能动公证与社会管理创新探析

福州市公证处 陈协心



能动公证与社会管理创新探析

福州市公证处 陈协心

当前，我国法学理论界和司法实务界正在对能动司法进行热烈的讨论。作为归属于大司法概念下的公证，也存在着能动公证的问题，尤其在社会管理创新中，公证作为法律服务的社会组织，要把维护良好的社会管理秩序作为责无旁贷的社会责任，也要围绕服务经济社会发展、维护社会和谐、保障合法权益的要求，发挥公证的能动性，彰显公证职能作用与价值，使公证发展成为服务型、主动型、高效型的行业。

社会管理创新 社会公共事务 能动公证 公证职能

当前，我国已进入经济社会快速发展和改革攻坚的关键时期，经济社会生活正在发生复杂而深刻的变动，迫切需要我们在构建社会主义和谐社会的历史进程中，把加强和改进社会管理置于更加突出的位置。胡锦涛总书记在中央政治局会议上指出：“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业”。公证作为一项以预防为理念设计，具有社会公共管理功能的法律制度，因其介入社会主体活动的形式、阶段、柔韧性和可接受性等方面都较其它法律制度更具有优势，理应在社会管理创新中能动地发挥公证作用。

1 社会管理的内涵分析

1.1 社会管理的概念及特点

社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理是政府和社会组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会机构进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量[1]。其特点：（1）社会管理不仅仅是控制、协调，还有大量的公共服务，在服务中管理、在管理中服务，管理寓于服务之中。社会管理与公共服务不再是并列关系，社会管理中包含着公共服务。（2）社会管理是一种综合的管理、多元的管理，是包括政府组织和非政府组织在内的各种主体互相配合合作的结果。（3）社会管理的核心内容是管理和规范各种社会事务。国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，调整各类社会利益关系，化解社会矛盾。在我国，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，政府管理模式由过去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”和“小政府”转变，政府职能被定位在宏观调控上，管理社会公共事务的部分职能由社会组织承担。在这样的背景下，社会组织脱颖而出，蓬勃发展，成为联接政府与市场主体之间的纽带，在社会公共事务管理方面发挥着越来越大的作用。公证作为法律服务的社会组织，在政府职能社会化改革下，公证在社会管理创新中发挥越来越重要作用。

1.2 社会管理创新要服务在先、依法管理

政府干预状况的变化是社会公共权力分配结构的重新组合，意味着政府对“私域”空间的尊重和呵护，是政府与社会在现实的力量中重新获得的某种均衡状态。正如江平教授所言：“改革开放一个很重要的任务就是把本应属于社会自治的功能、社会的权力，从国家权力中解放出来”[2]。但是在这个过程中，也发生了一些负面的问题，主要是因为政府在职能转变过程中，因从某些管理领域的退出的同时，多元主体力量并没有作出相应的跟进和弥补行动，致使社会管理出现暂时的漏洞和无序空间，引发了大量的社会问题。因此，需要更新社会管理理念，要坚持以人为本，服务在先，依法管理的理念，从事后被动处置应向事前防范转变，从简单的行政手段向依法冶理转变；“社会管理说到底是在法律框架下对社会的调节管控，依法治国是社会管理的基本原则”[3]。唯有在法规范和制度支撑下，才能使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会公共事务的管理。公证法律服务作为政府联系群众的重要桥梁， “在整个预防和解决民事纠纷的系统工程中，公证、调解、仲裁、诉讼和执行这五个环节，从系统内来讲，形成一个体系、一个链条，其中公证是站在最前面、最前线的，是第一道防线”[4]。公证制度所蕴含的预防性理念，决定了公证组织与其他社会组织相比在社会管理创新中地位更突出、职能更优势。

