嵌入式整合：执政党引导乡村社会自治良性发展的整合机制分析

张艳娥

（西安财经学院，陕西西安710100）

嵌入式整合：执政党引导乡村社会自治良性发展的整合机制分析

张艳娥

（西安财经学院，陕西西安710100）

从政党——国家——社会三者的关系来看，政党因素作用于国家、社会领域的作用机制是嵌入式的；改革开放后，中国乡村新一轮的社会自治拉开了序幕，当前乡村社会的自治在发展中面临许多挑战和问题，执政党有效引导乡村社会自治的良性发展、实现对乡村社会的再整和就成为亟须解决的问题，建构法治化的嵌入整合机制是解决问题的关键；这一嵌入机制的构建需要理念嵌入、法治化的机制嵌入、现有的基层组织嵌入等环节的相互配合。

执政党；嵌入；整合；乡村治理

中国的改革开放是从放权乡村社会开始的，国家在放权乡村社会的同时，也在制度上逐渐改变了乡村社会的治理结构，从同时具有政权化和单位化的公社体制转变为“乡政村治”的二元体制。由此，乡村社会迈出了从国家政权体系中“独立”出来的步伐，在制度上获得了自我组织与自我管理的权力，开启了新一轮的乡村社会自治性发展的序幕。对于身处现代国家建构中的乡村社会来说，政党的引导与整合对其良性发展发挥着不可替代的作用，而这种整合的内在机制就是乡村自主发展过程中所孕育的“自生秩序”有机地与国家秩序形成衔接，政党无疑是实现这种衔接的重要黏合力量。政党对乡村社会整合的形式应该是嵌入式的，这种嵌入表现为政党因素作为一种外在因素是被内植到乡村社会机体之中的，是具有渗透性而又高效的。新中国成立后，执政党通过“政党下乡”，运用组织和政治动员的力量，成功地实现了将数亿农村人口整合到国家政治体系中来、将乡村社会纳入国家政权体系的任务，这种整合就是一种嵌入式整合。但这种嵌入因服务于国社一体的体制设计而表现出浓厚的“统合性”特点，嵌入的结果虽然带来了政党高效的整合力，但却是以党政不分、以党代政为集中表现的。在当前的乡村社会自治的发展中，乡村治理的环境、机制、主体力量等都出现了巨大的变化，乡村自治的畸形化、单向度发展时有出现，这些都要求加大执政党对乡村社会治理的整合，探索政党嵌入乡村社会的新形式和方法，理性引导乡村社会自治的良性发展。

一、乡村社会自治的良性发展及其现状分析

乡村社会自治的良性发展问题是基于国家——社会的分析视角提出的，对它良性发展的判定标准也应放在同一框架中去分析。近年来，国内学者在运用国家——社会的分析工具时都很重视结合中国的国情制度来谨慎使用，早期那种基于自由主义与国家主义二元对立的思维已被大部抛弃，所以国家与社会的良性互动说成为主流观点，得到绝大多数人的认可。乡村社会自治发展状况的评价也适用于良性互动的标准，即乡村社会自治性组织（村民委员会或其他各种乡村社会性组织）与国家在基层的主要代理者（主要是基层政府）之间能够保持有机衔接和良性互动，这种衔接和互动既表现在运行的体制机制层面上也表现在内在的文化价值观念上。党的十七大强调，“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，这无疑是对乡村社会自治良性发展的高度重视和对此问题解决思路的科学定位。

