“向南看”与“向外看”：美拉关系的新局面

■ 周 志 伟／文

“向南看”与“向外看”：美拉关系的新局面

■ 周 志 伟／文

2011年3月19—23日，美国总统奥巴马先后对巴西、智利和萨尔瓦多进行为期5天的访问，这也是奥巴马就任美国总统以来对中、南美洲的首次出访，距离布什总统2007年3月访问南美洲整整过去了四年时间。在过去的四年间，国际金融危机催生了国际政治经济秩序的转型，新兴国家的实力上升及南南合作的深化使得世界力量的对比朝着更趋均势的方向发展。在这种新的国际格局环境下，被奥巴马总统定义为旨在“建立新的进步联盟”的中、南美洲行尤其耐人寻味。与此同时，相关动力要素的改变也使得当前的美拉关系具备了与以往不同的特点。

2011年3月19—23日，美国总统奥巴马对拉美三国进行了为期5天的访问。图为奥巴马访问智利时发表拉美政策演说。

奥巴马为何此时而来？

最近几届美国总统都曾对拉美地区进行过出访，因此，奥巴马总统此次访问中、南美洲三个国家，其特殊性不在于出访本身，而是在于他在一个如此特殊的时期（日本核危机、利比亚冲突、中东局势不稳）仍然坚持其出访拉美的计划，这充分体现了此次出访的重要性及不寻常的内涵。

第一，拉美的经济活力有助于美国经济的恢复。与美国经济自次贷危机爆发以来陷入连续低迷的局面相比，拉美地区基本延续了最近十年以来的增长势头，仅在2009年出现过短暂的衰退，这使得拉美地区主要国家较好地渡过了国际金融危机。据联合国拉美经委会的统计，2001—2010年间，拉美地区的年均增长率为3.3%，最近五年实现了年均4%的增长，其中2010年，该地区GDP增长率达6%，而南美地区更是实现了6.6%的增长，拉美地区已成为仅次于亚洲的最具经济活力的版块，拉美地区（含墨西哥）占美国出口的比重从1996年的16.4%增至2009年的20%，且美国在美拉贸易处于顺差地位。2010年，除墨西哥外，巴西已成为美国的第九大贸易伙伴。由此可见，加强与拉美地区的经贸互动有助于美国扩大出口、创造就业和走出危机。美国白宫发言人杰伊·卡尼表示，经济增长是奥巴马的最大优先目标，本次拉美行将集中在拓展经贸商机方面。

第二，拉美地区大国的国际影响力上升促使美国加大对该地区的关注力度。随着经济的稳步增长，拉美地区大国在近几年中的国际影响力呈现日益上升态势。以巴西为例，卢拉政府在过去的八年间通过“积极且自信”的外交，扩大了巴西的外交空间，使巴西成为诸如能源安全、粮食安全、WTO谈判、国际维和行动、气候变化等国际重要事务的积极参与者。奥巴马在访问巴西前夕曾明确表示，美国应该像对待印度、中国一样，认真对待与巴西的经济对话，美巴两国不应该是“大小伙伴关系”，而是一种“平等的伙伴关系”。2010年美国国家安全战略明确表示“致力于与其他重要的‘影响力中心’，包括中国、印度和俄罗斯，以及影响力不断增强的国家，如巴西、南非和印尼，建立更深入和更有效的伙伴关系。”这也是美国首次将巴西写入国家安全战略，体现了巴西在外交中地位的上升。另外，随着二十国集团的重要性在“后危机”时期的日益加强，墨西哥、阿根廷的国际影响力也得到一定的提升。可以说，拉美主要国家国际地位的上升是促使美国主动寻求对话的重要因素。