2 对能动公证理念融入社会管理创新的理解

《公证法》第1条就明确指出：公证的制度价值在于预防纠纷，保障自然人、法人或者其他组织的合法权益。对社会生活进行管理，实现社会的一种稳定秩序状态就是公证制度的应然价值所在。从本质上说，公证就是一种国家通过非诉讼程序对民事秩序的调节与预防的法律机制。这种法律机制在社会管理中表象为社会公共管理功能，公证行为在社会管理中表征为公证权。当前，我国法学理论界和司法实务界正在对能动司法进行热烈的讨论。在现代汉语中，“能动”，即自觉努力、积极活动。最高人民法院王胜俊院长指出: “能动司法,简而言之，就是发挥司法的主观能动性,积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务。服务性、主动性、高效性是能动司法的三个显著特征”。同样，就现实的语境而言，作为归属于大司法概念下的公证，也存在着能动公证的问题。中国公证也要围绕服务经济社会发展、维护社会和谐、保障合法权益的要求，发挥公证的能动性，使公证发展成为服务型、主动型、高效型的行业。

2.1 能动参与社会管理创新，是新时代公证人的社会责任

公证人的社会责任是由公证的本质所决定。从理论上说，解决社会矛盾、预防纠纷是国家的职能，国家必须对涉及经济社会发展的重大交易活动、家庭婚姻的重大民事事件等进行干预，以某种法律的形式来规范人们的行为，从而预防纠纷，保持社会的和谐稳定发展。“公证作为国家干预社会经济生活的一种重要方式，在世界各国都受到了普遍重视。在当今市场经济条件下，尽管实行私权自治，但这并不是绝对的，这是因为，私权的行使会产生连带社会效应，例如物权变动，特别是不动产物权的变动往往会涉及到重大的社会利益，需要国家的监督和规范。但国家又不宜以行政管理的方式，直接介入社会经济领域，否则，会产生许多弊端。在这种情形下，国家借助公证的方式介入不宜介入的私权领域，发挥国家法律监督、间接管理等职能”[5]。可见，公证制度是作为国家法律制度不可或缺的组成部分，公证行使着法律授权的证明权。国家、社会、个人都需要公证发挥止息纷争和预防的作用，以促进社会和谐与经济繁荣。公证对于社会管理创新机制与制度的形成和不断完善,对于提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的规范、促进和监督制约作用。公证参与社会管理创新, 是公证人能动运用国家赋予的权力参与社会建设的重要途径，公证人应该把维护良好的社会管理秩序作为重要职责。

2.2 能动参与社会管理创新，是社会转型期对公证的新期待

公证顾名思义，区别于“私”证，其性质在于公证属公权范畴。随着政府职能的转变，公共管理的社会化，公证员虽从公务员序列中剥离出来，但公证机构仍行使法定证明权，协助政府间接管理社会。公证正是处于国家与社会中间角色，与其他监督、规范和社会调节手段相比，具有自身独特的优势。比如，与行政管理手段相比，公证具有直接、方便、快捷的优势。作为法治社会的重要管理方式之一，公证工作可以介入到社会生活的各个领域，弥补政府行政管理越来越不易介入到社会经济活动每一微观层面的缺憾；与诉讼救济手段相比，公证的优势在于预防纠纷，可以主动介入到各种民商事活动中，减少矛盾，克服了审判活动的事后性和被动性，减少诉讼，节约司法成本，省时省力，提高效率；与行政登记手段相比，公证需对公证事项进行实质性审查，弥补了登记机关只进行形式审查的弊端；与律师服务相比，虽然两者同属法律服务领域，但两者的性质和特征截然不同，公证的证明权源于国家公权的授予，律师的代理权来自于私权的委托。公证活动可为相关当事人的利益服务，而律师只代表委托当事人一方[5]。公证本身内在机制和公证人的中立性，使人们通常将“公证人”看作是公平、公正的社会正义形象的代表。公证在社会上的信誉，使人们意识到追求信任，要找公证，把公证作为各类重要民商事活动沟通的纽带、交易的平台、安全的港湾。

