“免疫系统论”视角下的政策绩效审计

□李保伟 [山西财经大学 太原 030031]

“免疫系统论”视角下的政策绩效审计

□李保伟 [山西财经大学 太原 030031]

审计“免疫系统论”的着力点主要表现为：审计应以预防性为主；建设性是审计的生命力；审计应服务于宏观性。本文从政策绩效审计对象、审计目标、审计结果等角度，论证了“政策绩效审计是绩效审计的高级形式”。政策绩效审计要充分体现预防性、建设性和宏观性。

免疫系统; 政策; 绩效审计

一、审计“免疫系统论”的几个着力点

2008年3月,在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上,我国审计署刘家义审计长全面、系统地阐述了“审计本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”的理论[1]。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。审计发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的功能，其根本目的就是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。审计“免疫系统论”继承和发展了传统审计理论，着力点主要表现如下：

（一）审计应以预防性为主

审计的根本目的是降低风险，并促进责任得以履行。“免疫”是主动的、积极的，其发挥作用的方式有三种，即预防、提示和抵御，其中预防是第一位的[2]。审计要在经济社会中发挥更重要的作用，就必须突出地发挥好预防性作用。分析发达国家的审计发展过程及目标指向可知，预防胜于救治，审计机关要切实做到审计“关口”由事后向事中、事前的转移。作为国家的“免疫系统”，审计有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题和切断产生问题的“火源”及抵御“病害”的建议，从而健全机能，改善机制。

（二）建设性是审计的生命力

审计不仅要揭露各领域的违法、违规和效益问题，更要想方设法帮助解决问题，抵御各种风险的发生和扩大。审计“免疫系统”的建设性作用表现在：督促被审计单位（被审计人）对问题进行整改，落实审计意见、建议，提高管理水平和效益[3]。

温家宝总理提出：“要充分发挥审计监督的建设性作用”。刘家义审计长指出，建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域里推进民主法治建设和依法治国。

（三）审计应服务于宏观

“免疫系统论”是以科学发展观为指南和灵魂的。审计机关应树立科学审计理念，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和归宿。“免疫系统论”要求审计工作的出发点和归宿应具有宏观性。

审计“免疫系统”应关注国家体制、机制和政策制度等宏观方面问题，通过审计提出消除重大的体制性障碍和修补制度性缺陷等建议，及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭病害、解决问题，促进深化改革，健全法治，从而保护国家安全，维护社会稳定。服务于宏观的审计工作包括：推进财政预算改革，建立和完善公共财政体制；完善政府采购制度，让权力在阳光下操作；加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进节约资源、保护生态文明等等[4]。

二、政策绩效审计：绩效审计的高级形式

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出，注重从体制、机制、制度以及政策、措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律制度的落实和完善。最高审计机关国际组织（INTOSAI）将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”、“管理”[5]。根据绩效审计对象不同，绩效审计可以分为政策绩效审计、项目绩效审计、组织绩效审计和管理绩效审计。审计机关通过政策绩效审计,可以对政策运行中的弊端、政策制定不当等问题提出意见和建议,为政策的修改和完善提供依据。本文认为政策绩效审计是绩效审计的高级形式，其表现如下：

（一）政策绩效审计对象的“高端”性

INTOSAI将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”、“管理”。“政策”是指政治的策略。其决定着“项目”、“组织”、“管理”的方向及内容和方法。有怎样的“政策”，就会有怎样的项目、组织和管理。现代服务型政府提供三项服务，即政策服务、公共设施服务和公共产品的服务。政策服务是上述三项服务的核心，政策责任尤其是政策绩效责任，是现代服务型政府的核心责任。政策绩效审计的本质是对政策绩效责任的履行情况进行检查和评价[6]。由于审计对象的特殊性，而使政策绩效审计“高”于其他形式的绩效审计。

（二）政策绩效审计目标的效果性

一般认为，绩效审计目标表现为“3E”，其中效果性（Effectiveness）是经济性（Economy）和效率性（Efficiency）的归宿[7]。澳大利亚维克多利亚讨论文件《检查1958年审计法》指出，“总的来说， 效率被认为是衡量低层管理部门达到目标的情况，而效果则是衡量最高管理当局达到目标的情况。这就是通常所说的，效果与政策问题有关，而效率与行政管理方面的问题有关。效率测定要抓住所制定的政策目的。”Glynn和Murphy认为，审计师不是关注政策本身，而是政策效果以及效果与政策的初衷是否一致。在绩效审计中，组织绩效审计、管理绩效审计和项目绩效审计多侧重于效率性审计和经济性审计[8]，而政策绩效审计关注效果性[9]。

