我国区域产权交易市场法律制度构建的不足与完善

■ 郑

(四川省社会科学院法学研究所，四川成都610072）

我国区域产权交易市场法律制度构建的不足与完善

(四川省社会科学院法学研究所，四川成都610072）

区域产权交易市场的建设是我国产权交易市场发展中不可回避的问题。本文依据对我国区域产权交易市场的概念和分类研究，分析了我国区域产权交易市场法律制度构建的不足，并就此提出了完善的思路。

区域产权交易 法律制度 构建

1 区域产权交易市场

1.1 区域产权交易市场的概念

产权交易市场通常是指以依法设立的产权交易所、产权交易中心为载体和平台的产权交易市场。在我国尚未出现全国统一的产权交易市场的背景下，区域产权交易市场是指地方性或地区性的产权交易市场。其地方性或地区性并非指市场范围仅仅局限于地方或地区，而是主要由地方政府推动建设，首先服务于地方产权交易和经济发展并能兼顾全国投资者的产权交易市场。

目前，我国产权交易市场体现出以行政区划为基础的区域性特征，其中以省为单位的区域产权交易市场占有重要地位。全国200多家产权交易机构形成了三个层次的市场：第一个层次是多家产权交易机构以联合体或“共同市场”方式形成的区域产权交易市场，最具代表性的是北方产权交易共同市场和长江流域产权交易共同市场等；第二个层次是以单一的省级产权交易机构为载体形成的区域产权交易市场，其中较有代表性的是京津沪渝四个能够实现央企产权交易的省级产权交易市场；第三个层次是以单一的市、县级产权交易机构为载体形成的区域产权交易市场。2009年12月，资本来源和业务范围横跨四川、西藏的西南联合产权交易所成立，宣告我国跨区域（省级）的产权交易市场建设迈出历史性步伐。

1.2 区域产权交易市场的分类

区域产权交易市场可以进行多种分类，如按市场专业属性的不同可分为区域技术产权交易市场、区域文化产权交易市场、区域金融资产交易市场、区域环境产权交易市场等。区域产权交易市场按照形态的不同可分为独立型区域产权交易市场和联合型产权交易市场。

独立型区域产权交易市场是指由各级地方政府批准或直接组建，以冠有行政区划名称的产权交易所（中心）为主要载体并以企业产权（包括未上市证券）为主要交易对象，主要服务于行政区划内地方经济发展的产权交易市场。独立型区域产权交易市场的特征是：第一，多在产权交易所（中心）前冠有市场所在地的行政区划名称；第二，多由行政区划内地方政府主导或牵头组建，并由其直接审批成立；第三，主要功能多为推动企业存量资本的流动，交易范围和方式较为传统、有限；第四，除在全国具有较高影响力的少数几家市场外，参与交易的主体主要是当地企业；第五，监管体制受国有资产监管体制的深刻影响，存在一定特殊性。前述第二、三层次的产权交易市场和西南联合产权交易所即属于此。

联合型区域产权交易市场是在各独立产权交易机构实现联合或统一的基础上，发展为各独立产权交易机构之间实现资源联合的一个跨区域市场平台。其基本特征是：各交易机构的名称不变，组织形态不变，独立身份不变，通过签订联合协议的方式，以共同搭建的平台或者一定的统一方式，各自以自己的名义参与区域产权交易业务的联合运作，实现产权交易。联合型产权交易市场可以资源共享、信息互通、交易互助等单一或多重方式实现，各单一产权交易市场都是联合型产权交易市场的组成部分，并可依协定按照市场机制分配收益。前述第一个层次的产权交易市场即属于典型的联合型产权交易市场。此外，在某些没有进行机构整合并形成单一产权交易机构的区域，也可能出现由多个区域内独立产权交易市场以某种方式共同搭建联合型产权交易市场的情况，例如江苏产权市场。

2 区域产权交易市场法律制度构建的不足

目前我国尚未制定一部专门调整企业产权交易的法律或行政法规，调整区域产权交易的法律规范主要包括以法律、行政法规、部门规章或文件、地方性法规或规章等形式存在的特别法和一般法，其中以特别法为主。这些法律制度在规范我国区域产权交易市场的同时，表现出自身明显的不足：