2.3 能动参与社会管理创新，是现代社会对公证作用的要求

公证制度本身蕴涵预防、和谐理念，体现法治精神，在保障公平正义、维护社会诚信、完善社会管理等方面具有重要作用。因此，在能动公证的语境下，公证参与社会管理创新，一要通过拓展公证职能，以主导的形式作用于社会管理体系的各个主体、各个环节，强化服务意识，着眼于公证工作“公益性、公信力和专业性”的职能定位和属性，紧紧围绕经济发展和改善民生等大局；二要创新思维、创新思路、创新举措，让各项公证业务的运作过程，成为为党委政府科学决策提供法律帮助和支持的过程；成为保障社会各种利益平衡，依法做好矛盾化解疏导工作的过程；成为法律常识的普及教育、形成崇尚法治的良好社会氛围的过程；三要把公证预防的理念贯穿到执业的全过程，引导、帮助市场经济主体、社会组织依法从事和规范经济社会活动，最大限度地预防和减少纠纷。当能动公证发挥作用时，就能够服务于当下社会的新需求，就有助于发挥定纷止争的功能, 从而实实在在地发挥出公证的规范、引导、促进、监督和制约作用，使公证成为社会管理体系中的中坚力量，对社会秩序重构具有不可估量的现实意义。

3 公证参与社会管理创新的方法与路径

3.1 维护公证社会公信力，构筑社会管理创新的信用平台

诚信是人们交往的基础，诚信的建立需要国家信用体系作保障。公证制度作为一项重要的信用保障法律机制，是社会信用体系的重要组成部分。公证机构出具的公证文书承载着的公共权威和特定法律效力，是相关当事人社会信誉的可靠载体。公证文书具有优先的证据效力、强制执行效力、法律行为构成要件效力、对抗第三人效力等，是国际通用的法律文书，并在发生纠纷时是司法机关认定事实的根据，公证书这些效力是法律赋予的，是任何机关、社会中介机构的证明文件所不具有的。公证的信誉就是这份法律文书在社会上的公信力，人们通常把公证文书看成是诚信的法律形式。公证的社会公信力，是其最大社会价值所在。笔者认为,维护公证的公信力，是确保公证承担社会责任的基础,也是能动公证的具体实践。公证要把其公信力当作生命线保护，并利用其公信力，积极构建社会信用平台，充分发挥公证人的积极性和智慧，通过公证活动有效解决社会各种矛盾纠纷，实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

3.2 发挥公证职能，为社会管理提供一种不可替代的服务

当前社会管理创新最重要又最紧迫的任务就是社会矛盾化解。不容置疑，公证机构在化解社会矛盾中提供了一种不可替代的服务，公证这种服务是通过其职能的发挥而实现，公证具有服务、沟通、证明、监督职能。能动公证就是要充分发挥其职能特性：

3.2.1服务职能。公证员在当事人之间始终处于第三方的法律地位，这使公证机构在法律服务中能够从法律角度全面充分地考虑主体双方的意思表示以及合法性，不会迁就任何组织和个人的利益要求，并对结论的客观公正性负责；公证机构还可以帮助、指导当事人依法设立、变更、终止法律行为，平衡当事人的权利和义务。如合同公证，公证员不仅审查当事人的资格和能力的真实、合法，而且审查合同的所有条款，结合诚实信用原则对合同存在的遗漏进行必要的补充、提示。使民商事主体懂得其权利义务并防止行为失当。从而使交易主体稳妥、履约可靠、利益安全。

3.2.2沟通职能。从公证的基本原则上看，公证必须遵循真实、合法、公平原则，这正是公平正义的内在要求，也是社会对公证期望所在。于是，人们为了交往安全就有了寻求公证法律服务的内在要求。公证机构借助本身所具有公信力，可以为当事人之间增进了解、提升诚信、消除隔阂。尤其是在群体性公证事项中，如征地矛盾，其矛盾形成既有农民的原因也有政府的责任，公证介入不仅要配合政府解决征地受阻问题，更要为农民维护其合法权益。由于公证员处在相对中立的地位，对事态的认识、处置相对客观、专业，可以帮助相关主体整合、梳理利益诉求，用理性、合法的方式寻求解决；可以平衡双方的利益，也能够得到双方的尊重。沟通职能使公证成为化解社会矛盾的重要媒介。

3.2.3证明职能。防范和制止欺诈、虚假行为和事实的发生是公证的基本功能，也是公证最重要职能。法律行为、有法律意义的文书和事实经过公证就会得到社会的承认，有助于消除隐患，增强法律约束力，提高当事人依法履行法律义务的自觉性，起到预防纠纷的目的。比如，证明过程对于过错或违法当事人具有警示作用，促使其主动改正；对于潜在的不规范或背离法律要求的当事人，可以提醒或促使他们依照法律加以调整或修改；对于守法者，公证能起到行为的预期效果，化解各种利益纠纷和冲突；对于不熟悉法律的当事人，公证能够起到学习宣传和启示的作用。

