保障电力可靠供应 促进经济结构调整统一思想抓住机遇扎实做好有序用电工作1)

鲁俊岭

（国家发展和改革委员会 经济运行调节局，北京 100824）

2011年6月30日，国家发展和改革委员会在杭州召开全国有序用电工作经验交流会，宣传贯彻《有序用电管理办法》（以下简称《办法》），交流好的做法和经验，推动有序用电工作规范、深入开展，确保电力供需形势平稳，促进结构调整和节能减排。

1 充分认识有序用电工作的重要意义和积极作用

随着经济发展和人民生活水平的提高，社会平稳运行对电力可靠供应的依赖程度越来越高。与此同时，我国目前所处的经济发展阶段以及资源环境约束决定了电力供需矛盾在一定时期内还将持续存在。在此形势下，做好有序用电工作，对于确保经济平稳发展、加强和改善民生、保持经济社会和谐稳定，对于促进结构调整和转变发展方式，都具有十分重要的意义。

1.1 有序用电是平衡电力电量的重要措施

改革开放30多年来，我国大部分时间电力供应偏紧，只有1998—2001年和2009年，由于受到亚洲金融危机和国际金融危机的冲击影响，才基本没有出现缺电。2003—2006年，全国一度有26个省份出现了不同程度的拉闸限电，最大电力缺口占全国最大用电负荷的比重超过8%，个别地区最大缺口超过用电需求的1/3。2007—2008年，电力供需紧张形势有所缓解，但受煤电矛盾等因素影响，最大电力缺口仍然分别为1 300万kW和2 000多万kW。2010年以来，每个月都有地区限电，最多时达到20个。

2011年迎峰度夏期间，除东北、西北电力供需平衡有余外，其余大部分地区供应偏紧，电力缺口约3 000万kW，为近年来较为严峻的一年。其中，江苏、浙江、重庆、京津唐等地矛盾较为突出。在今后一段时间内，并不排除因电煤供应紧张、来水严重不足以及持续高温高湿天气等极端情况，而出现缺电程度加剧的可能。

受资金紧张、预期经济效益不理想等多重因素影响，电力企业压减电源投资。初步统计，2010年全国电源建设完成投资3 641亿元，同比下降4.26%，是近8年来的首次负增长。据反映，2011年五大发电集团电源投资计划比2010年减少了11.2%，其中火电投资减幅高达27.8%，已出现火电在建工程进度放缓的现象。这种状况如不能及时扭转，将导致未来几年电源投产减少，2011、2012年电力供需形势可能更加不容乐观。

在电力供需紧张形势下，首先要加快能源项目建设步伐，充分挖掘现有能力的潜力，加强跨区资源调剂，最大限度地增加有效供应。如果通过这些仍不能满足需求，就要通过有序用电，实现电力供应秩序的平稳。

1.2 有序用电是落实国家“十二五”规划纲要精神的客观需要

“十二五”规划纲要提出了调整经济结构、合理控制能源消费总量和推进节能减排的要求。为贯彻落实中央部署，近一时期，国家发展和改革委员会、国家能源局正在抓紧研究编制“十二五”节能减排综合方案、能源规划、合理控制能源消费总量目标及分解落实机制，明确未来5年我国能源发展消费的指导思想、目标和任务。随着这些措施的出台，我国能源敞开口子供应的情况将有所改变，一些地区必须要控制能源消费总量，优化能源消费结构，强化有序用能，把有限的资源配置到合理的地方。这对有序用电工作提出了新的任务和要求。

1.3 有序用电是提升全社会应急能力、妥善处置突发事件的重要手段

近年来，除装机不足、煤电矛盾等原因导致缺电外，重大自然灾害频发也成为缺电的一个重要原因。2008年低温雨雪冰冻灾害、汶川大地震，2009年玉树地震，2010年西南大旱、舟曲泥石流，都造成有关地区严重缺电甚至全部停电。这种情况下，电力供应直接关系到人民群众生命财产安全，关系到国民经济正常运行。如何把有限的电能资源用在最关键的地方，确保抗灾救灾用电需要，确保社会和谐稳定？除了应急工作外，就要靠扎实的有序用电工作基础。

