浅谈政府在推进合同能源管理中的作用

王 亮，董亚莲

（马鞍山市经济和信息化委员会，安徽 马鞍山 243011）

合同能源管理是指节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能目标，节能服务公司提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司投入及其合理利润的一种新型商业运作模式。合同能源管理的实质是以减少的能源消费来支付节能项目全部成本。对用能单位来说，不需要投资就能够完成节能改造，风险低；对节能服务公司来说，可以从最终节约的能源费用中分享到较高的利润，获得丰厚的回报。可见，这是一种能源用户、节能服务公司和社会三方共赢的理想模式。然而，这种先进的管理模式在我国的发展较为缓慢，实际运作中屡遭“市场失灵”的尴尬，亟需政府助推。

1 政府对用能单位的推动作用

不少企业单位的节能理念存在偏差，认为就省了那么一点水电费，而且省下的钱还要与合同能源服务企业分成，不值得做。有些大型能源类垄断企业，尽管节能潜力很大，但对能源费用多支出些“无所谓”。当“不花钱的节能”遭遇“不差钱的主”，合同能源服务企业自然很难拓展市场。

在国有大型企业中，由于节能改造初期投资大，成本回收所需时间较长，有些企业不愿意开展节能工作。在居民小区，有的物业主管认为，反正电费是住户承担的，改造了自己没什么实惠，不如维持现状。

当前，节能服务公司良莠不齐、能耗标准不明、计量系统不齐，也使处在发展中的合同能源服务企业和想开展节能改造的企业单位都存有担心、戒心和烦心。比如：有些医院在节能改造时本打算采用合同能源管理，但面对大量涌来的广告和推销，医院方面对众多种类的节能技术的可靠度、适用性无从把握，只能无奈的拒绝。

政府可以采取如下政策措施，调动用能单位开展合同能源管理的积极性。

（1）率先垂范，以身作则推进合同能源管理。各级机关、事业单位和社会团体等公共机构，要带头采用合同能源管理开展节能工作。公共机构，尤其是政府的行为，往往成为社会的风向标，具有较强的导向作用。公共机构带头推行合同能源管理，将对其他用能单位产生极大的示范和促进作用。

（2）结合淘汰落后产能工作的开展，推行合同能源管理。淘汰落后产能工作的开展具有强制性。在这一过程中，对用能单位必须进行淘汰或实施改造的落后生产能力，推行合同能源管理，以零投资实施设备更新或改造，必将增强用能单位更新改造的积极性。在这方面，政府可以积极作为，搭建信息交流平台，做好节能服务公司和用能单位的对接工作。

（3）加大对合同能源管理项目的资金扶持力度。当前对合同能源管理项目的扶持政策，主要针对节能服务公司,但政府也可以在节能减排专项资金中拿出一定份额，对实施合同能源管理项目的用能单位，按项目节能量进行奖励，以提高其积极性。

2 政府对节能服务公司的推动作用

节能服务公司在开展业务过程中出现了一系列障碍。

首先是融资困难。由于合同能源管理是由节能服务企业事先投资，项目建成后再与客户分享节能效益，资金需求量大，回收周期长，给节能服务企业带来不小的资金压力。银行还没有与合同能源管理这一模式相配套的贷款品种以及合同能源管理仍存在一定风险等原因，导致节能服务公司很难通过银行等金融机构为项目融资。

来自科技部的一份报告显示，我国的节能服务公司有92%面临融资困难的问题，如果能够顺畅融资的话，至少有50%以上的节能服务公司发展速度会提高1倍。

其次是受现行税收制度的制约。我国现行税收制度把节能服务合同看成设备购销合同。税务部门把节能服务费视同一般节能设备销售商的加价，纳入增值税的规范，也就是说，把本应该是适用税率为5%的服务业营业税的部分变成了17%的增值税。

