智能电网建设环境下电力普遍服务的实施

李俊雄，李 龙，2，黎灿兵，薛 晨，刘 玙，张智焜

（1.湖南大学 电气与信息工程学院，长沙 410082；2.湖南省电力公司 调度通信局，长沙 410007）

普遍服务的概念首先在电信行业提出。随着普遍服务的研究和推广的深入，普遍服务的思想逐渐延伸到金融、铁路、邮政、电力等各个基础行业。2002年，我国首次明确了电力企业履行电力普遍服务的义务，国务院关于电力体制改革的文件中明确指出国家电力监管委员会的主要职责之一是“负责监督电力社会普遍服务政策的实施”。国家电力监管委员会将我国电力普遍服务定义为“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本电力服务”。

在2002年之前，虽然没有明确提出电力普遍服务的概念和要求，但我国电力企业已经履行了较多的电力普遍服务义务，如：农电“三为”服务、“村村通电”工程、“两改一同价”工程以及有关电力单位开展的“彩虹工程”、“电力扶贫项目”等。但是，由于我国幅员辽阔，人口密度分布不均匀，仍有部分地区电力供应不足，甚至处于无电状态，如：偏远山区或海岛。据相关数据显示，截至2007年底，全国31个省、市、自治区仍有约166万无电户，约2 000万人口没有用上电。

目前我国电力普遍服务的概念还有待进一步厘清，电力普遍服务主体、对象以及内容都不明确，电力普遍服务的实施在政策、资金以及技术上也遇到了很多问题，电力普遍服务水平还有待提高。

智能电网的发展为电力普遍服务的实施提供了政策、资金以及技术等方面的支持，可以解决其发展缓慢的问题，把电力普遍服务的实施与智能电网的建设结合起来可以给电力普遍服务带来新的发展契机。

1 电力普遍服务的主体

电力普遍服务实施的主体不明确，尤其是在电力市场化改革实施后，对其主体的认识和观念不统一是目前我国电力普遍服务机制存在的首要问题。

电力普遍服务的主体应该包括责任主体和实施主体。电力普遍服务作为公益性的公共服务事业，政府应是其责任主体，但实施主体还存在比较大的争议。

新成立的五大发电企业虽然在发电领域具有一定的自然垄断性，但不直接面向用户，在电力普遍服务实施过程中会有较大的困难，故发电企业不宜作为电力普遍服务的实施主体。

对于面向用户的电网企业来说，电力普遍服务操作性比较强，其经营权具有垄断性质，同时肩负着建设中国智能电网的重任，并获得国家政策和资金支持，在技术上能更好地实施电力普遍服务。因此，国家电网公司和中国南方电网公司应是电力普遍服务的实施主体。

电网企业在进行普遍服务的过程中，往往会存在由于某些地区成本过高而无法履行电力普遍服务义务的问题，作为责任主体的政府应该加强监管，由政府电力监管部门承担监管义务，并建立相应的监管机制，保障电力普遍服务的实施。

另外，电力普遍服务是一个完整的责任，不宜分解为“发电普遍服务”、“输电普遍服务”等责任，否则不同环节的衔接将存在较大困难，且用户需要面向不同的企业，导致电力普遍服务的效率低下。

2 电力普遍服务的对象

我国采用目录电价的用电价格机制，不同用户类别电价不同。在普遍服务的对象上，不同类别的用户是不是区别对待还有待明确，如：以营利为目的的企业是否应该纳入电力普遍服务的范围。本文认为，我国电力普遍服务的对象应不包括以营利为目的的企业。原因如下：

（1）企业以营利为目的，若企业选址在电网尚未覆盖的区域，则企业必然因能就地利用资源（如：原材料）等原因而能大量节约成本，所以，这些企业应自行解决电力供应问题。

（2）企业用电规模较大，随机性相对较大。假如某企业选址在电网尚未覆盖的区域，电网企业为该企业而实现了电网覆盖，当企业搬迁，则将导致电网企业巨额投资建设的电网废弃，电网企业将承担不合理的风险。

另外，电力普遍服务的对象应分为不同的层次分别处理。

电力普遍服务义务对电网企业提出的要求是，用户若愿意支付基本用电价格，电网企业就有义务为其提供基本服务；若用户不愿意或者不能承受基本电价，则电网企业有权拒绝供电。换句话说，电力普遍服务对电网企业的要求，并不是无条件供电，而是按照基本电价提供基本供电服务。若电力普遍服务在实施过程中不强调这一点，将导致电网企业难以回收电费。若用户承受不起基本电价，则是政府层面的扶贫工作超出了电力普遍服务对电网企业的要求。

3 电力普遍服务的内容

电力普遍服务的内容应强调“基本服务”，即符合国家标准的供电可靠性和电能质量的基本供电服务，且用户用电设备的参数和性能应符合相关规程要求。尽管向不同用户提供基本服务的成本不同，但电网企业向不同用户提供基本服务的价格应基本相同。政府对电网企业进行价格管制，保证电网企业的整体盈利能力，而不保证向每个客户提供供电服务均能盈利。

