城乡统筹发展视野下构建基层党建新格局的逻辑、目标和空间

黄 杰

城乡统筹发展视野下构建基层党建新格局的逻辑、目标和空间

黄 杰

实施城乡统筹发展战略,是有效解决城乡二元矛盾和 “三农问题”的重要突破口。基层党组织应该在这一战略实施的过程中发挥积极的主导和核心作用,为城乡统筹发展提供坚强的组织支撑。面对当前基层党建中存在的突出矛盾和问题,统筹城乡基层党建的基本目标就是协调发展。相比于农村而言,社区党建是当前统筹城乡基层党建的战略性发展空间。

城乡统筹发展;基层党建新格局;协调发展;社区党建

马克思曾指出:“物质劳动和精神劳动的最大一次分工,就是城市与乡村的分离。城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地域局限性向民族的过渡而开始的,它贯穿着文明的全部历史直至现在。”〔1〕从传统中国到现代中国,城市与乡村的分化也不可避免,主要表现为上层建筑与经济基础的分化。新中国成立以后,在国家行政主导的工业化过程中,城市与乡村呈继续分化态势,而且造成制度化的隔离。改革开放以来,我国一方面是经济社会的迅速发展,综合国力迅速增长;另一方面,是城乡差距日益扩大,城市与乡村发展日益脱节,这正是现代化进程中的“中国悖论。”〔2〕当前,通过何种措施去有效地化解上述悖论,无论是对于中国社会现代性转型的成功,还是中国共产党的有效领导和执政,都具有至关重要的意义。事实上,在新世纪以来,中国共产党已经认识到解决这一悖论的紧迫性和必要性,开始积极推进城乡统筹发展和经济社会一体化建设等战略措施,以便从根本上解决城乡分化和对立所带来的体制性矛盾和困境,最终重新构造出城市与乡村的有机联系和一体化状态。

我们知道,基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。在实施城乡统筹发展等战略的背景下,基层党组织应该而且必须大有作为,那就是要在城乡统筹发展的过程中发挥其积极的主导和核心作用。这事实上也是中国共产党对其基层党组织在城乡统筹发展和经济社会一体化建设时的一项重大战略部署。本文在城乡统筹的视野下对当前构建基层党建新格局的重要问题进行探讨,这主要从统筹城乡基层党建的内在逻辑、发展目标和战略空间等三个方面进行。

一、城乡统筹发展需要基层党组织支撑:统筹城乡基层党建的逻辑

改革开放以来的中国社会处于一个大转型的新时代,以经济发展为中心的现代化发展模式导致的一个重要后果,就是城乡分化二元矛盾和“三农问题”的日益凸显。这些结构性矛盾和问题又成为一系列严重的社会冲突的重要根源,无疑会严重影响到和谐社会的构建。所以,必须从战略的高度认识到,实施城乡统筹发展战略是解决城乡二元矛盾和“三农问题”的重要突破口。这主要有下面两方面的理由:

1、当前中国城乡经济社会发展进程对统筹兼顾、协调发展和一体化的现实要求。从中国城乡发展的关系来讲,农村和城市是相互联系和相互依赖的有机体,彼此都难以离开对方的支持和帮助。因此,必须统筹城乡经济社会发展,充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,才能实现城乡经济社会一体化发展。统筹城乡发展还有更为直接和现实的考虑是:城乡二元分割矛盾和城乡差距不断扩大化,由此而引发的“三农”问题日益突出。仅仅通过给农村钱、物和人等资源,无法从根本上解决“三农”问题,还必须从整个经济社会统筹发展的战略高度去考虑。当前,要切实解决好“三农”问题,就必须实行统筹城乡和经济社会一体化发展的战略,这样就可以为中国社会的全面、协调、可持续发展奠定坚实的经济和社会基础。