在节能服务公司为客户实施合同能源管理项目后，还只刚刚开始分享节能效益（刚开始回收投资）时，就被认定应立即按合同全额上缴企业所得税。节能服务公司不但要为客户出资做项目承担风险，还要为尚未得到的收入提前支付所得税，而且税负较重，不利于合同能源管理的发展。

再次，受现行财务制度的制约。中央和地方财政预算的单位没有支付节能服务收益的对应科目，财政预算没有办法为节能服务提供资金，节能服务公司开具的节能服务发票也不能视同能源费用入账抵扣，使得节能服务公司即使为政府机关、公用事业单位实施了合同能源管理项目，并取得了预期的效果，也难以取得服务收益。

政府可以采取如下政策措施，帮助节能服务公司加快发展，促进节能服务产业做大做强。

（1）建立适应合同能源管理发展的多层次融资体系。一是从支持节能减排的资金中拿出部分资金成立相应级别的节能担保基金，为节能服务公司实施合同能源管理项目进行融资担保；二是将对合同能源管理项目“后补助”的资金改为成立融资担保基金；三是针对合同能源管理项目的特点，提供切实可行的多种渠道和模式，为节能服务公司投资和合同能源管理项目融资创造有利环境。

（2）允许节能服务公司按照服务业营业税税率缴纳节能服务税。允许节能服务公司将超出设备价格的收益部分按照服务业营业税税率的5%缴纳，同时，按照合同能源管理实施的节能项目节能量，确定减免税收的优惠幅度。

（3）将节能改造费用列入公共机构的预算和采购。允许政府机构在不增加能源费用的前提下，把合同能源管理项目所节约的能源费用与节能服务公司分享。

3 对用能单位和节能服务公司的制约

在开展合同能源管理过程中，必然涉及诚信问题。由于节能服务公司与用能单位之间的信息不对称，总存在一方掌握的信息比另一方多的现象，根据理性经济人假设，在信息不对称的情况下，拥有信息优势的一方，在说谎或欺骗并且有可能从中获利的时候，就可能会产生失信行为。

对节能服务公司而言，不诚信的行为主要表现为：在合同签订前故意隐瞒自身财务状况不良、技术不达标等不良信用记录；在合同执行中没有按合同约定提供高质量的节能设备；在工程完成后，没有按规定指导节能设备的后期运营，导致设备过早老化。

对用能单位而言，不诚信的行为主要表现为：在合同签订之前存在恶意隐瞒行为，诱使节能服务公司对其投资；在合同执行过程中，通过各种手段来转移项目的节能收益；在节能改造项目产生效益时，故意采取不节能的行为方式导致达不到合同的节能量。

解决诚信问题，必须依靠制度设计。具体而言，政府可以采取如下政策措施：

（1）加强失信惩戒机制建设。如果失信没有风险或惩罚力度不够，则经济主体就会缺乏守信的激励，这正是信用问题产生的根源。因此，要及时查处提供虚假信息和侵犯企业商业机密及个人隐私的行为，维护信用市场平等竞争的环境。

（2）提高行业准入门槛。由政府主管部门或授权的行业组织成立专家评审委员会，对从事合同能源管理的节能服务公司进行资质认定，并将认定结果通过权威的渠道进行发布。

（3）建立节能评估体系。加强节能监测，完善节能监测体系，以便为合同能源管理节能量的确定和项目实施打下良好的基础。

（4）制定相关的规章制度。使社会的各个主体在社会经济活动中能够适当了解有关主体的信用情况，提高信息透明度，实现信息共享，同时又对企业的商业机密和个人隐私进行保护。

4 结束语

扎实有效地开展节能工作，可以节约资源，保护环境，为社会更好地提供公共产品和公共服务，是政府工作的重中之重。合同能源管理模式是节能市场发展的必然产物，代表着节能工作发展的方向，具有十分广阔的运用前景，政府应该乘势而为，不断实践，创新工作方式方法，加强扶持引导，运用好这种新的投资机制，强力推进节能降耗工作。

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