第三，拉美地区与其他新兴国家的频繁互动使美国意识到加强美拉关系的迫切性。21世纪的前十年，拉美左翼政党上台后普遍推行“南南合作”的外交战略，加强与新兴国家的战略互动，通过外交的多元化作为平衡其对美政策的筹码，并取得了明显的效果。在这些新兴国家中，中国、印度、南非、俄罗斯与拉美的互动尤为引人注目。印度与拉美地区的贸易八年（2000—2008年）间增长7倍；俄罗斯与拉美的贸易四年（2005—2009年）间增长了两倍；中拉贸易更是在九年（2000—2009年）内增长了12倍。中国在拉美大多数国家进出口贸易中的地位均有了明显提升，已取代美国成为巴西、智利的第一大贸易伙伴，与秘鲁、哥伦比亚等国贸易也呈现出赶超美国的势头。并且，中国已与智利、哥斯达黎加、秘鲁签订了自由贸易协定，加强与中国等新兴国家贸易已成拉美国家降低对美国市场依赖的重要选择。在贸易增长的同时，新兴国家对拉美的投资热情也日趋高涨，投资力度和广度早已今非昔比。

第四，通过一些国际多边机制和组织，拉美地区与新兴经济体的战略合作不断“升级”。比如，正在机制化过程中的“金砖国家”、机制化程度较高的“印度—巴西—南非三国论坛”、刚诞生不久的“基础四国”、逐步推进的南美洲—非洲峰会、南美洲—阿拉伯国家峰会、东亚—拉美合作论坛，等等。相似的国际身份和利益诉求使新兴国家与拉美国家的战略共识不断加强，在一些国际重大事务中，新兴国家与拉美地区之间的磋商、协调频率明显增加。通过与新兴大国的互动，拉美国家的对外政策自主性有了较大提高，与此同时，美国在拉美的战略空间得到实际上的挤压，因此，“收复失地”实际也是奥巴马政府拉美政策的重要出发点。

第五，巴西罗塞夫政府上台后所透露出政策变化的倾向是促使奥巴马在当前复杂的国际形势下坚持原定的访问安排的重要原因所在。自执政百日以来，罗塞夫在伊朗核问题上的表态被看成是“政策求变”的信号，外界猜测罗塞夫有可能改变巴、美在卢拉政府后期因伊朗核问题、洪都拉斯政变而形成的“隔阂”局面。奥巴马按原计划访问巴西可以释放出以下几个信号：一是美国承认并重视巴西的上升势头；二是有违常规的访问安排（以往美国总统均是在巴西新总统首先访问美国后才予以回访）能迎合巴西新政府发展“平等巴美关系”的心理，迎合罗塞夫上台后急需大国重视的外交愿望；三是美国欢迎巴西在伊朗核问题上的立场转变，并期待巴西在其他国际事务上采取更接近于美国利益的政策。

奥巴马访问拉美的具体诉求

一直以来，移民问题、地区安全和经济援助是美国对拉美政策的重点所在，但在美国和拉美经济走势呈现巨大反差的局面下，贸易、能源和投资是奥巴马总统此次拉美之行的重要议题。

在贸易领域。近几年来，美国在拉美地区的贸易中所占的份额呈现连续下降趋势。根据联合国拉美经委会的统计，2000—2009年，美国在拉美进口中所占的比重由55%下降至32%，在拉美出口中所占的比例也由61%减少到了42%。从主要国别来看，美国占巴西外贸比重的降幅最为明显，其中，美国占巴西进口的比重从2000年的23.1%降至2010年的14.9%，同期，美国占巴西出口的比重则从23.9%减少至9.6%。另外，在2009年和2010年，美国在与巴西的贸易中一直处于顺差地位，2010年更是实现了77.3亿美元的顺差。值得关注的是，随着宏观经济的稳定和社会政策实施，拉美地区在近几年中取得了明显的“减贫”效果，中产阶级队伍日益扩大，地区消费能力也随之见涨，这为美国扩大对拉美的出口提供了更多的机会，其中包括向巴西空军推销F—18战斗机。奥巴马在此次访问拉美之前称，拉美经济取得了令人瞩目的增长，其展露的潜力有助于美国应对数十年以来最严重的经济危机。2010年，美国对巴西的出口支撑着25万个就业机会，并且他预测，对拉美出口为美国人创造的就业机会很快将达到200万个。为此，奥巴马在访问巴西期间与罗塞夫政府签署了多项贸易协定，其意便在于阻止美国在巴西外贸中的份额进一步缩水。