2、中国现代国家建设进程对国家整合和国家能力的客观需要。在中国这样的后全能主义社会中,政党对国家和社会虽然仍具有高度的渗透和控制能力,但这种能力在基层社会也遇到了一些问题,使得政党意志和国家法律、政策的有效执行遇到一些阻碍。事实上,国家政权是不是真的深入社会基层,不取决于它是否在基层建立了它的管治机构,而取决于它在扩张自身权力的同时,是否建构了它的支持力量——公民。只有当国家建设形成这种社会身份,民众才能认同国家的权威,国家的贯彻能力才不是同国家的专横联系在一起,而是同民众的福祉联系在一起。〔3〕当前中国城乡统筹发展问题的内在逻辑同上面是一致的:如果国家不能使得现代化进程中的农民获得同城市市民同等的公民身份,那么,这个社会结构就是失衡的,甚至是断裂的,国家对日趋多元和分化的社会进行整合,以建设一个现代国家和现代社会的计划也会难以凑效。

在当前中国的现实条件下,城乡统筹发展的战略和经济社会一体化的实现必须有坚强的组织支撑,而最有资格和能力来承担这个任务的组织无疑就是中国共产党。基层党组织是中国共产党领导国家、整合社会、推动城乡统筹发展的坚强战斗堡垒。“这些散布在基层社会的党组织既是党的基本细胞,也是党联系社会成员的触角。它们向社会成员宣传党的路线、方针、政策,解释党的主张和决定,团结带领他们实现党的任务;向上级党组织反映社会成员的愿望、要求和呼声,为领导机关提供决策依据。这些组织同时还是所在社会单位的领导机构。”〔4〕由此可见,基层党组织在中国城乡统筹发展和经济社会一体化的建设过程中具有不可替代的重要作用。

为了适应城乡统筹发展和经济社会一体化发展的新趋势,中共十七届三中全会提出了“健全城乡党的基层组织互帮互助机制,构建城乡统筹的基层党建新格局”〔5〕的主张。这是中国共产党第一次明确提出构建城乡统筹的基层党建新格局。一方面,构建城乡统筹的基层党建新格局,是我们党以改革创新精神,通过全面加强基层党组织建设,为实现城乡统筹发展和一体化目标提供重要组织支撑;另一方面,构建城乡统筹的基层党建新格局,为经济社会又好又快发展提供坚强的政治保障,是进一步加强和改善党的基层组织建设,促进整个社会和谐发展的重要战略举措。当前,执政党顺应了城乡经济社会一体化发展的新要求,坚持统筹兼顾、突出重点,分类指导、整体推进,整合资源、形成合力,积极探索建立以城带乡、城乡互促、资源共享、功能互补、共同提高的基层党建工作新格局。从现实来看,这一基层党建新格局建设的内在逻辑就是:在政党有效领导和城乡统筹发展的双重目标下,必须大力加强基层党组织建设,以坚强有力的基层党组织,通过推动有效参与和协商,来培育民主、创造治理绩效来支撑政党和国家对社会的有效整合,进而推动城乡的统筹发展和经济社会的一体化建设。

二、协调发展:统筹城乡基层党建的基本目标

如前所述,在当前城乡统筹发展和经济社会一体化建设中,必须大力加强基层党组织建设,使得其发挥核心作用。客观地讲,近年来我国各地在基层党组织建设中取得不小的进展,但依然存在着下列双重不协调的突出矛盾和问题,使基层党组织难以有效地发挥其战斗堡垒作用。这在很大程度上会影响到城乡统筹发展和经济社会一体化建设的进程。

1、当前城乡基层党组织建设的进度同经济社会环境快速变化之间的不协调问题。在市场经济条件的作用下,城市与乡村的发展速度和程度之间的差距是在不断拉大而非缩小,这是现代化、市场化和城市化进程的产物。在当前我国经济社会环境深刻变化的情况下,基层党组织由于自身建设的相对滞后,因而难以有效地对经济社会统筹发展起到有效的领导和整合作用。在城市,我们看到,国有企业在党组织建设和发挥作用上出现了一些问题,如基层党组织战斗力、凝聚力和影响力减弱;党建工作机制不能适应企业改革和发展的需要;在企业的改革中,基层党组织书记多实行 “党政一肩挑”造成对兼职的党务工作投入精力不够,进而影响到基层党组织的建设和党组织作用的发挥;党员管理教育遇到一些新的问题,等等。〔6〕事实上,上述问题具有一定的普遍性,在城市中的其他各类基层党组织中都不同程度地存在。这些问题的存在对于在城市中的基层党组织发挥其战斗堡垒作用是极为不利的。在农村,我们看到的是一些基层党组织涣散无力,不能有效地整合在经济社会大发展条件下日益异质化和分化的基层社会,也难以将城乡统筹发展的问题放到主要的议事日程上。

