平原地区林木采伐管理制度面临的问题及对策

于洪伟

（青县林业局，河北 青县 062650）

在我国，森林的长期过伐是一个十分严重的问题。为此，《森林法》规定了森林采伐限额和持证采伐制度，以通过控制森林采伐总量、规范采伐行为来控制森林的年采伐量来达到逐年增加森林资源存量从而最终实现森林的永续利用，可持续经营并改善生态环境，维护生态安全。但是，平原地区的林业生产长期存在与农业争地、近期经济效益比较低的矛盾，经济效益与生态效益之间的矛盾，林分存在状态不稳定，人们营林的主要目的是获取最大经济效益。现行的林木采伐管理制度，从一定程度上抑制了造林者的积极性，同时因林木采伐申请得不到批准而造成滥伐行为，从而形成“一管就死，一放就乱”的现状。平原林木采伐管理制度的改革与完善，必须充分考虑市场主体的利益要求。本文试图在平原林木采伐管理制度面临的诸多问题的基础上，为该项制度的完善提出一些建议。

1 林木采伐管理制度面临的问题

1.1 采伐限额指标存在问题

1.1.1 采伐限额编制问题 科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。森林采伐限额编制的基本依据基层单位在森林经营方案中提出的合理年伐量（年采伐限额指标），因此，森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。为保证经营单位的森林资源可持续经营，合理确定年伐量应当遵循一定的原则和要求。由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。各经营单位的森林年采伐量及采伐限额是根据森林资源规划设计调查的结果提出的。但是，由于各地的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们基本不愿意考虑其经营行为的生态效益，再有现行的体制缺乏生态效益的内在及外在激励，大都通过多报采伐限额来获得经济效益。县级林业行政主管部门受人力、技术、设备、行政干预等诸多因素的影响，不能科学准确地核准上报的采伐限额量。因此，编制采伐限额的科学性、准确性应该受到怀疑，从而影响限额指标下达的合理性。

1.1.2 采伐限额指标问题 采伐限额指标是按照林种、采伐类型下达的，从而限制了某类林种的采伐量。在具体审批操作中，就会产生有的指标不够，有的指标又会浪费。平原地区的防护林木大都是种植在沟渠路两侧的单行或双行树木，用材林（商品林）大都是村民自发种植在耕地内的速生类树木。无论是防护类树木还是用材类树木，人们营林的最终目的是获取最大的经济效益，限额指标不足势必造成种树容易伐树难，从而影响人的造林营林积极性。

1.1.3 超限额采伐现象严重 在经济利益的驱动下，乱砍滥伐、盗伐林木行为造成森林资源大量流失。受各方面的影响，这类非法采量难以汇总到年总体采伐量上来。正常的林木采伐审批工作中存在不进行实地测查，而臆造编造甚至有意少计算树木蓄积量。采伐作业（包括对交通、铁路、城建等部门的采伐）的执法监督检查不力，放纵超证采伐及无证采伐行为，最终造成超限额采伐现象。国家林业局多次的森林采伐限额情况检查表明，被检查发现的超限额采伐单位数量虽然有所下降，但超证采伐问题还是比较普遍，无证采伐问题也仍然突出。

1.2 木材生产计划存在的问题

1.2.1 生产计划指标下达时间问题 作为控制林木采伐量之一的木材生产计划指标，是县级林业行政主管部门依法审批采伐作业的依据。目前，年度木材生产计划指标大都在每年的1月底下达，造成采伐审批依据空白，申请人不满意。

1.2.2 实行木材生产计划控制采伐林木 《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》（林资发［2002］191号）规定对符合技术规程要求的人工用材林进行抚育间伐，凡采伐林木胸径小于10cm（含10cm）的，可以不纳入木材生产计划管理。但是其消耗蓄积量必须纳入森林采伐限额管理。《关于完善人工商品林采伐管理的意见》（林资发［2003］244号）规定：在非林地上营造的商品林，森林经营者要求采伐的，县级以上林业主管部门应当保证其采伐限额和木材生产计划，依法发放林木采伐许可证。凡按照技术规程要求对人工商品林进行抚育采伐，采伐林木胸径10cm以下的，可不纳入木材生产计划。定向培育的工业原料用材林和在非林地上营造的人工商品林各树种的主伐年龄由林木所有者确定。这些规定，仅把10cm以下的林木采伐不纳入木材生产计划指标控制，不利于平原林业生产。例如：因病虫危害导致的死树、风倒木、枯死树等本身就不具有任何生态和社会效益，反而影响环境、正常生产及人身安全，这类树在没有生产计划指标的情况下该怎么办。《中共河北省委省政府关于进一步深化集体林权制度改革的意见》“对规划林地范围内的林木，实行以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理，简化采伐审批程序，加快推进由指标控制向森林可持续经营管理转变。非规划林地上的林木，林权权利人可自主经营，不纳入采伐限额管理。”这样的管理方式，会导致人们对林地划分的异议。