无独有偶，东京电网一直被认为很坚强，前一阶段日本发生地震、海啸和核泄露事故，导致电力严重短缺，东京都地区分片轮流停电。从新闻上看，初期出现了地铁、医院、金融机构停电等问题，给灾害应对造成了很大不便；并且今后一两年，日本受核电站关停影响，很可能反复出现缺电。这也警示我们，务必深入细致的做好有序用电工作，在各种情况下保障社会秩序。

2 全面理解和把握《办法》的内涵

2.1 编制过程

2006年初，国家发展和改革委员会委托南方电网公司开展有序用电方案和全国拉限电统计课题研究，同年7月确定起草《办法》，并于2007年初完成草稿，随后征求了各地经贸委（经委、发改委）和部分用户的意见。后因全国电力供需形势缓解，对实施有序用电的用户缺乏经济补偿渠道而暂缓。近2年，重大自然灾害和突发事件频繁出现，加之压缩高耗能、高排放企业用电的需要，国务院领导同志和国务院有关文件中多次要求做好有序用电工作。为此，2010年国家发展和改革委员会经济运行调节局进一步开展了相关调研，并以办公厅文件（发改办运行[2010]2202号）正式征求有关部门、地方经济运行系统以及电力企业的意见和建议。在汇集各方意见后，再次组织召开座谈会，从增强可操作性、优化工作流程方面进行了完善和调整，最终出台了《办法》。

2.2 主要内容

《办法》突出强调了有序用电工作应遵循“安全稳定、有保有限、注重预防”的原则，主要内容分为6章、35条。第一章是总则，主要规定了《办法》的法律依据、适用范围、定义、主要原则和职责分工。有序用电工作具有较强的行政色彩，政企分开后电网企业已不再具备相应资格，所以，有序用电方案、监督检查等须得到政府有关部门批准或授权。而有序用电又涉及市场分析预测、供需平衡、方案制定、预警管理、日常检查等大量专业性较强的工作，仅靠政府有关部门无法完成，必须充分发挥电网企业的作用。同时，有序用电涉及广大用户的利益，需要用户按预定方案合理用电，如果用户不配合，工作目标无法实现。因此，有序用电工作是政府主导、电网公司实施、用户配合。第二章是预案编制，主要规定了有序用电方案的编制程序，主要措施和保电、限电顺序，以及用户的义务。明确保电、限电顺序是为了落实国务院对有序用电工作的一贯要求，增强指导性；同时，考虑到各地情况差异较大，明确该顺序为原则性要求，各地可根据需要相应调整。第三章是预警管理，主要规定了信息披露要求和不同等级的预警信号。预警信号的等级、颜色规定参照了《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国发[2005]11号）的有关规定。第四章是预案实施，对预案启动、各方应采取的措施、满足用户合理需求以及告知、统计等工作做了相关规定。第五章是奖惩措施，从补贴、电价、放宽用电限制方面对参与有序用电的用户给予适当补偿。同时根据《电力供应与使用条例》第30条等有关规定，对等规定了“对执行预案不力、擅自超限额用电的电力用户，要责令改正；情节严重的，可按照国家规定程序停止供电。对违反有序用电预案和相关政策的电网企业，要责令改正；情节严重的，可通报批评。”第六章是附则，明确了有关术语的含义，规定了《办法》的解释权、适用时间，并要求各地电力运行主管部门制定实施细则。

3 贯彻落实《办法》应当把握的主要方面

3.1 全面把握开展工作面临的环境

从有利方面看：一是领导高度重视。党中央、国务院领导一直非常重视缺电问题，并强调把需求侧管理和有序用电工作作为重要应对措施认真落实好。在国家“十一五”、“十二五”规划纲要，以及国务院部署迎峰度夏、煤电油气运和农资供应保障、节能减排等方面工作的10余个文件中，均明确提出有关要求。国务院还曾专门下发了《关于加强电力需求侧管理，实施有序用电的紧急通知》（国办明电发[2008]13号）、和《关于确保居民生活用电和正常发用电秩序的紧急通知》（国办发明电[2010]36号）。2011年以来，仅温家宝总理、李克强副总理关于解决缺电问题的批示就有10几条。

