三网融合的前景

周师亮

中国广播电视设备工业协会，北京 100011

三网融合在20世纪90年代就被提出来了，如今已经成为国际发展的主流趋势。我国的三网融合从21世纪初开始，十年间几起几落，到目前为止仍处在“雾里看花”阶段，甚至有人估计已到“休克”阶段。是这样吗？我们先来回顾一下十年中发生的大事。

1 三网融合的十年博弈

2001年3月15日在国家的五年规划中第一次提出要“促进电信、电视、计算机三网融合”；2006年3月14日国家在第十一个五年规划发展纲要中再次强调提出要“积极推进三网融合”，并对三网融合在技术和整合信息基础实施方面提出了明确的要求；2008年1月1日国务院在（国办发【2008】1号文件）和2009年政府工作报告中再次提出要“推进三网融合，形成较为完整的数字电视产业链，建立和完善适应三网融合发展要求的运营服务机制”。

“三网融合”（甚至有人已提出“四网融合”（三网+电网））的提法不是很确切，电信网、广电网都是实实在在的物理网，所谓计算机网（也就是互联网）其实是个虚网，它要和其他实网并存才能够发挥作用。因此，真正的融合就是电信和广电两家。

三网融合实质上是要求电信和广电两部门打破垄断，不要再互相老死不相往来（1999年的“82号文”曾作出电信与广电互相禁入的约束），而是应该以国家利益为重来商讨融合。由促进到推进、到再次推进，国务院可谓婆口苦心地对两部门进行了含蓄的劝说。

广电和电信等部门也均多次推出了各自对“三网融合”的理解和解释：电信部门以NGN为龙头希望尽快对等进入广播电视领域；广电部门则认为三网融合的条件还不成熟，要在当前广播电视网的基础上逐步演进，也就是说要在广电部门未来组建起来的下一代广播电视网NGB的基础上来进行三网融合。广电的领导分别指出：“只有我们自己的广电网实现了数字化，演进了下一代网络NGB，才可以说三网融合”；“下一代网络的关键业务是视频业务，广电有着天然的网络带宽基础，内容管理的优势。以广电网为基础做三网融合的业务是最佳选择”（可是广电有关技术领导又说“NGN、NGI、NGB、NWGN都还在研究之中，都还没有实现，还不能说谁比谁好”，既然尚无定论，何来“最佳选择”呢？）。所谓天然的网络带宽基础，笔者认为只能是指目前同轴电缆HFC的过渡时期而言（请回忆20世纪80年代提出HFC的来龙去脉）。当前光纤的迅猛发展难道不是更加接近天然吗？

与此同时，双方又都各自在技术、传输、网建等领域展开了互不参与的大量科研工作；尽管技术、运营等条件还不太成熟，两条线还是各自积极发动、组织各界企事业单位和运营商来参与产品生产和抢夺市场份额。同时各种说法纷纷出笼，吵吵嚷嚷，互不相让。特别在技术层面上，有些人过多地强调三网之间的差异，其目的仍在主张在当前互不介入，各自为政。如此，使得国务院所发文件形同虚设。

2010年1月13日国务院常务会议决定加快推进三网融合，提出了阶段性的时间目标，从2010年到2015年全面实现三网融合，表明我国要以行政手段来解决电信和广电的双向准入问题。

对于这一文件，由于垄断的利益，广电和电信部门有着不同的理解和考虑。“三网融合”这个政策概念被当成产业发展计划，被误读和误解。有人指出：首先，行政手段文件不是法律没有国家级的强制性；其次，行政手段管制的实施有一定范围，对于不完全在管制范围内（双元管制）的事就没有强制性，只能协商着办，甚至有的只能起到规劝作用，连“协商着办”都难以做到。

例如，当前手机电视是个热门，广电部门大力推出CMMB标准，而电信则正式将TD-SCDMA作为手机电视行业标准进入申报；2008年世界无线电大会WRC上，2区（北美）和3区亚洲9国同意将698～862 MHz的UHF频段用于IMT-Advanced（即4G），我国代表已签字同意，但广电部门不同意马上拿出这个频段，要推迟到2015年以后解决。再有，2010年4月8日工信部、国家发改委、科技部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部以及国家税务总局联合印发了《关于推进光纤宽带网络建设的意见》105号文，提出到2011年光纤宽带端口超过8 000万，城市用户接入能力平均达到8 Mbit/s以上，但此文件的收、发单位都没有广电总局！4月12日，广电总局则向各省广电局发出了“41号文”，对IPTV发出了最为严历的一道政策限制。4月17日中国电信集团又提出“要迅速扩大现有宽带规模，到2010年底全国70%以上城镇用户实现12 Mbit/s接入能力”，而12 Mbit/s恰好是高清电视传输的门槛，这对广电来说将是个很大的挑战。如果长期以来电信网不能传输海量视频内容的问题得以解决，则客观上阻碍电信进入高清视频传输的门槛也就不复存在。还有，互联网世界的平均下行速率达到了17.4 Mbit/s，由于电信长期对广电封锁互联网宽带出口，结果使得互联网用户最多的我国下行速率大多数不超过4 Mbit/s，在中国宽带长期以ADSL为主，这是互联网接入不对广电开放造成的结果。

