基于国库集中支付制度下的高校预算管理研究

陈 洁

国库集中支付制度是现代公共财政体制改革下，以国库单一账户管理为基础，以国库集中支付作为资金缴拨主要形式的国库财政管理制度。实行国库集中支付制度是预算执行的改革方向，是强化预算约束，提高预算管理水平的必然要求。适应国库集中支付的要求，加强预算管理，实现资金合理的配置和使用已成为当前高校财务管理的核心工作。在现阶段，高校预算管理体制还不健全，在预算的编制、执行和管理方面存在一些问题亟待解决。

一、现阶段高校预算管理存在的问题

（一）预算管理观念淡薄，预算编制内容具有局限性

国库集中支付制度下的高校预算改革是一项复杂的工程，只有领导重视、各部门密切配合，才能推动预算管理工作的顺利进行，确保预算编制的具体、准确与完整。当前，一些高校领导未能理解预算管理的实质内涵，对预算管理工作不够重视。片面认为编制预算仅仅是学校向上级财政部门争取拨款的工作，是纯粹的财务行为，由财务部门独立完成即可。预算单位在编制部门预算方案时，缺乏责任心，未能根据单位实际对预算项目进行认真估算和分析论证，只是按照财务部门下发的表格，依据上年实际数与本年预估增减数，简单的做一些收入和支出的加减数字填空，使预算内容粗泛，预算的编制信息欠全面。而财务人员对学校下一年的工作计划及各部门业务活动不可能全面细致了解，无法对上报的计划进行实质性审核，从而导致预算编制不严谨，缺乏科学性和严肃性。

（二）高校预算执行不能从实际出发，只考虑形式而不计效益

国库集中支付制度下，要求预算单位按实际支出申报数来拨付资金，不能随便更改项目和用途。而现阶段，高校在预算管理过程中普遍“重总数、轻细目”，由于预算编制时过于粗放，未能进行详实的研究和严谨的测算；同时缺乏科学的定额标准体系，导致部门间、科目间经费预算分配不合理，影响各部门的资金使用率。出现实际支出的费用无对应的科目相匹配，无法按编制的预算科目列支，超计划、超范围使用资金的现象。预算执行过程中，缺乏有效监管，一部分单位和专项没有严格按照预算和财务管理规定使用资金，忽视了资金成本和使用效率，项目经费划转随意，变更较频繁，很大程度上导致了学校经费的浪费和不合理使用，使预算缺乏约束力，加重财务管理工作的难度。

（三）科研经费管理不完善，预决算不相符

科研经费是高校经费来源的重要组成部分。许多高校为保证科研积极性，对科研经费管理十分放松。科研管理部门只注重科研立项申报，忽视对科研经费的监管。科研项目负责人不重视预算的重要性，认为编制预算只是申请科研经费的一种形式，在预算编制过程往往过于随意，仅凭主观估计，不按实际估算成本，导致预算缺乏科学性和规范性，不能真实全面的反映实际成本。由于科研部门管理项目，财务部门管理经费核算，信息不统一，同时由于缺乏有效的预算管理财务监控体系，财务报销审核也仅停留在对票据真实性与合法性的审核上，无法对科研经费开支的预算合法性进行监管。在科研经费实际使用过程中，经费开支与预算不符，预算列支而实际未支，预算未支实际列支、项目预算比例与实际开支比例偏离很大的现象普遍存在，导致会计信息失真。项目结题时，存在科研项目早已结题，账上还有大量经费结余，甚至结题多年后结余经费还在使用的现象。部分科研项目负责人为了与预算一致，在报送经费使用情况时人为调整项目支出，在经费使用情况表进行数据造假，造成账表不符。

（四）缺乏健全有效的预算绩效评价体系

高校在预算经费下达后，往往忽视对经费支出的监督，对预算执行结果缺乏科学分析和绩效评价。部门、项目经费支出之后，不论经费运用的是否得当，使用效益如何，都没有一个合理的监督管理和评价考核措施。各单位、部门之间为部门利益，不切实际、夸大预算编报，资金的分配与实际使用配比失调，强势部门经费大量闲置而弱势单位则经费严重不足，影响办学资金的合理配置，使得单位的预算管理失去实际意义。

