藏东南水电能源基地开发面临的重大问题

任东明，张庆分

（国家发改委能源研究所可再生能源发展中心，北京100038）

藏东南水电能源基地开发专指以雅鲁藏布江中下游、怒江上游、澜沧江上游和金沙江上游干流为主的藏东南地区水能资源的大规模开发和利用。藏东南是西藏自治区水电资源的富集区，该区水能资源绝大部分集中在雅鲁藏布江、怒江、澜沧江和金沙江干流。根据2003年全国水能资源复查结果，雅鲁藏布江水能蕴藏量仅次于长江，居全国第二位，雅鲁藏布江（西藏境内）水能理论蕴藏量为113 891.9 MW，占全区水能资源总蕴藏量的56.56%；怒江（西藏境内）的水能理论蕴藏量为26 587.3 MW，占全区水能资源总蕴藏量的13.2%；澜沧江（西藏境内）的水能理论蕴藏量为9 038.9 MW，占全区水能资源总蕴藏量的4.49%；藏东南地区的水能资源占西藏自治区水能资源的89.8%。四大江的水能资源蕴藏量占西藏自治区水能资源的76.82%，其技术可开发装机容量占全区的80%以上。四大江的技术可开发量分别占全区的61.7%、12.9%、5.8%、4.3%，资源量巨大且相对集中，干流梯级电站规模多在1 000 MW以上，个别为10 000 MW级的巨型电站，是全国乃至世界少有的水能资源“富矿”，也是我国远景的战略资源[1]。

从未来发展趋势看，我国在保障能源供应安全、提高国内能源自给率的同时，必须同时考虑逐渐改变以化石能源为主的能源结构，以应对来自节能、环保、温室气体减排等诸多方面的巨大压力。因此，积极开发和利用藏东南地区储量丰富、清洁环保的水电资源，建设藏东南水电能源基地就成为实现我国能源可持续发展的重要举措。

然而，藏东南地区在我国是地理位置极为特殊的地区，具有其他富含能源地区所不具备的独特性，如高海拔独特的生态环境、特殊民族聚居、敏感的地缘政治等，这些都是大规模能源和资源开发所必须考虑的因素。就水能资源开发而言，由于具有复杂的地理和地质环境，藏东南的水能开发必将面临更加巨大的技术难度。此外，河流跨境流动也将带来国际影响等问题。所有这些因素加大了藏东南地区水能开发的技术、环境保护和移民安置以及国际关系方面的难度。这些都将是中国政府在制定藏东南水电能源开发战略不能忽视的若干重大问题[2]。

在对藏东南四大流域进行实地考察和对藏东南水电开发问题进行深入研究的基础上，本文对藏东南水电能源基地开发过程中将面临的诸多重大问题进行了探讨，并提出了相关建议。

1 水资源分配问题

长远来看，作为我国主要河流和南亚主要国际河流的发源地和上游地区，西藏尤其是藏东南地区是未来我国水资源开发利用的核心地区，也是未来南亚国际河流水资源在国际分配中可能引发争议的焦点地区。藏东南水资源的开发不仅会对这一地区社会可持续发展产生重大影响，而且对我国整体水资源的配置和南亚相关国家的和地区的水资源配置也会有重要影响。

1.1 跨境河流开发问题

跨境河流一般指流经或分隔2个和2个以上国家的河流。处于河流不同位置的国家对跨境河流水资源开发的诉求存在差异，跨境河流的上下游国家间围绕河流开发往往存在较大利益冲突。国际社会为了处理跨境河流流域国之间的利益冲突，一直在寻求建立统一的、具有普遍约束力的跨境河流开发国际法则，即“国际水法”，目前已形成条文较为细致的专项国际公约。特别是1997年联合国国际法委员会制定了《国际水道非航行使用法公约》（下称《公约》），详细规定了流域国在包括水能开发在内的水资源开发活动时所应遵守的规则。由于水资源短缺问题在许多国家已经和能源危机一样越来越突出，国际社会寄希望《公约》能成为主导未来跨境河流开发的国际准则。但由于目前《公约》在概念表述与界定、国际共识与认可、约束法力与效力等方面存在着较大的问题与障碍，在发挥其国际法规应有的作用方面还存在着很多的困难,很多跨境河流的开发活动还需要具体情况具体对待[3]。

