APEC商务人员流动合作的进展与中国的策略选择

■ 胡 欣 北京大学光华管理学院 刘晨阳 南开大学APEC 研究中心

亚太经合组织（APEC）作为亚太地区最大的区域经济合作组织，在成立伊始就将贸易投资便利化确立为合作支柱之一，而商务人员流动是其中一个非常重要的领域。多年来，APEC各成员通过集体和单边行动，在商务人员流动合作方面取得了颇为引人注目的进展，使该领域成为APEC贸易便利化合作进程中最具代表性、成效最显著的领域之一。

一、APEC开展商务人员流动合作的意义

APEC商务人员流动合作具有很强的外延性，可以有效降低交易成本，有助于全方位地促进APEC贸易便利化进程的发展。

APEC所在的亚太地区是当前世界上经济增长最为活跃的地区，其经济和贸易总量在世界上占有很高的比重。APEC成员众多，很多成员之间有着密切的经贸关系，商务人员往来频繁。上述因素都凸显了APEC开展商务人员流动合作的重要意义。

首先，商务人员流动合作可以有效降低交易成本，促进APEC贸易投资自由化和便利化目标的实现。为了使亚太区域经济合作变得更加务实和便利，APEC号召各个经济体促进更紧密的跨国界流动，包括人员、货物、服务、信息和资本的跨国界流动。作为工商界的代表机构，APEC工商咨询理事会还提出了把APEC建成一个更具有创造力的无边界区域经济体的远景目标。因此，对于APEC贸易投资自由化和便利化进程来说，商务人员的跨国界流动成为密不可分的重要组成部分。

其次，商务人员流动合作有助于进一步促进亚太区域经济一体化程度的提高。近年来，APEC采取了诸多切实有效的措施来推动APEC区域内的商务人员流动，例如：根据协商一致的标准程序来促进跨国公司内部人员流动便利化；为短期停留和临时居住的商务签证提供全面的、最新的信息和申请表；与国际刑警组织共享丢失和失窃的旅行证件资料等。这些措施在便利商务人员往来的同时，对亚太区域经济一体化的深化也起到了一定的推动作用。

再者，商务人员流动合作可以带动APEC贸易便利化进程其他领域活动的开展。目前，除了商务人员流动之外，APEC在贸易便利化方面的其他主要合作领域还包括海关程序、标准一致化和电子商务等。事实上，为了提高商务人员流动的便利性，APEC各成员首先需要在海关程序和一些国内标准的认定方面加强相互协调。此外，随着现代科技的发展，很多电子设备和手段也越来越多的应用到商务人员流动领域，如具有生物特征识别功能的可机读文件和专门设备等。这些技术和设备的应用对于促进电子商务的安全性也具有重要的作用。由此可见，APEC商务人员流动合作具有很强的外延性，有助于全方位地促进APEC贸易便利化进程的发展。

二、APEC商务人员流动合作框架的建立与发展

随着“APEC贸易便利化行动计划”等新的合作机制的衍生，APEC在商务人员流动领域的合作框架也不断发展和完善。并逐渐从功能性合作向制度性合作转变。

APEC各成员对商务人员流动的重要意义取得了广泛共识，因此很快就建立起了比较全面的合作框架。随着“APEC贸易便利化行动计划”等新的合作机制的衍生，APEC在商务人员流动领域的合作框架也不断发展和完善。

1995年制定的《大阪行动议程》为APEC的商务人员合作确立了总体目标，而具体的组织协调工作是通过APEC商务人员流动工作组（Business Mobility Working Group，BMG）来完成的。BMG 作为APEC的贸易投资委员会（CTI）下设的一个工作组，由APEC各成员政府部门负责移民和领事事务的官员组成。通常情况下，工作组在APEC高官会期间每年举行3-4次会晤。BMG的具体工作主要包括编辑APEC商务旅行手册、在各成员建立和实施旅客信息预报（Advance Passenger Information System，API）/旅客预检（Advance Passenger Processing System，APP）系统、推进APEC商务旅行卡计划（APEC Business Travel Card Scheme，ABTC）、开展与商务人员流动有关的能力建设活动、加强与国际犯罪和警察组织（ICPO）的合作、将高科技引入商务人员流动领域等。