2、城乡基层党组织本身在其价值、组织等方面的资源整合和开发方面存在的不协调问题。首先是价值方面的问题。价值问题即是涉及到党组织中的信仰和意识形态的问题。如果基层党组织建立在有效的价值支撑的基础上,就会有很强的凝聚力和坚强的战斗力。然而,当前一些基层党员对党的宗旨和信仰观念淡薄,一些领导干部形式主义、官僚主义比较严重,已经忘记和违背了对党的崇高理想和目标的追求。它们只是追求自身和小团体的狭隘利益,这样的基层党组织是很难保持先进性和发挥先锋模范作用的。其次是组织方面的问题。这在农村中主要是精英不足和精英流失的问题。农村自身在党组织领导人才培养方面缺乏充沛的资源,而且,农村基层干部激励动力机制不足,导致领导人才流失而比较缺乏。〔7〕同时,基层党员队伍缺乏生机活力和战斗力,难以承担其在城乡统筹发展中的应有作用。在城市中,一些基层党组织的设置跟不上经济社会发展的要求,其覆盖范围有限,而且对社会的“两新”组织等存在一些盲区,这些无疑都会严重制约基层党组织的核心作用的实现。

依据科学发展观的要求,城乡统筹发展是一个系统性的工程和有机联系的整体,而基层党组织作为该系统中的重要组织支撑,应该大有作为。事实上,城乡统筹发展不仅仅对经济社会方面的进步提出要求,它还需要政治方面的保障和支撑。这从客观上要求在基层社会中必须有可靠的组织来保障城乡统筹发展顺利进行。另一方面,经济社会的迅速发展,使得城市里产生出许多 “两新”组织,它们在基层社会中占据了很大的活动空间。在这一新形势下,如果基层党组织在自身的价值和组织方面存在的问题不能有效化解,它们对社会成员就会缺乏有效的号召力和吸引力。这样,党在基层的领导地位和作用就会动摇。所以,在当前推进城乡统筹发展的过程中,我们一方面要注重党组织自身建设中价值和组织的协调发展,另一方面,还要注意基层党组织建设同它的外部环境 (经济发展、社会建设)之间协调发展的问题。只有将这两个问题解决好,统筹城乡基层党组织建设的基本目标——协调发展——才能取得切实有效的进展。

1、经济发展为协调发展提供重要的经济基础和合法性资源。一般认为,快速的经济发展可以创造大量的物质财富,为社会建设和政治发展提供坚实的经济基础。同时,经济发展为一个国家的执政者提供大量的合法性资源,这种执政合法性对许多发展中国家具有根本性意义。正是在这样的现实考虑下,统筹城乡基层党组织建设时,首先就要大力发展基层社会的经济,为该社会成员提供可靠的利益分配和物质方面的基本保障。“发展才是硬道理”,基层党组织只有带领群众取得切实有效的经济发展,该组织才会获得群众的拥护,这实际上是指出了,在促进城乡统筹发展时,首先要处理的经济利益协调问题。

2、社会建设为协调发展奠定坚实可靠的社会基础。改革开放以来,我们在经济建设取得伟大成绩的同时,社会建设却相对滞后,其结果必然是社会利益格局失衡、社会冲突加剧、社会稳定受到威胁。这些问题在基层社会中更是如此,作为基层党组织,必须高度认识到社会建设的重要性。因为,即使有经济发展所创造出的大量物质财富和利益,但如果利益分配不公正,也将会严重影响到群众对党组织的看法。毕竟党组织在基层社会的利益分配中扮演着重要角色。所以,这里强调的主要是基层党组织要从人民群众的切身利益考虑,统筹考虑各方面利益相关者的诉求,加强社会利益分配和再分配方面的机制建设,使利益格局更加公正合理。这样就会对统筹城乡基层党建的协调发展这一目标产生根本性的促进作用。