严格意义上说，目前我国开展的水能开发不会受到国际水法的限制性约束。随着围绕国际河流兴起的各种区域合作活动不断展开，特别是周边一些发展中国家在能源、水电开发资金和技术等方面的需求越来越大，我国跨境河流水能开发存在着较大的发展机遇。不过，在跨境河流的水能开发上，同时也面临较大的挑战。必须指出，按照国际水法在水资源分配上的惯例，一般认同和优先保护现有水资源的分配和利用方式。当前，东南亚下游国家的跨境河流水资源开发利用程度明显高于我国，我国在跨境河流的水能开发上起步太晚，日后的大规模开发就有可能处于被动的局面。

藏东南地区与多个国家相邻。怒江、澜沧江以及雅鲁藏布江都属于源自我国、流经多个国家的跨境河流。因此，藏东南地区水能开发不可避免地需要面对这些河流跨境流动的自然属性所带来的国际性问题。藏东南水电开发涉及的下游国家国情不同，既有印度这样的地区大国，有缅甸这样的河口国家，也有老挝这样的内陆国家，各国历史上和我国的交往活动有较大差别，目前与我国的关系也不同，应充分重视藏东南地区跨境河流的开发工作，也要充分认识跨境河流开发活动的复杂性。在开发过程中要考虑到跨境河流开发对我国与周边国家国际关系可能带来的影响，应加大对国际水法发展趋势的研究和跟踪，及时研究各种开发模式下可能面临的国际风险，尽快形成以国家利益为基础的代表国家意志的藏东南地区跨境河流水能开发思路以及总领全局的国家战略。

1.2 跨区域调水问题

水资源是影响我国未来经济社会和生态环境可持续发展的重要战略性资源。我国进入工业化中期阶段后，越来越面临着水资源短缺的困扰。我国水资源人均拥有量只有世界平均人均拥有量的1/4，而且空间分布极不均匀，北方地区水资源严重缺乏。在20世纪50年代，我国就根据国内水资源的空间分布特点，提出了南水北调的宏伟设想。经过50多年的研究论证，2002年12月以来，南水北调工程中的东线工程和中线工程已陆续开工[4]。

为补充黄河水资源，解决我国西北地区和华北部分地区干旱缺水问题，国内学者也提出了南水北调的西线工程，希望将水量丰沛的长江、金沙江、澜沧江、怒江或者雅鲁藏布江的部分水量调入黄河，以解决干旱、半干旱的西北地区的缺水问题。也有学者根据西部特殊的地理条件和“高水高用”的原则，结合南水北调的西线工程，提出了“南水西调”的战略构想，希望将金沙江上游的部分水量调入西部，来解决河西走廊与西北地区严重缺水的问题。

藏东南地区蕴藏着丰富的水资源，不仅是我国重要的水电能源基地，更是我国重要的水资源平衡和水资源战略后备基地。实际上，无论是“南水北调”战略构想，还是“南水西调”战略构想，都是基于对藏东南水资源在未来我国水资源区域配置中重要地位的客观认识。因此，在藏东南水电基地建设过程中，必须充分考虑到我国未来水资源区域配置对藏东南地区水资源的客观需求，科学估计藏东南地区水资源在我国经济社会可持续发展过程中的各种战略作用和承担的战略责任，保证藏东南水电基地在国家综合发展战略框架下实现科学和可持续开发。

2 生态环境问题

青藏高原素有“世界屋脊”和“地球第三极”之称，是我国乃至亚洲地区重要的生态安全屏障，也是我国和亚洲的“江河源”和“生态源”，是亚洲乃至北半球气候变化的“感应器”和“敏感区”。藏东南地区作为青藏高原的主体，拥有许多我国乃至世界上其他国家所没有的特殊生态系统类型和特有的野生动植物种类，在全球生物多样性保护中具有重要的战略意义，生态地位十分重要。

能源资源开发，特别是水电资源开发，势必对藏东南的生态环境有所影响。目前我国还有很多对水电开发持反对意见的人士，其中最大的反对理由就在于水电开发对环境的影响。四大江流域面积大，涉及范围广，而且考虑到青藏高原地区更加特殊的地理特性，需要在开发利用这一地区水能资源的同时保护好当地特殊的生态自然环境，统筹好发展与保护的关系。目前看，还需要加强青藏高原地区相关基础性研究和有关水能开发的环境保护预案工作。

3 移民和民族宗教问题

3.1 库区移民安置问题

移民是水电建设成功与否的一个关键问题[5]。藏东南地区地形复杂，山高谷深，耕地很少,水电站库区占地补偿及相应的移民安置确实存在一定困难，对今后的规划及前期工作提出了更高的要求，应编制详细的移民安置规划报告，改善移民的生产生活条件，同时考虑研究利用库区和移民扶持专项资金，支持青少年儿童异地上学和青壮年异地就业的可行性，真正使移民安置做到“移得出，稳得住，逐步能致富”。