由以上各例来看，两部门依然是各干各事，在双向进入问题上还是在互设障碍。所以有人提出2010年1月13日文的启示似乎是：别争哪一张大网了，你做你的网，他做他的网，允许你中有他，他中有你，皆大喜欢。这听起来是多么的无奈啊！三网融合不是一个终极目标，而是一个进入的过程。国务院对三网融合的文件是落实进入的要求，所谓进入就是各方不要再“内斗”，不要互设壁垒，而应当互相合作、互帮互助来达到融合。如今，连进入都做不到，更不要奢谈什么融合的时机和条件了。

以数字融合为核心，电信网、计算机网和有线电视网之间产业边界开始趋于模糊，并且产生了一个新的融合产业——互联网。国家信息化专家咨询委员会周宏仁认为：“三网融合应该是指在任何一种传输载体或不同传输载体的组合上，都可以实现不同物理形态信息的传输。”也就是说在一种网络上可以同时支持三种网络业务。无论是业务还是技术（包括产业在内）经过市场竞争、优胜劣汰的演化过程，使得融合的形式为市场所接受，这是性价比最好的结果。因此，需要先让大家进入，而不是先维持各方相互孤立、相互竞争的垄断局面，等到各方都搞成既成事实后再来争地盘、夺利益。

2 三网融合需要统一监管

当前电信与广电行业垄断壁垒严重，是推进三网融合的最大障碍，国务院的文件发得再多，恐怕还是跟当年讨论《电信法》的结局一样。因此必须要由党中央、国务院综合运用行政命令以及法律、法规来进行强制性制度改革，不能存在党政不分、政出多头、号令不严的局面。

在当前的管理体制下，企业要想进入广电、电信领域，只能根据广电、电信提出的部门政策来跟进，否则就会失去很大一块市场。企业的产品改造和提升以及所谓的自主创新、甚至包括测试技术和测试方法都只能根据广电、电信规定的政策范围和时间表来进行开发研制，这就大大束缚了企业的创造积极性和自主性。从国际科技发展来看，所有的创新都是由企业带头开发，而后根据市场发展的趋势，最后才由有关领导部门来择优拍定，所以当前首先是要放手发动企业根据市场的发展需求来自由创新地当三网融合的领头人。那么这需要什么样的环境条件呢？

国际上一个明显的趋势是把电信和广播在传输上的管制职责集中到一个管制实体中，成立统一的监管机构。这种机构只管政策、法规，不具体参与搞技术方案。现在已经有多个国家实现了两个行业的集中管制。英国、美国、日本等国家都已经成立了统一的融合组织机构（英国OFCOM、美国FCC、日本总务省）。我国在1998年曾经讨论过成立一个类似FCC的机构来统一电信与广电的职能，如果得以实现，“三网融合”早就顺理成章了。后来终因种种其他原因，致使此事无疾而终。经过十多年后，统一集中管制的设想仍未成熟。在电信体制未改革之前，电信和广电之间并无体制上的差距，电信体制的改革比如政企分开、打破垄断、引入竞争等，都是在国务院的直接指挥和领导下成功的；而广电领导则站在本位立场上，明确要求实现“天上一颗星，地下一张网”，要把广电网（现在改称为下一代广电网NGB）作为主体来参与三网融合，电信则认为非NGN不可。NGB尚未建立，NGN等也远未完善，主体不立，融合自然还需等待，这就是当前的状况。

IPTV和DVB-C两个同质化的服务造成用户重叠问题时，现时是靠不同行政规划政策来抵制的。但如果业务行政领导是一个的话，那么就很可能会采取以DVB-C广播覆盖为基础，而以IPTV为补充的政策来融合，也就是将IPTV纳入到发展轨道中（杭州模式就是两个行业形成良好协作关系的范例）。另外，诸如CMTS与EPON的PK以及对于如何发展FTTx等问题，都可以群策群力统一地进行研究。而在目前的体制下，低效率、高浪费、各自为政的相互排斥是难以避免的。