在能源领域。2011年初，奥巴马在国情咨文中设定了“到2035年前，美国80%的电力都来自于清洁能源”的目标。早在2009年，奥巴马在其首次国会演讲时强调，要想使美国的经济真正转型、维护美国的国家安全并使地球免遭气候变化之苦，生产清洁的可再生能源势在必行。巴西和智利是在可再生能源方面非常具有代表性的国家，巴西的可再生能源在其能源消费结构中约占45%，是世界上可再生能源占比最高的国家，也是美国乙醇燃料的最大进口国，具有非常先进的可再生能源技术；智利也是一个拥有可再生能源优势的国家，在奥巴马访问之前，美国和智利已签署了核能合作项目。

另外，随着中东局势的动荡以及委内瑞拉石油供应可能将出现的萎缩，美国也旨在实现石油供应源的进一步多元化，以保障美国的能源安全，其重点在扩大对巴西石油的进口。自2006年实现石油自给以及大批深海油田被发现以来，巴西迅速成为潜在的石油出口大国。2010年，美国能源部的一份报告指出，巴西石油产量有望从2007年的200万桶增至2020年的400万桶，到2035年将达600万桶，相反，美国的石油产量有可能从2020年开始步入下滑。面对本大陆又一个潜在的石油大国，美国自然希望抢得先机，确保美国未来的石油供应。2010年，石油约占巴西对美出口的五分之一，较2009年增长61.4%，巴西成为美国增长最快的石油供应国。美国已成为巴西石油的主要进口国，占巴西石油出口总量的55%。在此次出访前，奥巴马曾明确表示，增加从巴西进口石油是自己与罗塞夫总统会晤的主要议题之一，而这一立场也曾多次被美国多位政府官员在不同场合所强调。美国对外关系委员会拉美项目负责人朱莉亚·斯维格认为“巴西能源的产能规模对美国是具有战略重要意义的”，而扩大与巴西在盐下层油田开采的合作是确保巴西石油有效供给的重要途径。

在投资方面。拉美地区投资环境的改善为美国投资提供了新的选择，其中巴西将成为美国在拉美地区的投资重点国家。手握2014年世界杯和2016年奥运会的举办权，巴西越来越受到国际投资者的追捧，中国等新兴国家对巴西投资“井喷”式的增长引起了美国对自己在这场投资竞争中“被边缘化”的担忧。在访问巴西期间，奥巴马直接传递出了希望“美国公司在基础设施建设中发挥作用”的信号，为美国争取更多参与巴西世界杯、奥运会工程建设的订单。另外，在新能源领域，美国也希望利用自己本国的技术优势抢占拉美地区该领域的先机。

在毒品走私和移民问题方面。这是奥巴马访问萨尔瓦多的重点所在。之所以选择萨尔瓦多作为他中美洲访问的代表，其原因在于以下几点：第一，萨尔瓦多新总统富内斯改变其对美的一贯敌对政策，在美国与古巴之间实施一种平衡外交的战略，将对美作为其外交优先点；第二，萨尔瓦多是美国十大移民来源国之一，高犯罪率的公共安全状况直接增加美国的入境移民压力；第三，萨尔瓦多较其他中美洲国家更适合美国推行打击毒品走私政策，因为在美国看来，洪都拉斯存在政变后的政局不稳问题，危地马拉存在政府反毒意愿不决问题，尼加拉瓜与美国缺乏足够的政治互信，巴拿马当局与美国存在分歧，而经济较为稳定发达的哥斯达黎加缺乏中美洲的代表性。美国通过与哥伦比亚和墨西哥的反毒合作，目前拉美地区的毒品走私面临向中美洲转移的局面，加强与中美洲国家的合作成为美国反毒战略的下一个选择。另外，促进中美洲经济稳定和社会发展有助于缓解美国的移民压力，这便是奥巴马此次访问萨尔瓦多的根本目的所在。

美拉关系的新局面

早在2009年4月的美洲国家首脑会议，刚上台的奥巴马就高调称将调整拉美政策，但由于受金融危机的困扰，美国的拉美政策在过去的两年间并未有太多变动迹象，而这次拉美之行还是透露出美国拉美政策的调整方向，概括而言，主要体现在以下两方面：