二、对加强我国高等学校预算管理提出的几点建议和对策

（一）加强预算重视程度，提升预算管理责任感

国库集中支付下的预算编制是一个综合、系统的工程，涉及资金、投资、科研、人力资源等方方面面。高校管理层应该转变观念，充分认识预算管理的重要性，充分了解将预算编制作为学校财务管理的重心之一。组织相关部门和单位认真参与预算编制工作，充分发挥基层单位的主观能动性。其次，部门预算编制人员和财务人员要加强责任心培养和业务能力的提高，能针对本单位的实际情况进行科学的研究与分析，一切从实际出发，编制科学合理的预算方案，并且能将长期、复杂的预算管理进行具体的规划和安排，克服现阶段形式上的简单统计和收支预算，让预算管理真正成为高校财务管理的重要组成部分，实现高等学校的资源的合理配置及资金良性运转。

（二）建立科学、完善的预算管理体系

部门预算改革、国库集中支付制度的推行，对高校的预算管理工作提出新的更高的要求。高校应统筹安排各项资金，采用“上下结合”的科学程序，将学校所有收入、支出纳入预算范畴，实行全面收支预算。编制预算时，应深入了解部门（单位）的基本情况，核实部门（单位）的人员结构、学生人数、物料消耗、资源配置等基础数据；将上一年度的预算与实际执行情况进行逐项对比分析，掌握经费支出真实结构比例；对公用经费、人员经费按照定额定员进行了测算。同时，尽可能根据精确估测支出以细化预算收支项目的编制。适应国库集中支出的要求，将预算外资金纳入预算进行管理，把部门预算与学校综合财务预算编制的时间、依据、内容、方法等统一起来，实行收支两条线，实现部门预算与校内的综合预算有效融合。预算安排要根据年度工作计划和事项的轻重缓急，科学合理的预测预算项目支出需求，明确项目支出预期绩效目标，使预算资金安排与工作计划的紧密结合，“确保重点，兼顾一般”，资金向重要学科、项目适度倾斜，优先安排重要、紧急项目，从而促进资金优化合理的使用，发挥最佳效益。

（三）加强预算管理的执行力度，实行刚性管理

为了维护预算的严肃性和有效性，必须建立严格预算管理控制体系。预算一经下达，任何单位、人员不得随意调整。个别特殊重要、紧急项目，必须经学校党委会讨论通过才能予以追加调整。各部门、学院都应该严格按照预算编制计划来执行预算，不得人为地变更经费预算项目。财务人员要严格按照财务规定审核各项经费开支，对无预算、超预算的经费不予报销。财务部门应运用现代先进网络技术，对预算经费开支过程进行动态监控，将预算项目实际开支与预算标准进行对比分析，找出差异并及时予以纠正。

（四）完善科研预算管理，加大财务预算约束力度

高校应着手制定一套完善可行的科研经费预算管理方案，对科研经费从立项、使用、决算实行全面、系统的监督和控制。首先，由科研管理部门和财务部门对科研项目负责人进行专业指导，使预算编制科学合理、切合实际。在课题立项后，加强科研项目负责人的财经法规教育，修正科研经费“私有化”识，自觉遵守财务制度，合理使用科研经费。其次，财务部门要严格按照科研管理规定认真审核经费支出，利用先进的信息技术，尝试在财务软件上设立科研经费分项预警程序，科研项目预算分项超支偏离，财务系统自动出现红字预警。再次，项目结题验收时，科研管理部门应进行绩效考评，将预算执行情况作为考评项目的重要指标，既可保障科研工作在合理支出的情况下顺利进行，又确保学校的资金合理有效使用。

（五）建立健全预算绩效评价体系

预算绩效评价是一项系统工程。高校根据学校实际情况，加强预算管理信息系统建设，建立综合信息网络平台，形成快速有效的信息传递反馈网络。管理人员可以通过网络平台及时获取各项预算收支及执行情况的相关数据。设置财务预算绩效管理信息库，建立预算跟踪管理和考核评价体系，制定切实可行的预算绩效考核指标。通过量化指标对预算项目的投入与产出：即预算经费的分配、执行、结余情况进行考核评价。学校监察、审计、财务部门可以定期联合对预算项目进行专项审计，将审计结果作为部门绩效考核和部门负责人任期经济责任评定的重要依据。只有建立高效、有力的绩效考评管理机制，才能保证高校预算管理工作的执行效率，确保学校资金高效率运转，使资金落在实处。

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