现在大量的专家文章只是去分析两大阵营之间竞争的利弊因素，同时各为其部门出谋划策，其实质都是为了追求部门自身利益最大化而断绝合作与共同发展的机会。也有许多专家、学者热情地对我国三网融合提出了很多有关技术和业务方面的建议、良策，可惜时机不对。有专家在“评三网融合”中，认为我国三网融合总共需要20年才可以完成：2000年到2010年的10年为电信融入互联网阶段（需知在此期间广电和电信一直是采取不合作互相抵制的态度），2010年到2020年才是广电网融入互联网的阶段，这还必须满足存储器成本下降的条件（不知道应该下降多少）[1]。按此说法，我国完成三网融合（应该说是进入三网融合的环境）还需等10年！国务院文件的精神是各方不要再扯皮、打口水仗了，要尽快推进三网融合，重点是开展广电和电信业务双向进入，而有专家却设计出完成三网融合的时间表，是不是把过程和目标搞混了？从宏观来讲，三网融合永无完成的时间表，所以推进三网融合是重在进入，而不是终极目标。

三网融合是向业务融合的层面发展。三网融合的实施绝不是简单地全面开放电信和广电市场，一放了之。三网融合强调的不是网络的替代和业务的替代，更不是为了取消竞争。如果要等待模拟到数字、窄带到宽带、计算机网络到下一代互联网的转换完成后再融合，那么这三种发展难道可以在短短5年之内就能顺利完成？多年来我国广电和电信之间的摩擦和争端都是围绕着各自的政策和利益来进行的。广电一直着力于建设自己的NGB专网，而电信方面也在积极研究部署软交换、NGN、IMS等新的网络融合技术，在没有统一规划的情况下这样做可能会导致一场大浪费的灾难。NGB和NGN在网络主干线方面没有什么大差异，而是在终端桥路上存在差异。NGB是用PON技术来解决，电信网是用IP来解决，将来进入到FTTH时代时就不存在什么差异了。那么不如从现在开始双方就对下一代的什么NGx来共同进行研究开发岂不更好，为什么还要各自另搞一套？

现在为了各自的利益，广电和电信都在强调网络公共安全的重要性。RSA“信息安全国际论坛”是全球最权威的信息安全年度峰会，2010年首次登陆中国。广电系统在三网融合时期尤其需要条件接收（CA）技术，对RSA的公钥系统应该非常熟悉。当前国际上有三大公钥 体系 ：PKI，IBE 和 CPK[2]。 其中 CPK（Combined Public Key）认证系统是由我国发明的，其优越性已被国际认可，是未来三网融合信息安全发展的绝对趋势[3]。此次大会，工信部有关领导出席并讲了话，却未见广电部门领导参与。如果缺乏一个全国性的统一规划领导，未来我国网络的安全性又从何谈起？再说在三网融合过程中能够唯独对条件接收加密技术保持各自独立而不相融合吗？据工信部有关负责人说：我国发明的十进制网络标准CPK标识认证系统完全能够适用于广播电视系统，而且比国外的加密系统要好得多。且不论此说是否有夸大之处，对一个新技术无论是肯定或否定，首先应该是集全国群体之力来对它进行全面公正的探索和研究。如果还自顾自延续过去那种用造成既成事实的办法来达到各自目的，则三网融合之路长矣。

3 小结

三网融合能否成功的关键之一是能否在一个高层次行政的领导下，不受其他机构、组织的干预，建立起一个融合的、并能有效执行的、亦即统一的监管体制。“统一监管”能否顺利推进还必须要有与之相适应的法律来保障[4]。行政干预只能短期有效，长期使用则不利于法制社会的建立与法制健全。取消垄断应当是用法律而不是用各自为政的垄断来反对垄断。

虽然三网融合已经提到日程，但能否按国家要求达成圆满的结果，人人拭目以待。

[1]中国工程院院士李幼平评三网融合[EB/OL].[2010-11-01].http：//media.people.om.cn/GB/10173043.html.

[2]南湘浩.CPK标识认证[M].北京：国防工业出版社，2006.

[3]周师亮.具有自主知识产权的CPK标识认证和可信连接的新互联网通讯规则简介[J].广播电视信息，2010（11）：47-48.

[4]《电视技术》编辑部.走进融合的年代[J].电视技术，2010，34（1）：4.