在BMG的组织和协调下，APEC各成员在商务人员流动领域开展了多种形式的合作，成效显著。2001年，APEC上海会议提出了在五年内将APEC地区的交易成本降低5%的目标。此后，APEC在2002年通过了“APEC贸易便利化行动计划 I”（TFAPI），其目标是使各成员在2002-2006年将各自的贸易交易费用降低5%。商务人员流动是“APEC贸易便利化行动计划I”的重要领域，具体合作内容主要包括：根据APEC已达成的30天标准简化公司内部人员的跨境流动程序，缩短时间，提高效率；继续实施和促进APEC商务旅行卡计划；在技术上推广使用先进的旅客信息系统，实现网上签证信息管理和申请处理等。

“APEC贸易便利化行动计划I”顺利完成后，APEC在2005年的釜山领导人会议上又提出了2007-2010年间将地区内的交易成本再降低5%的目标，即“APEC贸易便利化行动计划Ⅱ”。其中，商务人员流动仍是最主要的合作领域之一，主要工作涉及旅行证件检查、专业服务、旅行证件安全性以及移民立法等方面标准的实施；创建机读旅行证件（MRTDs），并争取尽快实现生物特征识别功能等措施等。通过上述措施，APEC在商务人员流动领域的合作进一步走向深入，逐渐从功能性合作向制度性合作转化。

三、APEC商务旅行卡计划的进展情况

依照APEC商务旅行卡计划，持卡人可以在加入该计划的成员范围之内，不需要申请签证或进入许可，享受最多期限为60天的商务旅行。

“商务旅行卡计划”是APEC在商务人员流动领域所开展的最具代表性、成效最为显著、影响力最大的合作项目。该计划最初是由菲律宾、韩国和澳大利亚于1996年11月在菲律宾马尼拉APEC领导人非正式会议上发起的，旨在加强APEC内部合作，促进商务人员自由流动。该计划得到了APEC工商界的积极响应和大力支持，并陆续在APEC各成员得以实施。

依照APEC商务旅行卡计划，持卡人可以在加入该计划的成员范围之内，不需要申请签证或进入许可，享受最多期限为60天的多种形式短期免签进入许可，还享有通过APEC主要机场的特殊通道快速出入境的权利。商务旅行卡相当于3年有效多次签证，持卡人凭旅行卡及有效护照便可出入相关经济体，优于单个签证，更有利于商务往来。持卡人无须出具邀请文件、无须办理入境签证手续，随时出国，即节省时间，又节省签证费开支，充分体现了APEC商务人员流动合作的成效。

作为发起成员，菲律宾、韩国和澳大利亚首先于1997年加入了APEC商务旅行卡计划。随后，中国香港、智利、马来西亚和新西兰相继于1998年和1999年加入。随着2001年“APEC贸易便利化行动计划”的制定和实施，商务旅行卡计划得到了越来越多APEC成员的重视。至2006年，澳大利亚、文莱、智利、中国、中国香港、印尼、日本、韩国、马来西亚、新西兰、巴布新几内亚、秘鲁、菲律宾、新加坡、中国台北、泰国和越南等17个成员完全加入并实施了APEC商务旅行卡计划。

作为北美地区的三个APEC成员，墨西哥、美国和加拿大在加入APEC商务旅行卡问题上采取了不同于其他成员的自主性安排。其中，墨西哥于2003年加入APEC商务旅行卡计划，但并没有立即实施。2007年2月，墨西哥在境内主要机场设立了APEC特殊通道，2008年1月开始接受提前通关的申请，2008年第二季度开始发放商务旅行卡。美国和加拿大虽然也在形式上加入了APEC商务旅行卡计划，但仍属于“过渡成员”，不接受其他成员的APEC商务旅行卡申请，也不为本国公民颁发旅行卡，只为其他成员持卡人提供签证申请便利及入出境通关便利。其中，美国于2007年9月成为APEC商务旅行卡计划的“过渡成员”，并承诺在3年之内实现全面参与商务旅行卡计划。

