加强草原生态执法,保护草原生态环境

冯学智

(甘肃省委党校,甘肃兰州 730070)

1 我国草原生态执法概述*

我国拥有天然草原3.93亿hm2,约占国土总面积的41.7%[1],在国家生态安全和畜牧业生产中占有举足轻重的地位。从20世纪70年代以来,我国逐步加大了对草原的法律保护力度。1979年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》是我国第一部系统地规定关于草原保护的立法;1982年在《中华人民共和国宪法》规定的“国家保障自然资源的合理利用”中明确规定,“草原”包括在“自然资源”之内。1985年6月18日全国人大常委会通过《中华人民共和国草原法》(以下简称《草原法》),从此我国第一部正规草原法诞生了,标志着我国草原保护和建设进入了新的发展阶段。《草原法》较为全面地对草原保护、建设和利用等相关内容进行了规范。之后,又对《草原法》做了修订,并于2002年12月28日由全国人大常委会通过,国务院和农业部也相继出台了一系列有关草原保护的行政法规和部门规章制度。

随着草原法律体系的逐步建成,我国的草原执法工作逐步进入了法制化轨道。修订后的《草原法》确立了草原监理机构的职能和任务,强化和提升了草原执法机构的执法力度。自《草原法》正式颁布以来,我国草原监理机构和执法队伍建设取得了长足发展。据刘加文[2]统计,我国目前拥有县级以上草原监理机构共799个,其中国家级1个、省级24个、地级116个、县级658个,草原监理人员7 500余人。随着人们对草原的不断重视和《草原法》的影响力的不断深入人心,各级草原执法机构日益发展壮大,为推动《草原法》的贯彻落实发挥了极大的作用,但依然存在不少问题。

2 我国草原生态执法存在的问题

2.1 与《草原法》配套的法律体系不健全,缺乏可执行性 《草原法》配套法规未颁布,缺乏实施细则。一是由国务院制定的“基本草原的保护管理办法”目前尚未颁布。二是由国务院相关主管部门和财政部门会同国务院草原行政主管部门制定的《草原植被恢复费的征收、使用和管理办法》没有实施。2010年7月财政部会同国家发展和改革委员会发布了《关于同意收取草原植被恢复费有关问题的通知》,该通知规定:缴纳草原植被恢复费标准,由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门核定,并报国家发展和改革委员会、财政部备案,但执行细则依然不明。三是由省、自治区、直辖市人民代表大会规定的,牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的,草原载畜标准的纠正和处罚措施,部分省(市)、自治区尚未制定,使得一些破坏草原的违法犯罪活动难以量刑和追究,给草原执法带来很大困难[3]。

2.2 草原执法力量薄弱

2.2.1 草原执法机构及体制不健全 我国草原专门执法机构的建设远远滞后于《草原法》的颁布和实施。截至目前,全国仍有部分省(市)没有建立专门的省(市)级草原监理机构,完全不能满足在全国范围内开展草地犯罪的高效执法需要,且不同地区执法机构的发展和建设不平衡的问题十分突出。

2.2.2 草原执法人员少,装备落后,专业素质低 我国草地类型丰富,全国首次统一草地资源调查将全国天然草地划分为18个草地类,824个草地型,但草原地区经济相对落后,交通环境条件普遍较差,执法队伍普遍薄弱。全国县级以上草原执法人员仅7 000多人,平均每人需要负责管理5.3万hm2。另外,草原监理机构,特别是基层执法人员专业素质偏低,执法装备普遍落后,据统计,全国草原执法人员中,具有本科学历的仅占22.7%,在基层县级草原监理人员中,本科及以上学历的只有17.1%。从专业上看,草原专业的占25.9%,法律专业的只有4.9%[4]。

2.3 草原执法环境较差 目前,在我国绝大多数草原生态保护地区,人们的生态知识贫乏,法律意识淡薄,法制观念薄弱,为追求当地一时的经济发展,滥用草原,阻碍了草原执法的正常进行。而在执法机关内部,执法人员依法行政意识的薄弱和缺乏,往往将国家法律法规和政府文件两者的关系混淆,以文代法的现象比较严重,依法治草的机制尚需完善。

2.4 草原执法监督机制低效 由于经济文化等因素的影响,监管机制低效乏力,有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,导致草原法规定的草原保护制度无法得到真正的贯彻落实。例如“三同时”制度是防止建设项目产生新污染和生态破坏的重要制度[5],但是,由于监督不到位,开发单位屡屡违反“三同时”制度,给草原保护工作和生态恢复带来极大的破坏,同时也损害了当地牧民的合法权益。

2.5 地方财政困难,草原执法机构经费短缺

国家虽然以各种项目的形式对草原监理站进行了投资建设,但大多数草原地区经济发展相对落后,地方财政困难,项目配套的地方经费支持不足。部分地区虽然按项目要求购买了全套设备,但由于基层人员专业素质和操作技能相对缺乏,设备无法发挥应有的效力。另外,大部分草原地区执法人员所需的交通工具、通讯工具和办案设备等最基本的设施严重短缺,使草原执法工作步履维艰。