1.3 凭证采伐制度存在的问题

1.3.1 林种划分不明确 按照要求，不同林种的采伐是有不同的规定的。平原地区为少林地区，从林种划分上大都以农田防护林、护堤护岸林、沟渠两侧的林木作为防护林即公益林，果树类为经济林，种植在耕地内的片林为一般人工用材林（商品林）。随着集体林业产权制度改革的进行，沟渠路两侧的宜林地带大都承包到个人手中用于造林营林，如划归生态林，在得不到任何生态补偿的情况下又相对严格了林木采伐的审批，当事人是有反感的。

1.3.2 凭证采伐制度的执行有心无力 《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额和年度木材生产计划的监督管理。《国务院批转国家林业局关于各省、自治区、直辖市“十五”期间年森林采伐限额审核意见报告的通知》（国发［2001］2号）进一步规定，集体森林经营单位和集体经济组织采伐林木，也必须实行伐区调查设计文件，经林政部门审批通过后方可领取采伐许可证，采伐作业必须按照经批准的调查设计文件进行；在采伐过程中，林政部门还要进行安全生产监督检查和伐后验收，以保证按许可证及设计文件的要求实施采伐作业；采伐作业完成后的当年或者次年必须完成更新造林任务，核发采伐许可证的部门应当组织对更新面积、树种、质量进行验收，核发更新验收合格证。以上规定都是为了严格采伐作业，保证林业可持续发展。但是，由于执行上述关于伐前设计审批、伐中检查、伐后验收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林政部门几乎无法承受，因此，上述规定在基层实际上很难得到执行。

1.3.3 林木采伐审批时限长 林政部门在收到申请人的申请后，对申请材料齐全符合规定的要进行现场勘验、公示公告（10d）、报领导审批。这是必走的程序。现场勘验是审核申请是否符合采伐要求；公示公告是为了避免林权纠纷，化解干群矛盾（本人认为集体所有的林木在批准采伐之前张贴公告是必要的，个人所有的林木在批准采伐时只要持有合法有效的林权证就没必要进行公告了，这一点省与国家的规定就不一致）；报领导审批是最后的把关。这一程序按行政许可法执行好了也要15d；执行不好要么拖延，要么就是违规批准。有违法审批和吃拿卡要之嫌。

1.3.4 凭证采伐制度对于铁路城建交通等部门的监督力度不够 森林法、森林法实施条例的有关法规对林木采伐的审批权限作了规定。这些部门在采伐林木时大都不向林政部门备案，无法对其采伐行为进行监督检查。即便发现其违法采伐行为，他们也会及时向其上级主管部门补领采伐许可证。案件处理起来大都是不了了之。在社会上形成了森林法只管老百姓的看法。

2 改革完善现行林木采伐管理制度的意见

目前正在进行集体林业产权制度改革，将集体所有的林木林地，通过承包、拍卖、租赁等形式流转给个人经营，以激励非公有制主体参与林业建设，在此过程中，造林者最担心的就是在经营期间受采伐限额、木材生产计划指标的制约不能按照自己的意愿对林木进行采伐、销售取得经营效益。

2.1 对改革现行采伐管理制度的观点的评析

总的来看，关于改革现行林木采伐制度的观点主要有3种：

（1）应当取消采伐限额、木材生产计划、凭证采伐制度。此观点认为，限制采伐林木，就是打击从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐许可证制度是多余的，国有森林可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划，行使自己的所有权。集体、个人所有的林木，自己会自主确定采伐时间和采伐量。