自改革开放以来，乡村社会的新一轮的自治发展迄今为止经历了两个阶段：早期的放任自流阶段和新时期的加强引导阶段。这两个阶段的分水岭是以全面构建社会主义新农村的目标纲领的提出为标志的。改革开放伊始，人民公社的废止，国家从乡村社会全面退出，与这种退出相伴随的不是国家基本制度体系对乡村社会的整合，而是乡村社会与国家基本制度体系的脱节，农民在获得土地的同时，也就远离了国家基本制度体系；同样，农民在获得“自治”的同时，农民也就流落到国家秩序的边缘。因而，“这种独立所获得的自由，是无根的自由，所获得的自治，是无奈的自治”。[1]乡村社会日益边缘化无序化。在经历了从解放了的生产力中得到喜悦的短暂的时期后，随着城市化、市场化的进程加快，乡村社会的自治日渐脱离了国家发展的主流大道，沦为村霸自治、乡村无治的全面破败的境地之中。20世纪90年代后期，有学者发出的“农村真苦、农民真穷、农业真危险”的呼声，是对当时乡村社会自治萎缩、畸形发展境况的真实写照。从现代化过程中的社会转型来看，这种格局的出现是可以理解与容忍的，国家基本制度体系的转型所带来的制度真空以及新生制度的稚嫩，难免会殃及乡村社会；但从乡村社会发育和国家的建设来看，这种格局是必须改变的，因为，现代性的有机整合的乡村共同体是有机整合的国家的基础构成部分。进入新世纪后，中国的城乡一体化发展已成为历史趋势，工业反哺农业，全面取消农业税，执政党进而又提出构建社会主义新农村的时代最强音，这一切都标志着中国乡村社会的自治进入到一个新的关键时期，重构国家与乡村社会的关系，完成执政党对乡村社会的现代性整合由此拉开了崭新的一幕。新农村建设时期的乡村整合在整个中国现代化进程中占据着关键的地位，整合的完成可以看作是社会主义初级阶段在中国结束的标志之一。

在新农村建设宏大工程的大幕业已拉开的今天，乡村社会自治的乱象仍大量存在有些甚至愈演愈烈，乡村社会自治的良性发展任重道远，整合的难度很大。从国家与乡村社会的二元互动视角来看，当前乡村自治的状态主要呈现出明显的“过度自治性”和“行政依赖性”[2]两种截然对立的极端化局面，而这种极端化局面目前在我国乡村社会自治的发展中是主流的局面。不过我们看到乡村自治发育的状态与乡村各种内外因素有密切的关系，这些因素包括：经济的发展程度、村庄的社会关联、制度法制的规制、村民的文化观念意识等。在近来的研究中有学者为我们揭示了在一些经济发达地区乡村自治初步良性发展的范例，如有学者对温岭基层乡村自治的民主发展的介绍和分析（何包钢，2005）；如许多学者对城郊社区自治与基层政府管理良性互动的已有经验的评介（李国弟，2008）；这些都为我们探讨乡村社会自治良性发展提供了范例和启示。

二、执政党是推进乡村社会自治良性发展的关键

政党是现代社会的产物，是代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权以实现其政治目标的政治组织。对于发展中国家来说，政党对于现代国家建构具有特殊的意义。在亨廷顿看来，发展中国家是一个“多元社会”，存在各种原生的社会势力。“怎样把这些原生的社会势力糅合为单一的民族政治共同体，就成为一个棘手的问题。此外，现代化已造就出或者在政治上唤醒了某些社会和经济集团，这些集团过去或者根本就不存在，或者被排除在传统社会的政治范围之外，现在它们也开始参与政治活动了，它们要么被现存政治体制所同化，要么成为对抗或推翻现代政治体制的祸根。因此，一个处于现代化的社会，其政治共同体的建立，应当在‘横向’上能将社会群体加以融合，在‘纵向’上能把社会和经济阶级加以同化”。[3](p12)对于一个处于变化中的政治秩序而言，强有力的政党组织发挥重要的政治整合作用。其主要功能一是将分散或分化的社会力量组织到政治共同体中来，二是对社会力量进行动员，引导和推动他们参与政治生活。