3 完善草原执法体系

3.1 完善草原法律体系 各级执法机构应结合当地实际情况,尽快出台与《草原法》相配套的法律法规,以切实解决草原执法在面临某些实际问题时无法可依的问题。首先,应加强立法可行性研究,确保出台的每条法律规范都适用于实际的执法活动中;其次,要加强法律法规规章之间的衔接和协调性,及时清理和修改不合时宜的法律法规;第三,立法力求明确、具体,立法解释、司法解释以及其他配套的实施细则等要及时跟上。第四,加大对草原违法行为的处罚力度,对构成犯罪的,要畅通对其追究刑事责任的渠道;第五,加强草原行政执法程序的立法和研究,尤其是要尽快出台有关行政执法程序、执法监督和强制执行等方面的法律法规,以解决当前执法“执行难”的问题。

3.2 加强草原执法队伍建设,全面提高执法人员综合素质

3.2.1 强化草原执法人员素质 开展草原执法的关键在于要有一支政治素质硬、法律水平高、业务技能精的专业执法队伍,各级草原行政主管部门要更加重视和支持草原执法体系和执法队伍建设,鼓励努力提高法律素养和专业技能水平,通过内强素质、外树形象来尽快提高执法技能和执法水平,从而建立一批靠得住、执行效率高的草原执法队伍。

3.2.2 提高执法人员办公条件和执法工具 面对经济相对落后、通信设备短缺的情况,要设法提高和改善执法人员的工资、住房条件、办公设施、交通工具以及通信工具,要协同政府和群众共同解决和关心基层执法人员在生活和工作中遇到的各种困难,以调动执法人员的积极性和主动性。

3.3 加大《草原法》和草原生态知识的宣传 宣传内容上要强调实效性,着重强调草原的生态地位、功能与作用、草原法律法规、草原政策与方针以及草原的现状与存在的危机等方面,让全社会对草原的特殊地位和功能有较为全面的认知和重视。在宣传方式,借助标语、横幅、媒体、报刊、网络等多种媒介和渠道,让草原使用者了解自身拥有的权力和应尽的义务,使其在合法管理和使用草原的同时依法维护自己的合法权益和切身利益,并能够积极发挥草原监督和保护工作。

3.4 强化各部门配合协作,提升草原执法效果 首先,草原行政主管部门和监理机构要各自协调好其内部关系,明确各部门的职责、权限。其次,草原行政主管部门和草原监理机构要更加紧密地配合,发挥相互协作的优势,贯彻落实法定责任,进一步提升草原监管水平和执法效果。最后,要协调好草原执法部门与其他部门的联系,使草原执法活动需要其他部门协助处理的特殊草原犯罪活动能够有效及时地获得国家其他部门第一时间的援助和支持,增强草原执法的透明度和实效性,建立健全草原执法的公众参与机制。

3.5 丰富草原执法手段,主动改变草原执法中的被动局面 草原监理的执法手段单一且相对落后,从而使草原执法工作陷于被动和难于应付的局面,所以,草原执法过程中在加强强制手段的同时也要灵活运用一些非强制手段。在实践中主要的非强制性草原执法手段有:环境信息公开制度、环境行政合同、环境行政奖励制度、可交易的环境许可制度等。另外,草原执法机关要发挥主观能动性,积极参与到相关政策的制定与规划中去,加强与其他部门的协调与合作,做好国土部门、林业部门在征用草地或林草划分过程中出现的分歧等方面的沟通和协调工作,确保草原开发工作和草原执法工作在良好的法律环境下顺利实施[6]。

3.6 动员社会各界势力,建立打击草原违法犯罪活动的强大力量 近年来,部分地区片面追求一时的经济利益和地方发展,导致草原违法案件和草原破坏程度大幅度上升,主要表现在开垦草原案件数量上升较快、非法采集草原野生植物案件增势明显、违反禁牧和草畜平衡规定的案件数量增长较快、非法征用草原案件数量增幅最大且查处难度较高、非法临时占用草原案件形式多样[7]等方面,草原违法犯罪活动正向着多样化和复杂化的趋势迅速发展。因此,需要动员社会各界力量,包括借助新闻媒体对其罪行进行曝光以形成社会舆论和群众基础,寻求纪检和监察部门的支持以严格追究责任和惩治腐败,寻求上级主管部门的支持,由上级部门进行协调或直接查处[8]。

[1] 农业部畜牧兽医司,全国畜牧兽医总站.中国草地资源[M].北京:中国科学技术出版社,1996.

[2] 刘加文.我国草业现状及当前的主要任务[EB/OL].[2001-02-10].

[3] 农业部草原监管中心.中国草原执法概述[M].北京:人民出版社,2007:51.

[4] 农业部草原监管中心.中国草原执法概述[M].北京:人民出版社,2007:9.

[5] 李恒远.环境法制读本[M].北京:中国环境科学出版社,2002:36.

[6] 赵忠,丁建江,傲英.草原执法中遇到的问题及应对措施[J].新疆畜牧业,2010(2):28-29.

[7] 农业部草原监理中心.草原执法监督工作的回顾与展望[J].中国牧业通讯,2009(8):12-14.

[8] 刘加文.草原执法的困境与出路[J].中国牧业通讯,2009(15):10-11.