二是外部环境更加有利。随着科学发展观的进一步贯彻落实、以人为本理念的深入人心，“先生活、后生产”的保电原则得到了更广泛的认同。特别是随着节能减排工作的广泛深入开展，以及能源消费总量控制政策的推出，有关各方对于控制高耗能、高排放行业过快发展的认识更趋一致。多数地区已经形成了相对固定的工作流程和较为有效的工作机制。这些都为有序用电工作提供了有利的环境和政策支撑。

三是各地和电网企业积累了一些好的经验和做法。近几年，各地都结合当地供需实际，认真编制有序用电预案，并做好实施工作，积累了很多好的经验。比如：浙江通过细化用户分类，按照能耗高低和度电产值大小排序，做到先限“两高一低”企业，然后限附加值低的企业，最后限其它企业，腾出资源保障战略性新兴产业、服务业和能耗低、污染少的优势产业用电需要，使有限的电力资源发挥最大效益。江苏通过强化技术手段，充分运用电力负荷管理系统，试点建设电能服务管理平台等，实现有序用电的精细化管理。广东认真把握企业用电特性，建立快速响应负荷；在缺口缩小时，及时释放用电负荷，做到快下快上，减少限电损失。云南提出“五保四压”保的原则（保群众生活、保发展目标、保节能降耗指标、保效益、保重点工程，压高耗能、压高污染、压低附加值、压不符合产业政策的企业、项目和产品）。

在把握有利条件同时，也要看到，当前有序用电工作还面临着一些需要引起重视和研究解决的矛盾与问题。

一是手段较为单一。即主要倚重行政手段，而技术、经济手段运用不足。虽然电力负荷管理系统已经广泛覆盖，但部分地区还未能真正发挥作用，缺电时仍常常被迫拉闸，造成部分重点用户和居民生活用电无法保障。虽然有一些地区尝试了限电补偿等措施，但也面临资金不足、渠道不稳方面的困难。由于技术、经济手段运用不足，有的工作还比较粗放，仅仅是简单分解用电指标，缺乏日常工作积累。真正面临严重缺电或重大自然灾害、突发事件时，容易出现准备不足、措施不细和执行不力方面的问题。

二是用户对缺电的承受能力在下降。随着现代化程度的提高，各类用户对电力可靠供应的依赖程度越来越高，维权意识也在不断增强，加之经济补偿不到位、预案沟通不充分，越来越不愿承受缺电带来的负面影响。根据一些地区的工作经验，地方和用户对于时段性缺电的承受能力相对较强，但对于严重影响有关企业生产经营持续性缺电，理解配合不够，甚至产生抵触情绪。目前部分地区已经出现或将要出现持续性限电，会给有序用电工作带来较大压力，需要做好相应的思想准备、宣传准备特别是工作准备。

三是在缓解供需矛盾方面，有序用电的作用也是有限的。在现有工作基础上，一个地区的电力电量缺口在10%以内时，重点单位和居民生活用电通常可以保障；如果缺电程度超过15%，不少地区可控负荷不足，往往需要采取拉闸措施。而居民用电和企业生产用电又常常接在同一条线路上，就造成影响居民生活用电等问题的发生。因此，有序用电不可能包打天下，存在着局限性，还要同努力增加供给密切配合，尽可能减少限电。

3.2 准确把握开展工作的总体要求和主要原则

3.2.1 总体要求

认真贯彻落实科学发展观，按照党的十七届五中全会、中央经济工作会议精神和“十二五”规划纲要的要求，坚持保障重点与抑制不合理需求、推进节能减排、提高能源利用效率、合理控制能源消费总量相结合，为经济平稳较快发展与社会和谐稳定创造良好环境。

3.2.2 主要原则

一是保要保得稳。电力供应与老百姓的日常生活息息相关。任何时候都要把居民生活等重点用电摆在突出位置，全力予以保障。各地经济运行调节部门、电网企业要明确保障范围，强化工作责任，制定完善措施，加强监督和检查。特别是市县两级要切实按照以人为本的原则，正确处理一般用电和重点用电之间的关系，绝不允许与民争电；建立健全工作机制，完善工作措施，鼓励新闻媒体、社区群众进行监督，把保障老百姓生活用电落到实处。