2010年5月，俄罗斯加入了APEC商务旅行卡计划，成为“过渡成员”，这意味着APEC全部21个成员都已经参与了该计划。截至2010年底，俄罗斯已经在其主要国际机场和港口设置了APEC商务旅行卡特别快速通道，同时启动了其居民申请商务旅行卡的程序。

实践表明，“APEC商务旅行卡计划”不仅促进了成员之间信息的交流和互换，同时也提高了检测和准入的透明度，极大便利了APEC地区的商务人与流动。目前，超过15万持卡人可以享受免除签证和机场、港口的快速通道的服务。今后，APEC将采取多项改进措施，如进一步缩短旅行卡的申请受理和发放时间、将生物特征识别功能应用于旅行卡等，使更多的APEC商务人员受益。

四、APEC商务人员流动合作的总体进展与前景展望

随着亚太区域经济一体化程度的不断加深，APEC的商务人员流动合作仍有着广阔的发展空间，并将商务人员流动合作的重要性提升到一个新的高度。

在各成员的共同努力下，APEC在商务人员流动领域的合作取得了卓有成效的进展，成为APEC贸易便利化进程的亮点。

第一，签证措施大大简化，有效提高了商务流动性。目前，APEC绝大多数成员已经实施了针对商务人员调动或移动的签证简化措施，例如：提高了短期免签证的护照办理数量；允许批准投资者的移民居住申请；减少了处理商务工作签证的等待时间；简化了公司内部人员移动的安排程序，11个APEC成员已经实现了30天处理标准，其中4个成员实施了更进一步的便利化措施。此外，在APEC成员之间签署的自由贸易协定（FTA）中，也普遍纳入了商务人员流动方面的优惠安排。

第二，现代信息、通讯和生物技术得到更加广泛的应用。目前所有的APEC成员都已拥有及时的登记信息在线处理系统，还有一些成员提供了在线的签证申请服务。大部分APEC成员都已针对旅客信息预报/旅客预检系统作出了相应的安排。此外，现代生物技术已经越来越广泛地应用于旅客身份确认等领域。

第三，与商务人员流动有关的能力建设有所加强。在硬件设施方面，很多APEC发展中成员的信息处理设备、人员通关的检验检测设备实现了升级换代。在软件设施方面，APEC成员重点在旅客信息预报/旅客预检系统的应用方面开展了广泛合作，澳大利亚等发达成员在这方面提供了很多的技术和设备支持。

随着亚太区域经济一体化程度的不断加深，APEC的商务人员流动合作仍有着广阔的发展空间。根据APEC经济委员会的测算，贸易便利化措施的实行至2010年使APEC经济体的GDP总量提高了0.25%（以1997年不变价格计算，约为460亿美元）。与之相比，关税和非关税措施的削减对APEC经济体GDP总量的拉动作用为0.16%，约为300亿美元。从贸易角度来看，包括商务人员流动在内的贸易便利化措施，在不降低消费者保护、健康和安全的前提下，可以有效减少跨境交易的成本。

经历了2008年的金融危机之后，全球经济目前仍处于恢复过程之中，在稳定物价、创造就业和刺激需求等方面仍然面临着很多困难和挑战。对于亚太地区而言，通过贸易和投资，建立地区性的生产网络有利于各国经济充分发挥比较优势，获得收益和经济增长。同时，亚太地区的发展壮大对全球经济的发展有着重要的意义。因此，为了保持长期、可持续的经济增长，APEC开始着手构建适应新形势的经济增长新战略。2010年的APEC会议充分考虑了全球政治经济秩序的巨大变化，提出了“变革与行动”的主题，强调采取实际行动，确保APEC在21世纪继续扮演引领亚太区域经济合作的重要角色。会议指出亚太地区在全球经济中占据着越来越重要的地位，要进一步加快区域经济一体化步伐，为实现区域内繁荣、长期和稳定的经济增长奠定基础。为此，会议号召APEC各成员在加强供应链连接、提高贸易便利化水平、改善商业环境等方面继续采取措施，不断推进亚太区域经济一体化进程的发展。