新中国成立后，中国共产党作为执政党，发动了成功的政党下乡运动，政党下乡最主要的功能之一就是组织农民，“中国共产党将党的组织延伸到乡村社会，使农民政治化、国家化，农民正是通过党的组织才以政治共同体而不是传统的家族共同体的方式团结起来，从而突破传统家族共同体的局限性”。[4]通过政党下乡，执政党将广大分散的农民团结在党和国家的周围并置于其领导之下，中国社会的整合也因此得以超越家族，进入到更广阔的国家共同体。现代民族——国家在一个高度分散的农村社会得以迅速建立，而乡村社会的高度整合也成为中国共产党长期执政的重要社会基础。社会主义新农村建设战略的提出，表明执政党对乡村社会整合在当前国家发展中的战略地位的重视和引导乡村社会自治良性发展的决心，表明国家因素着力弥补对乡村社会自治前期影响乏力的强势回归。近年来，中央政府对乡村社会在公共财政和公共服务等方面实行了许多有力的措施，这些举措被学者们形象称为“财政下乡”、“服务下乡”。徐勇教授曾经用“政党下乡”的观点分析过中国共产党成立特别是新中国成立以后，国家通过政党的力量完成对乡村社会的国家建构和整合的过程和其中的规律，这一观点对于从宏观视角研究政党在近代乡村社会治理中的作用机制产生了广泛的影响。受这一观点的启发，本文试图从政党—国家—乡村社会的框架入手，分析当前在乡村治理治道变革的环境下执政党在重构国家与乡村社会关系中的作用和功能。在目前的已有研究中从政党角度分析这一问题的大多都集中在基层党建的层面展开，长期以来，对于村治中的“两委关系”问题的讨论是集中的表现，但是将问题仅仅集中在基层党组织建设的层面显然是不够的，在乡村治理研究中引入政党因素需要有更为宏阔的分析视角。

在乡村社会走向自治的过程中，乡村治理呈现出多主体的发展趋势，各种乡村社会的力量在不断地博弈磨合中推动着乡村社会的变化。而各种治理主体的争夺较量、妥协制衡还缺乏合理的制度规制，围绕乡村治理的各方争夺的重心是村庄资源和利益，由利益的分化进而引发价值分化，使得乡村社会的自治面临多重变数。在乡村治理的多元主体中只有一种主体力量始终是能够超脱于利益争夺之外，依靠其自身的理论影响力，对政府的实质决定力，对社会性组织的渗透力发挥引导乡村治理良性发展、整合多元主体利益纷争的作用，这一主体就是执政党以及她在乡村社会的各级组织。但在当前乡村自治的实践中政党的因素和作用存在不同程度的边缘化和弱化的情况，这种弱化主要是由政党的执政能力没能随着乡村社会环境的变化而转型和提升造成的。当前，乡村社会中伴随着人口流动的加大，乡村公民社会各种群体组织的出现，乡村各类型精英的多元化，乡村社会的多元治理主体的出现这些都对执政党在乡村社会的执政、引导、整合能力造成冲击和挑战。这些情况的出现又是中国社会转型发展中的“成长中的烦恼”。现代化进程中的乡村建设是国家不可推脱的责任，具体地讲是执政党的责任，执政党通过法律程序将国家意志与政党意志有机结合是现代政党政治的重要内容。在当前乡村社会自治的发展中需要“政党再下乡”，所谓“再下乡”是相对于新中国成立后人民公社时期的第一次的“政党下乡”而言的，另外“再下乡”也是针对当前政党因素被边缘化的危险而提出的。第一次“政党下乡”主要是通过政治动员和政党的组织建设成功实现的，有效吸收第一次“政党下乡”的成功经验是非常必须的。但是我们看到，与那次国家对乡村社会的整合相比较，这一次政党对乡村社会的再整合在环境和目标上都发生了根本的变化。那种基于全能型结构的政治动员方式已经不能完全适应于国家——乡村社会分离的现状了；另外，政党的组织化整合机制也因为乡村社会单位化和组织化的人民公社的解体而失去了它过去具备的对乡村民众的强大控制力和动员力。当然，由于乡村社会自生秩序真正强大之前长期具有的那种依附于国家体制“弱质性”，决定了政党先前的组织性和动员性整合手法仍然有它特定的价值。不说别的，就单说乡村社会的村集体的土地所有制形式就决定了执政党的村级组织在乡村社会的重要地位，所以政党依靠它的组织性整合方式在当前仍然是应该继续强调的，这也就是党中央一直以来都非常强调党在农村的基层党组织建设的重要性的原因所在。我们说，政党在当前形势下对于乡村社会自治的再整和面临全新的环境和目标，应该探索一种新的嵌入乡村社会的整合机制，在吸收第一次“政党下乡”成功将政党因素嵌入乡村社会的经验基础上，适应新的形势，解决当前政党因素面临的嵌入后由于乡村社会机体本身变化而产生的排异反映而带来的低整合问题。