3、基层党组织建设为协调发展提供有效的政治保障。虽然改革开放以来中国社会力量的自主性发展空间越来越大,但是,执政党对其组织网络具有路径依赖,对社会特别是基层社会的渗透依然非常重视,这从党在其文件中多次强调的“基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础”就可以看出来。所以,在当前中国社会的城乡统筹发展的过程中,大力加强基层党组织建设的战略意义就凸显了出来。它是执政党进行政治动员、组织、整合和沟通的重要渠道。作为党在基层社会的战斗堡垒,它可以为基层社会的经济发展和社会建设提供可靠的组织支撑,为整个城乡协调发展目标的实现提供坚强的政治保障。

三、社区党建:统筹城乡基层党建的战略性发展空间

面对改革开放以来的经济社会环境的巨大变化,传统的单位体制逐渐解体,而以社区为代表的新的社会组织架构开始形成,这种新的社会组织在获得自身相对独立活动空间的同时,也深刻地改变了中国社会的权力结构和权力关系。在这种条件下,执政党面临的现实问题就是:如何在一个日益分化和多元化社会中,既能够保持党对经济社会发展的适应性和有效作用,又能够保持党的领导和执政地位。这个问题本质上是一个政党、国家与社会三者之间如何保持活力和良性互动关系的问题。而“在目前中国政治建设和发展中,社区自治发展所展现出的具体的党、国家和社会关系的变化,为考察和研究党、国家与社会关系的整体发展提供了丰富的经验事实和理论空间。”〔8〕所以,在当前中国共产党积极推动城乡统筹发展的情境下,统筹城乡基层党建新格局的一个战略性发展空间,就是作为城市基层组织的社区的党建。通过对社区党建的分析和研究,我们可以更好地把握其对政党执政和对城乡统筹发展所具有的特殊价值和战略意义。

1、从理想的层面上讲,社区的自治性是其最主要和最核心的特性。社区自治“是政府管理之外的社会自治,即政府管理行政事务,而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区公共事务”。〔9〕在社区里,面对面的协商和对话成为一种生活方式和行为模式,信任与合作成为社区主流价值,这样的社区将实现社会力量同政党之间的良性互动,进而增加双方达成共识和一致的可能性。这无疑为协商政治的发展和城市的有效治理奠定了坚实的社会基础。

2、从现实的层面讲,由于多方面的原因,建国之后中国的社区在党和政府庞大的组织网络体系下被高度行政化和政治化。社区因而缺乏自治能力,成为了政党在基层社会的触角和控制点。虽然改革开放之后中国逐步进入了所谓的“后全能主义时代”,经济社会的不断发展为多元社会力量的成长创造了有力条件,社区也获得新的发展机遇和成长空间。但是,即使在市场化的条件下,政党和国家对社会的渗透和刚性控制依然具有路径依赖,政党和国家的权力意志经常同社会成员的自主意志发生矛盾和冲突,这对于社区的自治和发展是极为不利的。现实的态度就是,在承认政党和国家地位的同时,政党和国家要保障社会自主性力量可以同它们进行制度化的对话和协商,将两者之间的张力逐渐化解而转换为最大程度的共识和一致。这无疑是一个比较理想的状态,但对于我们思考在城乡统筹发展条件下的社区党建却具有直接意义。

在当前中国大转型的背景下,传统的单位体制的式微对党的领导和执政所构成的挑战是巨大的,直接影响党组织、整合和动员社会的机制和基础。面对挑战,中国共产党的唯一选择就是适应这种变化,在新的条件下重构党组织整合和动员社会的新机制、新基础、新体系。为此,“党必须从政治的高度和战略的高度重视社区建设,使其成为新时期党巩固和发展执政基础的战略空间。”〔10〕同时,在当前进行的城乡统筹发展进程中,基层党组织建设具有重要的战略意义,为消除城乡二元分化结构和解决“三农问题”提供有效的组织支撑。相比较而言,在农村基层党组织涣散和乡村治理危机大量存在和发展的今天,城市基层党组织的建设和发展会有更大的增量空间。因为社区在市场经济条件下作为具有自治性的因素,它会积极主动地要求政党和国家给予其更多的自由活动空间和自由流动资源,这是促进社区建设的动力源泉所在。社区自治“既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式,也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。”〔11〕在这种历史和现实的逻辑下,如何进行积极有效的社区党组织建设,就成为统筹城乡基层党建的重要战略性发展空间。