APEC进程的新形势将商务人员流动合作的重要性提升到一个新的高度。供应链链接的加强、商业环境的改善，以及贸易便利化水平的提供，无一例外都对商务人员流动的便利性提出了更高的要求。为此，APEC应该在该领域制定新的合作目标和更加完善、详尽的集体行动计划，并继续推进“APEC商务旅行卡计划”等重点项目，使美国、加拿大、俄罗斯等“过渡成员”尽快全面实施该计划。除了APEC自身的合作框架之外，APEC各成员还可以在亚太地区现有的FTAs/RTAs中，尤其是正在积极推进中的亚太自由贸易区（FTAAP）框架下加强商务人员流动合作，使之与APEC框架下的既有合作形成相辅相成的效果。

五、中国参与APEC商务人员流动合作的对策建议

作为世界第二大经济体，中国的经济和对外贸易目前仍处于高速增长阶段，商务人员的对外往来日渐频繁。同时，亚太地区在中国的对外经贸关系中占有举足轻重的地位。中国与其他APEC成员的人员交往不仅是自身发展所必需的，同时也将对亚太地区乃至世界范围内的经贸活动产生影响。为此，中国应该从自身的经济利益出发，更加积极地参与APEC框架下的商务人员流动合作。

第一，应进一步加大合作力度，更好地开展境外多元化合作活动。据统计，2010年中国公民出国人数已经超过6000万人次，外国人来华人数达到5000万人次。其中与APEC成员的人员往来同比增长17%，超过与欧美国家的13%的涨幅。进一步加强中国参与APEC商务人员合作，有助于中国实现发展过程中的多项利益捆绑，推动中国在商务合作领域的对外合作。同时，通过人员合作活动，还有助于推动中国的境外投资、配套出口及部分产业的转产转业，为中国经济发展寻求新的增长点。

第二，应通过商务人员流动领域的合作进一步加强中国在APEC中的地位和影响力。近年来，中国充分利用APEC有关机制，为更好地实施“走出去”战略进行了有益的探索和实践，取得了积极成效。但随着中国经济发展和有关APEC政策的不断实施，中国面临着如何在APEC人员交往机制中更好地发挥与世界第二大经济体相适应的政策主导作用等一系列问题。中国不但要研究如何更好地执行和完善有关APEC人员来往规则问题，而且还要研究如何扩大交往渠道和形式，以更好地服务于中国的政治经济利益。

第三，应充分利用APEC商务旅行卡机制，全面扩宽中国人员前往其他经济体的渠道。据外交部领事司统计，至2011年初，中国总计仅有约5000人申请APEC商务旅行卡，而APEC其他经济体向中国申请商务旅行卡的总量已超过13万人。与中国与其他经济体人员交往的实际情况相比，此数字说明国内商务人员利用APEC商务旅行卡渠道出国尚存在较大的缺口，急需大力提升。目前，中国外交部已经制定了有关为国资委管理的企业人员、地方管理的国有企业人员以及民营企业人员办理旅行卡的有关政策规定。但是，由于受到因公出国管理体制的制约和影响，使得申请旅行卡的总量增长缓慢。因此，中国政府有关部门不但要积极推动具体政策的落实，而且还应采取措施优化工作程序，提升工作效率和服务水平。同时，还要根据形势发展，充分考虑和解决目前数量越来越巨大的外国在华投资企业人员和中外合资企业人员申请旅行卡的问题。

[1]李文韬：APEC贸易便利化问题研究，《亚太经济发展报告2007》，南开大学出版社，2007年10月.

[2]沈铭辉，余振：APEC贸易便利化进展及变化，《国际经济合作》，2010年第2期.

[3]APEC,‘Business Mobility:Convener’s Summary Report’,2010/SOM 2/CTI/044,Second Committee on Trade and InvestmentMeeting,Sapporo,Japan,1-2 June2010.