工程管理的内容。任何一项调水工程的决策、实施和运行管理，都涉及到区域水资源的重新配置，对调水区、受水区及输水区的经济社会发展和环境产生重要影响，调水区、受水区和输水区、行政区域之间必然会维护自身的利益，围绕水资源配置、工程规模、输水线路、资金筹措、建设管理体制、供水水价及水环境保护等方面提出各自诉求。特别是我国调水工程一直实行行政调水制度，只要调水申请通过国家的审批，调水区就必须服从调水规划，受水区可以无偿或者低价得水，行政调水的背后，隐藏着经济利益的丧失与侵夺。由于对调水区缺少利益补偿，上级行政组织的协调费时耗力、成本很高，调水各方较难达成一致。随着我国市场经济的不断发展，跨流域调水管理体制的设置，既要发挥政府的作用，又要顺应水市场建立和发展的需求。按照我国《南水北调工程总体规划》的要求，南水北调工程建设与管理的体制是“政府宏观调控，准市场机制运作，现代企业管理，用水户参与”。[11](p70-74)这意味着我国跨流域调水工程组织建设主体应由政府部门转向工程管理局(指挥部)、专业性公司；工程运营管理主体应由政府部门转向水管事业单位、自主经营的公司。这一体制强化了政策、市场和行业条例的约束及监督作用。

另一方面，加强公众参与是完善政府管理的重要环节，公众参与对于跨流域调水环境保护是必要的的。公众参与有利于加强对环保部门的监督,杜绝弃权、渎职现象的发生；有利于弥补环保部门能力的不足,发挥公众信息准确性、迅速性、广泛性的优势；更有助于完善环境相关政策。[12](p33-36)只有坚决落实国家环境政策，才能将环境保护真正落实到调水工程中的各个环节，加强政府管理，扩大公众参与，实现二者的有机互动，最终达到保护生态环境的目的。

4.重视生态环境影响评价，适时引入战略环评。

我国《环境影响评价法》对于环境影响评价做出了概念界定，从这一概念可以看出，无论从评价对象，评价内容上，美国《国家环境政策法》中的环境影响评价均比我国的规定广泛。我国环境影响评价的对象是规划和建设项目，而对于政策、法律等的战略环评并不在我国环境影响评价法的调整范围内。在美国，环境影响评价已成为调水工程前期可行性论证阶段必不可少的关键性工作。并不是所有调水计划都可以实施，尽管有些调水计划经济效益相当可观，但因生态环境负面影响较大，最终被迫取消或无限期不予授权。也就是说美国以法案形式通过的调水方案均需经过严格的战略环评，才能投入建设。此外，在生态环境保护的工程措施方面，美国政府不惜花费巨资修建野生动物生物保护设施、栖息地或保护区，以尽量减小工程对生态环境的影响。由于调水工程的整体性与复杂性，环境影响评价不能仅仅停留在传统建设项目环境影响评价的层面，重视生态效益，对保持流域间生态平衡，预防环境问题的发生起到积极作用。

对于战略环境影响评价，美国《国家环境政策法》规定，在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦活动中，均应由负责官员提供一份拟议行动环境影响及其替代方案的说明。在一开始就将宏观决策包括在环境影响评价的范围之内，不仅对政策、计划、规划、工程建设项目要求进行环境影响评价，而且对立法建议报告也要进行环境影响评价。为了使这一规定具体得到实施，美国总统环境质量委员会于1978年发布了《国家环境政策法实施条例》，具体规定了“立法建议”和“重大联邦活动”的范围。具体包括：正式通过的政策，如规章、法规及其解释、条例、国际公约或条约等；正式通过的规划；通过的项目计划；具体批准的项目等等。战略环境评价是环境影响评价从微观到宏观的转移，跨流域调水工程也应从战略的高度，在宏观上重视环境保护，预防为主，防治结合，以达到环保事业全面协调可持续发展。所以，我国应重视并积极开展生态环境影响评价，并适时引入战略环境评价。

四、结语

跨流域调水工程是人类为了改善自己的生存环境，发展经济而实施的一项大规模的人工水利工程。它能够促进人类的生存和发展，使人们获得巨大的社会、经济和生态环境效益。但是跨流域调水人为地改变了地区水情，势必会改变原来的生态环境，打破原有的生态平衡，如果规划决策不当，将造成严重的、不可逆转的生态环境破坏，进而威胁人类的生存和发展。我国应借鉴美国调水工程环境保护政策的经验，加强我国调水工程管理，更好地保护人类共同的家园。

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F061.5

A

1003-8477(2011)05-0057-04

黄德林（1959—），男，中国地质大学（武汉）政法学院教授，博士生导师。胡志超（1986—），男，中国地质大学（武汉）政法学院公共管理专业硕士研究生。齐冉（1987—），女，中国地质大学（武汉）政法学院环境与资源保护法学专业硕士研究生。

教育部人文社会科学研究重点基地重大招标项目“生态文明与环境法制建设”（编号：08JJD820166）、湖北省社会科学基金项目“饮用水水源污染防治立法研究 ”（编号：205020）、武汉市软科学项目“武汉城市圈节能减排政策研究”（编号：201040333118）的阶段性研究成果。

责任编辑 周 刚