近年来,我国的社区党建虽然取得了一定的成绩,但在思想观念、人员素质、体制机制、服务群众等方面仍然存在着一些需要抓紧研究解决的问题和困境。〔12〕从现实城乡统筹发展的要求看,当前社区党建“要以街道党组织为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织共同参与,着力构建城市基层区域化党建格局。”〔13〕具体而言,这一党建新格局的主要路径包括下列四个方面:

1、通过加强自身建设去适应并积极推动社区自治的发展,而且努力使社区党组织成为积极推进社区自治发展的核心力量。“在基层社会,有宪法和法律保障的基层群众自治是党领导社会、整合社会、服务社会,从而达到有效领导、稳固执政目的最重要也是最有效的制度资源,党的基层组织应该掌握并充分开发这个制度资源。”〔14〕当前,社区党组织从制度上去整体推进社区自治的发展包括直接选举、民主决策、自我管理和政治参与等方式,这样可以使社区自治与政党和国家制度形成更有机而密切的联系。

2、要切实通过积极的功能开发去增强社区党建的群众基础、拓展社区党建的新空间。“社区党组织要强化服务功能,把事关居民群众切身利益的工作做细做实做好;强化凝聚功能,把广大居民群众紧紧团结在党组织周围;强化管理功能,提高城市基层社会建设和管理水平;强化维稳功能,筑牢维护城市基层和谐稳定的第一道防线。”〔15〕通过功能开发,可以大力提升社区党组织在基层社会的核心地位和社会成员的认同,这样就可以打牢党在城市工作的群众基础。

3、要通过创新社区党组织的设置来扩大社区党组织的覆盖面、增强其在基层社会的影响力。要实现党的工作向有群众和社会组织的地方延伸,根据不断变化的情况及时创新社区内党的组织设置;要优化社区党组织设置,扩大覆盖面,加强流动人口聚居地等地方的党组织建设,加强对流动党员的服务和管理。当前,社区党建必须突出党组织的主导作用、建立共议共决共建的运作机制、强化社区资源整合共享的协调功能。“固核结网、布点划片、街社同构、两纵两横运行”〔16〕可作为推进社区党建的主要方法。

4、大力开发和整合社区党建资源,构建社区党建的支持保障系统。在社区党组织建设中,我们应该大力开发和激活党组织自身的资源和各种社会资源,这样可以为社区党建构建起可靠的支持保障系统。简言之,当前的社区党建主要从人才支持、经费保障、领导班子和制度建设等多个方面进行,要将社区党建同经济社会发展的客观要求有机结合起来,适应社会自主性力量不断成长的趋势,深入到居民群众当中去,从而组成社区自治的集体行动单元,形成与社区居民民主协商、合作治理的社区党建工作新模式。

〔1〕马克思恩格斯选集:第一卷 〔M〕.人民出版社,1995.104.

〔2〕徐勇.国家整合与社会主义新农村建设 〔J〕.社会主义研究,2006,(1).

〔3〕张静.基层政权:乡村制度诸问题 〔M〕.浙江人民出版社,2000.18-46.

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〔7〕杨群红.改革开放 30年农村基层党组织建设的实践与探索 〔J〕.中州学刊,2008,(5).

〔8〕〔14〕林尚立.中国共产党与国家建设 〔M〕.天津人民出版社,2009.224.

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〔10〕林尚立.社区:中国政治建设的战略性空间 〔J〕.毛泽东邓小平理论研究,2002,(2).

〔11〕林尚立.政治建设与国家成长 〔M〕.中国大百科全书出版社,2008.228-229.

〔12〕张书林.社区党建的困境及其路径设计 〔J〕.岭南学刊,2009,(3).

〔13〕〔15〕罗盘.李源潮:全面加强街道社区党组织建设 〔N〕.人民日报,2009-11-13.

〔16〕李幼林.社区党建面临的主要问题及其对策 〔J〕.党建,2009,(4).

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1004—0633(2011)01—014—05

2010—10—09

黄杰,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。 上海 200433

(本文责任编辑 谢莲碧)