（三）政策绩效审计结果的宏观性

政策绩效审计结果无不涉及到政策的制定、执行及其效果等宏观性问题。一般来说，政策绩效的审计发现应该包括：审计发现的政策产出和政策实施效果、政策执行的效率等；导致上述产出、效果和效率的原因；维持现行政策及执行或更改政策及执行，可能产生的影响。政策绩效审计建议通常是针对政策制定、执行等部门应做哪些工作提出原则性说明，作为相关组织机构改进工作的基础，其目的是鼓励相关机构完善政策、改进执行，借以提高政策绩效。

三、“免疫系统论”对政策绩效审计的要求

审计“免疫系统论”是对传统审计理论的继承和发展。在“免疫系统论”的视角下，政策绩效审计要充分体现预防性、建设性和宏观性，以利从政策的角度促进整个经济社会持续、稳定、健康地发展。

（一）政策绩效审计要体现预防性

“预防”是“免疫系统”的首要任务，现代审计工作的实践表明，要达到标本兼治的目的，必须重视审计的预防作用，关注经济社会系统运行中存在的不利因素以及可能对系统总体产生危害的苗头性、倾向性问题，及时消除风险，清除隐患，把违规、违法等问题消灭在萌芽状态。

政策绩效审计是审计的“前哨”。通过政策绩效审计，审计机关要从政策制定和实施的角度，提前发现和解决问题，从政策源头上找漏洞、找差错，并给予“修补”。政策绩效审计要预防政策制定或执行时出现失误，以避免“组织”、“项目”和“管理”产生方向性的错误。

（二）政策绩效审计要体现建设性

通过揭露各种体制性、制度性、机制性的问题和缺陷，促进风险的化解、问题的解决及制度的完善，从根本上、总体上、长远意义上推动经济社会的可持续发展，是政策绩效审计的建设性作用。

审计机关通过政策绩效审计要针对政策运行中的弊端、政策制定不当等问题提出意见和建议,为政策的修改和完善提供依据。就此，“免疫系统论”中的“修补”功能表现为：审计机关对发现的制度性缺陷和问题进行反馈，提出建议，督促被审计单位进行整改，对相关制度进行创新与重构，促进管理制度的建立和完善，从而在更高层面上实现规范化和制度化[10]。

（三）政策绩效审计要体现宏观性

审计“免疫系统论”强调，审计要从对常规问题的揭露向维护国家安全和促进问题有效整改的方向发展及向提出政策建议的宏观方向发展。审计机关是专司综合性监督的政府职能部门，能够真实、完整地掌握宏观政策执行情况的第一手资料。审计机关可以通过对掌握的第一手资料进行综合分析，针对带有普遍性、倾向性的国民经济运行中的弊端和宏观调控政策制定不当及宏观调控手段使用不当等问题提出意见和建议，作为宏观政策制定和修改的依据，为宏观决策服务。

政策绩效审计是宏观性审计。其要从政策制定、政策执行等宏观角度，检查和评价政策效果，进而向政府问责，最终促进经济社会健康持续发展。

[1] 刘家义. 以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展[J]. 审计研究, 2008, (3): 3-5.

[2] 赵保卿. “免疫系统”论与审计的预防职能[J]. 审计与经济研究, 2009, (3): 22-23.

[3] 谭建伟. 审计“免疫系统”功能有效发挥[N]. 深圳特区报, 2010-4-30(5).

[4] 王会金, 王素梅. 国家审计“免疫系统”建设: 目标定位与路径选择[J]. 审计与经济研究, 2010, (3): 22-23.

[5] 审计署外事司. 最高审计机关国际组织效益审计指南[M]. 北京: 中国时代经济出版社, 2003.

[6] 李保伟. 我国政策绩效审计研究[M]. 北京: 中国财政经济出版社, 2009.

[7] United States General Accountability Office. Government Auditing Standards [S]. Washington, D C: GAO, 007.

[8] CUTT J. Comprehensive Auditing in Canada: Theory and Practice [M]. New York: Praeger Publishers, 1988.

[9] SCHANDL C W. Theory of Auditing: Evaluation,Investigation and Judgement[M]. Hollston: Scholers Book Co,1978.

[10] 赵彦锋. 审计“免疫系统”论:演进过程、作用机理与实现路径[J]. 审计与经济研究, 2009, (3): 33-34.

编辑 戴鲜宁

Policy Performance Audit: Under the Perspective of Theory of Immune System

LI Bao-wei
(Shanxi University of Finance and Economics Taiyuan 030031 China)

The theory of immune system mainly focuses on the following aspects: preventive audit is for the first, constructive audit is the vitality of audit, and audit should serve the macro. Under perspectives of objects,objectives and results of policy performance audit, this paper demonstrates that the policy performance audit is an advanced form of performance audit. Policy performance audit should fully reflect the preventive function,constructive function and macroscopic function of audit.

immune system; policy; performance audit

F239.44

A

1008-8105(2011)01-0060-03

2010 - 07 - 19

李保伟（1970 -）男，博士，山西财经大学会计学院副教授.