三、以执政党的法治性嵌入推动乡村社会的有机整合

“嵌入”（Embeddedness）作为一个学术概念，最早由著名社会学者卡尔·波兰尼提出，波兰尼运用这一概念主要揭示的是市场经济与一个国家地区的制度、体制、文化的融合性问题。国内学者罗峰运用这一概念来研究政党权威问题，揭示政党因素作用于政府、社会作用机制，提出了许多有价值的学术见解。因为“嵌入”一词，能够很形象地描述出政党特别是执政党与国家领域各个部分的作用机制的状态，所以，本文中也集中运用这一概念，来分析执政党的整合机制问题。其实，与“嵌入”概念相类似，还有学者运用过“植入”、“内植”等名词，其意涵都是大同小异的，不过，“嵌入”更为形象准确一些。中国共产党自成立以来，特别是新中国成立后作为执政党，其政党因素作用于国家社会的各个领域的作用机制就是嵌入式的，这种嵌入即是非常有力的带有强力推进的意味，但是又不是简单硬性表面上的机械性作用，而是内植性的。但在第一次“政党下乡”中由于其整合乡村社会的目标是将其完全纳入到全能型政府的体制中来，人为斩断了乡村社会的内在秩序，所以，这种嵌入总体上的效果是不理想的，是一种政治性嵌入。在当前乡村社会自治发展的形势中，政党再下乡，实现对乡村社会的再整和，应该实行一种“法治性嵌入”。这种“法治性嵌入”是立足于现代社会执政党的依法执政、科学执政的需要，立足政党组织性嵌入的已有基础，将执政党的意志通过科学的法制的程序内嵌到国家政府、社会群体等机体之中，提升执政党对国家社会的影响力、整合力，“法治性嵌入”是执政党执政能力建设的内在机制。执政党对当前乡村社会自治良性发展的引导和再整合的这种“法治性嵌入”机制的构建可以从这样几个相互关联的环节入手：

（一）执政党先进执政理念的嵌入是前提。

执政党作为中国现代化的主导因素，它的力量嵌入到国家社会领域的方方面面，而其嵌入国家社会的具体层次上是有差距的，政党理念、价值观的嵌入是最为内在根本的嵌入。通过这种嵌入，政党的意志得以在嵌入机体中被认可、被贯彻从而有效维护执政党的执政地位，发挥执政的作用。中国共产党成立伊始就将乡村作为政党嵌入中国社会重要领域，异常重视在乡村社会对于政党革命理念的宣传嵌入工作，将革命理念嵌入和政党组织嵌入同步推进，取得了巨大的成功。新中国成立后，中国共产党成为了执政党，对于政党自身的理念主张，施政方略更是倾注巨大心血实现对乡村社会嵌入，以达到改造乡村社会的目的。在总体性社会中，执政党的理念嵌入深入到社会的角角落落，这种理念嵌入为执政党的强大的政治动员力和高效的组织整合力奠定了坚实的基础。

在建设社会主义新农村的语境中，执政党要在更高层次上实现对乡村社会的现代性整合，价值理念的嵌入与整合仍然是其他层次整合的前提。这就要求执政党必须紧紧把握国情、世情的变化，高度重视理论创新，将最先进科学的执政理念嵌入乡村社会中，来引领乡村社会的价值整合，将乡村社会自治引领到与国家机体有机衔接良性互动的发展轨道上来。这种先进的理念既适应于对政党自身建设的指导，也适应于对国家社会发展前景的科学引导。从内在逻辑上讲，政党的理念应首先嵌入到政党各个组织、政党成员个体思想之中，实现政党的内部价值整合，这是理念的“内嵌入”阶段；其次是政党将先进理念外嵌入到其他国家社会群体中去的过程，这是“外嵌入”阶段；这两个阶段密切联系、不可分割，既有先后，又实为同步。执政党在新时期非常重视政党理念的先进性创新，先后提出了三个代表重要思想，科学发展观等一系列先进的执政理念，十六届四中全会上又提出构建社会主义核心价值体系的主张。在将这些先进理念嵌入到国家社会领域中去的问题上，也着力探索有效的渠道。不过，由于社会的全面转型，国家与社会的分离，环境的变化，执政党的理念价值嵌入在今天的效果并不十分理想。这就必须将理念嵌入的层次与其他嵌入层次结合在一起分析。