若用户要求更高的供电可靠性、更高的供电质量，或者自身用电设备存在特殊需求，则电网企业有权要求用户额外付费，且用户额外支付的费用应不低于电网企业在提供基本服务的基础上额外产生的成本。满足不同的用户提出的额外要求（称为“增值服务”），电网企业产生的额外成本不同，电网企业有权收取不同的费用，而不必强调“非歧视性”。

4 电力普遍服务的履行方式

智能电网的发展给电力普遍服务的实施提供了新的支持，并丰富了电力普遍服务的履行方式。

（1）电网覆盖。发展特高压电网是建设坚强智能电网的基础，特高压技术能有效地提高电网的覆盖率，因此在建设智能电网过程中，特高压技术为电力普遍服务提供技术支撑，解决无电区的电力供应问题。例如：2011年开建的青藏联网工程，可以解决西藏和青海大片地区的电力供应问题。

（2）分布式电力系统。发展分布式清洁能源是我国建设智能电网的重要措施，国家在政策和资金上予以大力支持。在一些偏远地区，具有大量的水能、风能、太阳能、生物质能、地热能等清洁能源，可以根据当地资源情况和负荷密度的情况开展分布式电力系统的建设。对于清洁能源充足的地区，可以大力发展清洁能源，建立分布式能源与大电网相连，推进智能电网的建设。对于清洁能源仅能满足当地电能需求的地区，可以根据当地资源情况就地建设低压电网，满足周边居民的用电需求。如：建立小型水电站、太阳能光伏发电小型电网、风光互补发电系统、地热能小型发电站等实行分散供电。

（3）独立电源。智能电网的发展也大力促进新能源技术的发展，特别是家用新能源技术，如：离网型风力发电技术，太阳能光伏发电技术，生物质能发电技术等。在负荷密度很低、居民用电量极低、负荷很小、只需满足基本照明和一般家用电器的地区，可以对每家每户通过政府补贴的方式，利用新能源技术建立家庭独立电源系统，例如：家用太阳能发电系统、家用风能发电机等。而对于太阳能、风能欠缺的地区，可以充分利用周边的生物质资源进行生物沼气发电。

（4）与其他公共普遍服务行业开展综合建设，避免重复建设。智能电网的全面发展也将促进其它基础行业，如：电信、金融、铁路等加快普遍服务的进程。在未进行服务的地区开展综合建设，科学布局，避免重复建设。

（5）移民。在一些边远地区，人口稀少，电网建设成本高，用电成本高，又没有可利用资源，可由政府出面，通过资金补偿，提供土地使用权等方式进行移民，在附近通电地区进行安置。

5 电力普遍服务的成本补偿机制

电力普遍服务的成本补偿机制是指对电网企业因提供普遍服务而产生的成本亏损进行补偿的方式。

（1）电力普遍服务成本计算。首先对我国普遍服务的现状进行调查，包括我国没有享受到电力普遍服务地区的负荷密度、地理条件、自然条件等因素，对于不同地区根据当地的情况制定不同的电力普遍服务的履行方式，然后进行成本计算。

（2）最优激励合同。电力监管部门设计一个最优的激励合同，对电力企业进行激励，使其提供电力普遍服务。激励合同的核心是引导电网企业努力提高普遍服务水平，从而实现电力资源的最优配置。

（3）“生命线电价”的设定。对于“用不起”电的贫困居民，应该调查该地区现有收入水平所能接受的最高电价，这种最高电价就作为该地区贫困居民的“生命线电价”。“生命线电价”与实际销售电价的差额不应该由电网企业来承担，而应由政府对其进行相应的补贴。

（4）电价补贴。电力监管部门应该允许电网企业对非普遍服务业务收取相对较高的价格，使电力企业通过这些额外的收入来补贴电力普遍服务而产生的成本亏损。

从2009年起，我国就开始全面推进坚强智能电网建设。电力普遍服务的成本计算需要考虑智能电网建设的因素。在建设的过程中会出现与电力普遍服务重叠建设的地区，这些地区的电力普遍服务的成本可以全部计入智能电网建设的成本中。在最优激励合同中利用智能电网的建设，研究最新的激励机制来促使电网企业加快电力普遍服务的发展。因此现有的理论研究应考虑智能电网建设与电力普遍服务之间的联系，在此基础上构建一套适合我国国情的成本补偿机制。

6 结束语

本文明确了电力普遍服务的主体，对象以及内容，在智能电网全面建设时期，把我国电力普遍服务的实施与智能电网的建设结合起来，在特高压，清洁能源等技术的支持下实施电力普遍服务，为建立新环境下的成本补偿机制以及促进电力普遍服务的发展提供参考。

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