3.2 宗教文化影响问题

由于历史的原因，西藏大多数藏族群众信仰宗教，宗教的影响渗透到藏民族的文化、艺术、风俗和日常生活的许多方面[6]。正确处理民族、宗教问题是西藏现代化发展中长期面临的一个重大课题。西藏缘园多年来的发展表明，加快现代化建设是西藏人民的根本利益所在，也是实现民族平等和共同发展的关键所在。在水电能源开发中要充分尊重当地的文化传统、风俗习惯、语言文字和宗教信仰，促进资源开发和文化保护的“双赢”[7]。

4 经济与技术问题

藏东南作为我国水能资源最丰富、开发程度最低、地理地质条件最为复杂、前期基础性资料最少的地区，在水能开发经济和技术方面存在着很大的挑战，表现在以下方面。

4.1 资料匮乏，缺少开发利用战略规划

藏东南地区有着丰富的水力资源条件，但现有工作基础无论是和我国其他地区的水电开发利用情况相比，还是和国家对藏东南水电资源开发的需求相比，都远远落后。虽然我国政府很早就在藏东南地区开展了勘测设计工作，但由于特殊的地理环境和历史等原因，藏东南地区的水力资源查勘与战略规划工作进展缓慢，进行水电开发的相关科学资料依然较少。

由于缺乏相关资料，到目前为止多数河流未进行相关的规划工作，现拟定的开发方案，也因为在结合河流综合利用开发上研究深度不够，所拟梯级也不够完整，甚至还有很多资源开发数据只能进行室内估算，尚需在今后工作中继续对开发方案加以修正和补充，这些在很大程度上延迟了藏东南地区水电资源的开发利用工作。

4.2 地质条件复杂，工程建设难度大

地质环境是影响水电开发的重要因素，复杂的地质环境会增加水电开发的难度，影响水电开发进程[8]。同时，水电工程特别是大型水电工程建设过程中也会因为大坝建设、山体开挖等工程的建设而改变周边地区的地形地貌，对区域地质环境产生影响，大型水库的巨大体积蓄水也会对区域地质环境产生作用。

藏东南四大江的干、支流可以开发电站的地方一般工程地质条件比较复杂，特别是很多地点正处在或靠近一些断裂带上，不但岩体的完整性遭到破坏，并且近代地震活动频繁，地震烈度高。此外，河床覆盖层较深，河谷崩塌、堆积等物理地质现象普遍。这些都会对开发大型电站带来如影响大坝坝基及坝肩稳定，造成水库坍岸及渗漏，以及水库诱发地震等许多较为复杂的工程地质问题，这不仅会增加藏东南水电基地建设前期的工作量，增大水电工程建设过程中的难度，也会加大水电工程建设后要考虑的地质问题的复杂性，从而大大增加藏东南水电基地开发的难度。因此，在藏东南地区水电开发过程中，尤其是在大型水电工程建设的过程中，需要对复杂而敏感的地质环境给开发工作带来的困难有充分的考虑和评估。

4.3 地区经济相对落后，交通不便，施工条件差

西藏地处祖国边疆，经济条件相对落后，主要依靠公路与内地相通，运输线长达2 000余千米，电站建设中的建筑材料、器材、设备等物资大部分需仰赖于内地供应，特别是规模较大的工程，外地材料需求多，运输压力大，不少的电站，处于深山峡谷地带，施工场地窄，交通十分不便，施工条件较差。加上西藏高原的空气稀薄缺氧，劳动力和机械设备生产效率低等不利因素，都会给电站施工带来不少困难。

4.4 电站规模大，建设技术要求高

藏东南四江干流上的电站规模一般都比较大，一些电站规模在百万甚至达数千万千瓦，不少的电站要修建200 m以上的大坝，引水隧洞长达数十千米，个别特大型电站，水头高达2 000余米，在地质条件复杂、施工比较困难的高原峡谷地区，建设这些大型电站，无论是水工建筑、施工技术、设备制造及安装、高压输电等方面，不仅技术要求很高，而且不少还超过了目前国内外的先进技术水平[9]。