（二）法治化、科学化的嵌入机制是关键。

当前执政党嵌入乡村社会是一种巩固嵌入，是克服政党在乡村社会机体转型后的尴尬的“夹生”境地，实质是巩固在乡村社会的执政基础。在许多地方的乡村治理中政党因素夹在基层政府与乡村社会自治性组织之间无所适从，境遇尴尬。摆不正自身与基层政府、与乡村社会的关系，有的一味强调领导，而与乡村社会自治组织产生矛盾，就是乡村的“两委矛盾”；有的干脆无所作为，组织活动名存实亡。这些问题的产生由许多原因造成，而其中最根本的原因在于政党拘泥于过去那种政治性嵌入而形成的以党代政、党政不分、党社不分的模式中，没有及时转变领导方式造成的，使得自身在转变了的环境中显得突兀起来。针对这种情况执政党转变执政的方式，依法执政、依法治国、民主执政、科学执政就成为解决问题的关键，在对乡村社会自治的整合和引导中也是如此。所以，探索一种新的法治化、科学化的政党嵌入机制就是重中之重。

首先，依法规制乡村党政关系。当前执政党在乡村治理转型中存在的诸多不适应集中表现为乡村治理中的“两委矛盾”，而从根本上看，两委矛盾的产生根源在于政党和政府的转型不力所造成，而制度和法律的不健全又是问题的关键所在。“两委”职责不清，角色定位不当，行使职权缺乏规范性。目前村“两委”的职责，分别由《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》进行规定，但两者在具体运作过程中，许多工作尤其是在重大村务决策上有交叉、有重叠。村委会依据《村民委员会组织法》，行使各项村务管理职责，党支部依据《中国共产党农村基层组织工作条例》行使对村务工作的领导权。而村务管理权和村务领导权在很大程度上是交叉重叠的，如村务决策权、管理权、财务审批权等。无论是《村民委员会组织法》还是《中国共产党农村基层组织工作条例》,都没有就村委会和支委会的具体职责权限作出明确划分，也没有对村务工作运行机制作出具体、可操作规定，但在具体工作中，双方都能找到法律或政策文件依据。这实际上是一种制度短缺现象，反映出缺乏将党的领导和村民自治有机结合的科学运行机制和相应的法律规范。

其次，依法引导乡村基层政府的服务性转型。在当前乡村治理的多元主体的相互矛盾中，乡村矛盾是一对根本性矛盾。这集中反映了乡村社会自治发展中基层政府管理与乡村自治组织的疏离和对立。如何引导基层政府管理和乡村自治组织的有机衔接和良性互动就成为执政党再整和乡村发展的重要问题。由于乡村基层政府与乡村自治性组织之间力量的绝对不均衡性。政党在理顺二者关系时的关键在于依法规制政府行为，防止基层政府的利益集团性的自利行为，引导其实现服务型政府的转型。服务型政府的建设不是一种与执政党无涉的单纯政府行为，实际上政党是服务型政府建构目标的设定者，方向的引导者和规范的监督者。其实执政党权威的重塑、整合力的提升根本上是通过政党对各级政府通过人事嵌入、政策嵌入后，政府的行政绩效的公平和效率度来体现出来的。所以，政党对整个国家社会的执政影响是通过嵌入政府实现。在乡村治理实践中，政党通过间接的、法制式的嵌入方式实行对乡村行政系统的领导权，在嵌入过程中，执政党要尊重政府机构的法定地位，给予他们履行职能的制度空间，同时执政党对行政系统的规范性嵌入，规定和保证了政府的公共性导向和行动范围作用空间。执政党对乡村基层行政系统的规制引导应该是解决当前乡村社会自治良性发展诸多问题的关键和根本。