3.2.4监督职能。由于公证员具备良好的法律专业素质和职业道德水平，又具有执行公共事务与法律服务的双重职责，通过他们的公证活动，能够正确实施法律，解决民商事主体在社会经济交往中遇到的法律问题，消除人们在社会经济交往中的隐患，制止当事人在民商事活动中不诚信、不合法的行为。如招投标现场公证，在政府、企业之间，公证员可以监督政府有否遵循公平、公正、公开的原则，有否依照法律，按照程序开展活动；可以监督企业有否弄虚作假行为，审查企业资格和能力；可以监督现场活动是否依程序运作，是否真实，结论是否客观、公正。实践证明公证监督在很多领域对增强彼此信任度，阻止暗箱操作及违规行为，维护公开、公平、公正活动秩序起到不可替代的作用。

3.3 坚持能动公证调解，有效化解社会矛盾

公证以预防纠纷、减少诉讼为己任。中国是一个重感情、富有人情味的社会，中华民族崇尚和解，倡导：“和为贵”，特别是中庸之道在中国的传统文化中占据重要的位置，这种思想已在中华民族的大家中打上了深深的烙印，调解制度在中国社会具有深厚的伦理基础和文化基础[6]。人们的传统观念认为到法院打官司不仅是不光彩的，而且易结冤仇，尤其是亲戚、朋友、熟人之间打官司既没面子又伤和气。于是，当人们在交往中发生矛盾时，大多数人愿意在和风细雨中化解矛盾，在调解中缓和关系。因此，发生纠纷时，多数当事人愿意选择公证调解。另一方面，公证机构具有独立的身份，公证员又是法律方面“专家”；且原承办公证员对公证事项了然于胸，能够准确把握争议焦点，在矛盾激化前公证员本着“客观、合法、自愿”的原则，通过引导、沟通、协商等手段主持调解，为当事人答疑解惑、摆明事理、分析利弊、寻找双方平衡点，就能够较好的化解矛盾。并且公证调解达成的协议可以再次申请公证，有的还可以依法赋予强制执行效力，以强化和固定调解结果，比如《还款协议》等。非诉讼纠纷解决方式中唯有公证是以强制执行效力作后盾，人民法院可依强制执行效力公证书优先执行，保障双方权利义务的最终实现，从而完成诉讼与非诉讼纠纷方式之间的机制衔接。公证作为多元化解纠纷机制一种形式，公证调解以其方便、高效、专业、低成本等特点成为当事人愿意选择解决纠纷的重要途径。因此，公证要积极参与社会管理创新中，主动介入矛盾，促使当事人达到解纷息诉，只有公证能动调解，才能提升公证的社会价值。

公证作为法律服务的社会组织，满足社会公众日益增长的需要，促进社会和谐是公证机构责无旁贷的社会责任。公证活动不仅践行对社会矛盾化解提供不可代替的服务，而且能够代替政府履行社会公共服务功能。法者，国之重器；公信，民心所系。在社会管理创新中，要彰显公证“预防纠纷”核心价值，就要坚持能动公证，有作为才有地位，有地位才有价值。只有坚持能动公证，积极参与社会创新管理，提升社会管理水平，才会有公证的广阔空间。

[1] 何增科. 专家称管理体制改革滞后致社会矛盾多发[N]. 法制日报, 2010-07-02.

[2] 江平. 社会权力与和谐社会[J].中国社会科学院研究生院学报, 2005（4）: 29-36.

[3] 石英. 社会管理是推动社会建设的基本手段[J]. 中国社会科学报, 2011-05-19.

[4] 叶自强. 现代公证制度应用研究[M]. 北京: 中国民主法制出版社，1996.

[5] 张福森. 建立完善有中国特色的公证制度[N]. 法制日报, 2004-09-29.

[6] 李方. 调解的优势[EB/OL]. 中法网.