4.5 建设成本难以下降

西藏地区水电建设项目工程造价相对内地较高是客观情况，西藏地区地形地质条件复杂，河谷宽广、覆盖层深厚，导致相应工程量较内地有大幅增加，这是造成西藏水电工程造价较高的主要原因。另外，由于西藏地区具有地理位置特殊、海拔高、空气稀薄、植被稀少、交通困难等特点，导致当地生产生活条件差，人工、机械工作效率低，成本高，加上工业化水平落后，基本建设使用材料、设备基本上要靠内地供应，导致构成工程建设成本的人工、材料、机械等费用均较内地有大幅增加。西藏的水电工程造价单纯用单位千瓦投资这一指标来统一控制欠妥，应按单位工程量、项目所处区域等分项指标来衡量，西藏水电工程造价才趋于合理、真实。在项目规划论证和建设时，要充分考虑西藏建设成本的差异问题，把科研成果作为项目可行性报告的依据，实事求是地确定投资概预算。

5 建议

未来我国藏东南水电能源基地的开发将面临一系列重大问题，如生态环境问题、国际河流问题、跨区调水问题、民族宗教问题和技术经济问题等，这些问题关系藏东南水电基地开发的成败和综合效益发挥，必须给予足够重视。本文提出以下建议。

第一，关于国际河流开发问题。由于纳入藏东南水电开发的4条江中，有3条属于国际河流，在进行国际河流的开发中引起下游国家的关注是自然的。藏东南水电开发涉及的下游国家国情不同，建议国际河流开发应适当考虑可能给下游国家造成的影响，应积极开展与相关国家就流域开发方面的对话，做到不回避问题，而是积极去解决问题，从而树立负责任大国的形象。由于各国在国家河流开发的问题上往往会站在本国利益角度出发，因此，在某些问题上不可能取得完全一致，存在争议是正常的，存在一些争议不应成为藏东南水电开发的制约因素。

第二，关于藏东南生态环境保护问题。应本着实事求是的态度，正确处理好开发与保护的关系。应强调开发与保护同等重要的原则，不能因强调开发而破坏环境，也不能单纯强调保护而无原则地禁止任何方式的开发活动；国家应科学、合理地设定环境保护区划标准或“底线”。过于广泛地划定自然保护区，不仅影响区域内正常的资源开发利用，而且可能会导致真正需要保护的地区却没有足够的投入的结果。目前由于各种原因，藏东南地区生态保护区的设置与保护的实际需要并不相符，有必要进一步开展工作，视情况对生态保护区范围进行适当调整；在藏东南许多电站建设方案中，不同的规划项目涉及的生态环境保护问题差别很大，因此在推动藏东南水电开发过程中，随着国家不断完善环境保护的标准、政策和区划，在开发时序中应优先推动建设环境保护影响小的项目。

第三，关于移民、民族和宗教等方面的问题。应充分借鉴对三峡、龙滩、向家坝等大型工程移民方面的经验，强化流域移民规划并切实落实移民补偿，扩大政策宣传力度，争取获得普通民众的支持。尽量避免仓促决策，造成一些永远不可挽回的后患。

第四，要出台配套政策。从开发的技术经济可行性来看，藏东南水电开发离不开国家的政策支持。国家及时出台相应的配套政策（科研、环保、电价、税收等），对启动藏东南水电需求市场，从而切实推动藏东南水电开发工作的开展具有重要意义。

第五，尽快达成共识，推动高层决策。西藏自治区面临的不是发展与不发展，而是如何发展的问题，相应地，在藏东南水电开发上，面对的不是开发与不开发，而是如何开发的问题。在这个问题上，一定要解放思想，多从西藏自治区稳定与发展的大局出发。藏东南水电开发最终体现的问题将不只是技术问题，也不只是经济问题，而主要是政治问题，需要通过推动高层决策解决。

[1]国家电力公司成都勘测设计研究院.中华人民共和国水力资源复查成果（分省）第二十三卷[M].成都：国家电力公司成都勘测设计研究院，2003.

[2]任东明,张庆分.我国藏东南水能资源的开发潜力与作用分析[J].中国能源，2010(12):10-14.

[3]能源研究所.“藏东南水电能源基地开发对我国能源平衡和经济社会发展作用研究”报告[R].北京：能源研究所，2008.

[4]能源研究所.2050年中国能源需求情景研究[R].北京：能源研究所，2006.

[5]西藏自治区政府.西藏十一五国民经济和社会发展规划纲要[R].拉萨：西藏自治区政府，2006.

[6]西藏自治区统计局.西藏统计年鉴2006[M].北京：中国统计出版社，2006.

[7]西藏自治区发展和改革委员会.西藏电力发展“十一五”规划及2020年远景目标[R].拉萨：西藏自治区发展和改革委员会，2005.

[8]国家电网公司.电力工业“十一五”发展规划及2020年远景目标研究[R].北京：国家电网公司，2006.

[9]陈秀山.西电东送工程区域效应评价[M].北京：中国电力出版社，2007.