再次，政党因素依法嵌入乡村社会组织之中，有效引导其良性发展。乡村社会自治的良性发展，乡村社会现代性自身秩序的生成也需要政党因素的有力影响。政党一方面通过规制乡村基层行政系统的行为，使之有效服务于乡村社会发展；一方面也要通过嵌入乡村社会组织来引导乡村自治的发展方向。这种嵌入不是人民公社时期的硬性的控制，而是有机的内化。这就需要政党探索多种灵活有效的方法，采取多样化的嵌入整合形式。在市场化、民主化的条件下，综合运用经济手段、文化手段、法律手段等多重整合手段，充分依靠广大农民运用法律手段来管理乡村社会，构建国家与乡村社会的良性互动关系。

（三）充分运用和发挥现有农村基层组织的力量是嵌入的主体。

新中国成立后，执政党对乡村社会的整合运用了政治动员和组织渗透的方式，实践证明是成功而有效的。在今天，执政党在乡村社会的组织化基础仍然是基本健全的，早期组织嵌入的基础还在，这就为新一轮的政党再整合乡村提供了有力的组织条件。但是，今天这种组织化基础受到了许多乡村社会变迁带来因素的挑战，政党组织的设置、运作机制都必须顺应乡村治理实践的变化而随之改变。党的十七大报告指出，要“优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。这就要求农村基层党组织应主动适应乡村治理机制运行的需要，围绕新农村建设的目标和任务，与时俱进地调整和改革党组织的设置方式，增强党组织对乡村治理的渗透力。如，可以从乡村发展的实际需要出发，打破行政村域限制，引导农村党支部跨地域整合联建，形成利益链、区域链、服务链等多种设置形式；在一些农业产业特色较为鲜明、农民专业合作经济组织发展较快的地区，以合作组织为依托，设置党的基层组织，开展组织活动，使党的组织体系覆盖到产业发展的每个环节，实现党建工作与经济发展的有机结合；在一些经济较为发达地区，还可以顺应农村市场化进程加快和非公企业发展的需要，根据农村党员外出务工、经商等特点，实行村企联合，建立市场型党组织等等。

（四）激发农村基层党员的行动是嵌入的基础。

政党对乡村社会的嵌入仅有先进的理念、法制化的机制和有效的组织依托还是不够的，因为所有这些都是要靠人来做的。政党行动的基本单元是一个个的党员，一个最普通的党员都是政党的一面旗帜。所以，十七大报告提出，党员的先进性建设是党的先进性建设基础的论断。中国共产党在以往的历史时期，都非常重视对于党员的吸纳、教育、激励机制，历练了政党基本原子的战斗力，使得这些原子成为政党牢牢嵌入国家社会领域的种子。这些历史经验在今天政党对乡村社会的再整合中应该发扬光大，而且还要与时俱进。所以，探索执政党在乡村社会的党员吸纳机制，探索乡村传统政党政治精英与新型经济精英、社会精英的交融替换机制，探索乡村治理转型条件下的农村基层党员保持先进性的长效机制等问题就具有重大的理论与实践意义。

[1]林尚立.国家的责任:现代化过程中的乡村建设[J].中共浙江省委党校学报，2009，（6）.

[2]聂火云,郑利华.新农村建设中的乡村治理结构问题探讨[J].江西社会科学，2007，（3）.

[3][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989.

[4]徐勇.“政党下乡”：现代国家对乡土的整合[J].学术月刊，2007，（8）.

D621

A

1003-8477（2011）06-0019-04

张艳娥（1976—），女，法学硕士，西安财经学院思政部讲师。

国家社会科学基金项目《基层治理中的地方政府管理与村民自治有机衔接与良性互动研究》（编号[10BZZ021]），陕西省教育厅项目《农村治理主体合作机制研究》（编号：[2010K120]）及西安财经学院2010院级课题（编号：[10XCK16]）的阶段性研究成果。

责任编辑 申华