二是限要限得住。各地在制定有序用电方案时，要充分体现重点限制违规建成或在建项目用电，限制产业结构调整目录中淘汰类、限制类企业用电，限制单位产品能耗高于强制性限额标准的企业用电，以及限制不必要的亮化工程用电的原则。在方案实施过程中，要建立健全会商机制，完善预警发布制度，提前做好错避峰预警；充分发挥峰谷、丰枯、尖峰等需求侧电价的积极作用，促进移峰填谷和节约用电；综合运用错峰、避峰措施，注重发挥负荷管理系统、电能服务平台等技术手段的作用，平衡供应缺口，避免不必要的拉闸限电；在缺口缩小时，应及时释放用电负荷，做到快下快上，减少限电损失。

三是要促进结构调整。通过结构调整和产业升级，实现节能减排和控制能源消费总量，是转变经济发展方式的重要举措，也是缓解当前能源供需矛盾的治本之策。需要进一步利用当前市场形成的倒逼机制，合理配置有限的电能资源，促进经济结构调整。

3.3 因地制宜，实现有序用电精细化管理

各地区供需形势不同、用电结构不同、行业分布不同、负荷特性不同、工作基础不同，但是工作目标和要求相同，这就决定了要从本地区实际出发，因地制宜开展工作，实现殊途同归。在现有环境下，要继续运用好必要的行政手段；努力建设电力负荷管理系统、电能服务管理平台等技术手段，充分发挥其作用，为实现精细化管理提供技术支撑；积极尝试可中断负荷电价、高可靠性电价，限电补偿等经济手段，调动电力用户积极性；在日常工作中，规范管理，加强预警，尽可能化解矛盾。各地电力运行主管部门在制定《办法》的实施细则时要充分考虑上述因素。

4 围绕迎峰度夏，认真做好有序用电工作

2011年是《办法》实施的第一年，迎峰度夏供需形势又较为紧张，因此要围绕这个重点，认真做好相关工作，确保迎峰度夏顺利，并为今后积累经验。

4.1 高度重视，加强组织领导

各级电力运行主管部门在有序用电工作中要加强组织,搞好协调，发挥好主导作用；及时处理由于实施有序用电、降低电力负荷引发的矛盾；务必杜绝个别地区2010年4季度出现的无序限电局面；遇有重大问题和突出矛盾，及时反映，国家发展和改革委员会将借助煤电油气运保障工作部际协调机制，加强综合协调。

4.2 细化方案，相互交流经验

各地要在准确把握2011年电力供需走势的基础上，进一步完善有序用电方案和应急预案，确保用电秩序的正常和最大程度减轻供电事故的影响。对可能出现的各种突发事件，要考虑得更全面细致一些，应对措施更充分有效一些，确保一旦出现这类事件，应急方案能用得上去，努力把各种损失控制到最低程度，确保社会秩序的稳定。

4.3 宣传引导，组织舆论监督

各地要主动加强与新闻媒体的沟通联系，做好新闻宣传报道，引导社会正确认识能源供需形势；大力宣传“十二五”规划纲要提出的合理控制能源消费总量和节能减排的要求，以及各地区和各部门增加有效供给、抑制不合理需求的经验和做法。充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对于违反有序用电方案、擅自拉限居民生活用电、干扰正常供用电秩序的行为，进行公开曝光。

4.4 加强检查，考核执行效果

对执行有序用电方案不力、擅自超限额用电的用户，要责令改正，情节严重的，可按照有关规定和程序采取相应的措施。

5 结束语

无论从缓解阶段性电力供需矛盾，还是从提高我国能源使用效率、合理控制能源消费总量、促进经济结构调整方面，有序用电都大有可为。面对当前有利的形势环境和工作条件，我们一定要统一思想，提高认识，抓住机遇，共同努力，开创有序用电工作新局面，为经济社会发展作出应有贡献。