笔者认为此观点不妥。我国森林资源的数量和质量仍处于较低状态，生态系统仍十分脆弱，此种状况并不能在短期内得到解决。取消采伐限额、木材生产计划、凭证采伐，靠市场平逆木材供求，会产生为追求眼前经济效益将所有林木全部伐掉，而使多年来的林业建设成果毁于一旦。

（2）应当将采伐限额、木材生产计划、凭证采伐制度限定在国有林区。该种观点认为，应当放开对集体、个人所有林采伐所采取采伐限额、木材生产计划制度，采伐限额木材生产计划制度仅限于国有林区。

笔者认为此观点不妥。将采伐限额、木材生产计划制度、凭证采伐限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态功能是一个整体，虽然现在集体、个人所有的林木占全部森林资源的比例较小，但它对整个林业的发展及生态系统的改善所起的作用是不容忽视的。并且随着国家不断鼓励非公有制林业发展，私有林业的比重将有所扩大。如果取消对集体林区的采伐限额、木材生产计划、凭证采伐制度，集体、个人所有的林木可能被肆意砍伐，生态环境将恶化。

（3）应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上，坚持并改革森林采伐限额、木材生产计划、凭证采伐制度。自2002年始，国家林业局颁布了《国家林业局关于完善人工商品林采伐管理的意见》（林资发［2002］224号）、《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》（林资发［2002］191号）等，都体现了这一观点。即在坚持限额采伐、木材生产计划和凭证采伐的前提下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的采伐限额制度，对公益林实行限伐措施，对商品林予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。笔者认为，选择这一措施是恰当的，但仍有必要对平原人工用材林和人工商品林的采伐政策进一步放宽。

2.2 完善木材采伐管理制度需要采取的措施

为了保证木材采伐管理制度确实有利于平原地区林业可持续发展，使之从木材林业向生态林业转变，需要采取以下措施对该项制度加以完善。

（1）从实际出发，实事求是地编制林地总体利用规划，以法律的形式确定林业用地，从而确定本行政区域内相对稳定的森林资源总量。

（2）科学合理的完成森林分类区划，明确划定平原地区的公益林和商品林的分布地点，以利于确定生产经营方案。

（3）按照林地规划、森林分类经营生产方案，通过对森林的消长监测，科学合理地分类确定采伐限额量，确保人工商品林的采伐额度。

（4）按照《中共河北省委省政府关于进一步深化集体林权制度改革的意见》“对规划林地范围内的林木，实行以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理，简化采伐审批程序，加快推进由指标控制向森林可持续经营管理转变。非规划林地上的林木，林权权利人可自主经营，不纳入采伐限额管理。”的规定，对规划林地范围内的林木的采伐，由各乡镇基层林业工作站上报下年度人工商品林预伐数量，经县林业局复核后预留生产计划指标，不足部分及时向上级申请。对非规划林地上的林木的采伐，仍须执行凭证采伐制度，以利于其它环节管理。

（5）进一步放宽木材生产计划对人工商品林、一般用材林、一般防护林（农田防护林类）的限制。建议只实行限额和凭证采伐管理，取消生产计划控制，取消采伐方式控制。枯死、病死、风倒树、濒死树的采伐不受生产计划指标限制，不执行公示程序，随申请随审批。

（6）采伐公示问题。对于个人所有的且持有合法有效的林权证的林木无论是人工商品林还是一般用材林或是防护林，只要申请材料齐全，采伐理由合理，经现场勘验符合采伐要求的当场应予发放采伐证即取消公示程序；为提高政务公开的公开程度，集体所有的林木在批准采伐前确实应予公告，但公告期可否缩短至7d？遇紧急施工等因素时，可采取广播召集公开召开村民大会或村民代表会表决通过来取代公示程序。

（7）加强执法检查和执法监督（尤其是内部监督），打击违法采伐行为，使之依法实施采伐行为。

（8）建立健全生态效益补偿机制，缓解造林者对林木采伐的依赖性，稳定和提高造林营林者的生产积极性，减少非法采伐行为。应建立生态公益林补偿金缴纳制度，由林地使用者、征占用林地的单位或个人缴纳生态公益林补偿金。

对集体及个人营造的防护类林木应划为公益林，当地林业主管部门应当与集体或个人签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿；对于位于林地保护利用规划范围内个人营造的商品林，其不愿意继续经营又不能转让给他人的，由政府予以收购经营。