第一，从经济援助到“向拉美要市场”的转变。美国以往对拉美地区的政策是以经济援助为依托来实现其目标，但随着拉美国家经济的趋稳趋好，它们（尤其是拉美大国）对美国的经济依赖有了较大幅度的下降，而与新兴国家的合作给拉美国家提供了更多的合作选择，由此可以说，拉美地区对美国的期待比任何时候都要低。与此同时，美国需要更多走出危机的渠道，拉美地区逐渐壮大的市场使美国比任何时候都更需要拉美市场。这种动力源的改变是当前美拉关系新局面的最大特点，它决定了未来的美拉关系不再单纯依靠单方面的政策推动来实现，而是取决于双方的政治意愿。

第二，美国拉美政策重心的转移。在过去十年间，美国的拉美政策（尤其是对南美洲）一直是将哥伦比亚作为其地区盟友的重点，应该说哥伦比亚以及皮涅拉领导的智利仍将是美国在南美大陆的战略盟友，这也是为何奥巴马选择智利来宣布对拉美政策的原因所在。但事实证明，美国与哥伦比亚结盟的拉美战略间接地推动了南美地区政治和防务一体化的发展，进而使得美国和南美洲呈现渐行渐远的局面。随着巴西综合实力的增强以及在地区一体化、国际事务影响力的提升，巴西在美国拉美政策中将起到不可替代的作用，通过提升与巴西的合作水平来推动美拉关系的发展将是美国对拉美（尤其是南美洲）政策的主要途径，而要使这一方式行之有效，淡化与哥伦比亚、智利等国的“盟友”色彩将是美国不得不做出的选择。

巴美关系新走向

巴西是奥巴马此次出访拉美的首站，这种行程安排满足了巴西希望大国认可其崛起身份的心理，但奥巴马此行的结果并未达到巴西的预期，而外界有关“巴美关系将进入新时代”、“罗塞夫在对美关系上将有别于卢拉”的预测是过分乐观且片面的。

首先，两国仍未解决棉花争端的遗留问题，美国政府对棉花种植的高补贴政策使该争端存在重新激化的可能。2011年4月14日，美国众、参两院通过了2011年财年剩余半年的联邦政府预算法案，在削减380多亿美元政府开支的安排中，美国有可能取消对巴西棉农的补偿。巴西驻世贸组织大使罗伯托·阿泽维多表示，如果这样，巴西政府将重启对美国的贸易报复。曾参与巴西在世贸组织对美国的棉花诉讼案的外贸专家佩德罗·卡马戈·内托则称，“现在已经到了巴西在所有多边论坛（包括世贸组织多哈回合谈判）上迫使取消农业补贴的时候。”

其次，美国在近两年的巴美贸易一直处于顺差地位，这为美国进一步扩大对巴西的出口提高了难度。美国至今仍未降低对巴西乙醇燃料的进口税，这也将使一再强调“平等互惠”的巴西不太可能对美国进一步开发市场。同时，巴西政府一直认为美国的量化宽松的货币政策是造成“汇率战争”的重要原因所在，这种隐性的贸易保护主义也将是影响未来巴美关系的重要因素。巴西前外长阿莫林在分析巴美关系走向时指出，美国担心中国在巴西的经贸影响力，但要平衡其他国家的影响力，它必须向巴西产品（如乙醇）开放市场，并降低双边贸易的不平衡。巴西现在与中国保持最大顺差，而在对美贸易中则承受最大逆差。因此可以预计奥巴马扩大对巴西出口的初衷实是不太切合实际的。

再次，在联合国改革问题上，美国对印度、巴西的区别对待让巴西政府难以接受。阿莫林认为，美国事实上仍然将拉美视为其后院，奥巴马在巴西“入常”问题上的模糊表态是没有任何意义的，而且美国给予巴西有别于印度的态度使其丧失了深化与巴西政府建立互信的宝贵机会，缺乏这一点，巴美关系很难有所进展。

最重要的是，在对美关系方面，卢拉政府在过去八年确立的来之不易的“平等地位”是不可能被轻易放弃的。卢拉执政八年以来，不断减轻对美国的经济依赖，为巴美之间建立平等的两国关系创造了较好的条件。因此，可以预见罗塞夫政府将对美实施务实的外交政策，同美交往，不可能偏离“平等”、“平衡”和“互惠”等原则。

（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员、巴西研究中心秘书长）

（责任编辑：刘娟娟）