2.1 在宏观层面，产权交易市场的法律地位不明，产权交易市场在整体上受到国家决策调控的影响较大

首先，在产权交易市场是否属于资本市场组成部分的问题上，社会各界尚未形成共识。尤其是我国自上世纪末规范发展证券市场以来，多层次资本市场的建设就将重心放在了多层次证券市场的建设之上，使得多层次资本市场重要、基础组成部分的产权交易市场在一定程度上被边缘化。

其次，国家重大政策中关于产权交易市场的表述多有不同，如十七大报告中提出“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”，而在“十二五”规划中，仅仅出现了有关知识产权、资源环境产权、文化产品和要素流动等内容，但对于产权交易市场却只字未提，产权交易市场是否纳入“多层次金融市场体系建设”存疑。

最后，产权交易市场的法律地位在《企业国有资产法》出台之前长期未能得到法律的明确，而即便是《企业国有资产法》颁布实施后，仍有不少观点对于产权交易市场为多种类型的非国有产权交易提供服务抱有怀疑、抵触的态度。

2.2 在中观层面，区域产权交易市场的法律规范形式主要以行政规章和政策文件等为主，法律权威不强

对独立型区域产权交易市场而言，其主办和主管主体往往是地方政府，因此在区域产权交易市场的法律制度构建过程中，地方性法规、规章或政策文件发挥着重要的指导和支撑作用。进一步考察，除《北京市产权交易管理规定》等行政规章外，不少地方是以《通知》、《办法》、《细则》等政策文件等形式对产权交易市场规范和管理的，有的区域产权交易机构甚至未能在其官方网站上披露所依据的政策文件。由于政策文件的法律权威不强，不少区域产权交易市场在所处行政区划内的影响力非常有限，各个部门的支持力度较小，监管主体缺位、手段单一，不能凸显区域产权交易市场对地方经济发展起到的推动作用。

在联合型区域产权交易市场，一些共同市场正在探索“共同发布信息、共同制定规则、共同开拓项目、共同分享利益、共同发展市场”等区域产权交易市场合作机制，但由于制定出的规范性文本法律约束力不强，适用范围较窄，区域内单一产权交易市场的管办机构对此认可度有待提高。

2.3 在微观层面，区域产权交易市场的交易机制与管理手段不够完备，法律制度的效益有待加强

自国务院国资委3号令发布实施以来，规范产权交易市场的主要是国资委、财政部、科技部等出台的有关国有产权交易的行政规章、规范性文件等，这些法律规范主要围绕国有产权交易展开，涵摄其他类型产权交易的力度严重不足，包容性和开放性有待提高。同时，现行产权交易机制的制度化水平不高，不少规定不但仅由产权交易机构自我订立，缺乏外部管束，而且具体规定大多分散、原则甚至缺乏可操作性，加之区域产权交易市场的内在管理手段有限，需要借助行政、司法等外部管理方式介入，因而法律制度建设的效益体现得极为不充分。

3 区域产权交易市场法律制度的完善

据此，区域产权交易市场法律制度的完善思路是：

3.1 突出七个立法重点，推动产权交易行政法规尽快出台

区域产权交易市场的发展首先必须依赖整个经济系统对产权交易市场法律地位的明确。因此，应当根据近年来产权交易市场尤其是区域产权交易市场、专业产权交易市场迅速发展的现实，加快推动全国性产权交易市场立法的步伐。要建立产权交易市场法律体系，最急迫的就是要在较高的层面出台专门性的产权交易立法，从目前的情况分析，在国务院层面形成产权交易的行政法规，较为可行。

产权交易的行政法规应当突出以下七个立法重点：一是明确产权交易市场的概念和功能；二是明确产权交易市场在多层次资本市场中的地位；三是明确产权交易市场与证券市场等其他资本市场的差异；四是明确产权交易市场的设立和监管主体；五是明确产权交易市场的参与主体和交易内容；六是明确产权交易的基本原则和交易规则；七是明确产权交易的法律责任。

3.2 整合产权交易机构，加快推进区域产权交易市场主体建设

产权交易机构是产权交易市场的核心建设者和参与者，区域产权交易机构是区域产权交易市场存在的基础。大量实践证明，只有加快推动区域内产权交易机构的整合，将区域内的独立产权交易机构统一在某一特定组织形态之下，才能有效地节约市场建设和制度建设的成本，才能有效地推动区域产权交易市场的快速发展。

就我国经济社会发展现状来看，在省会中心城市或区域经济中心城市以省或经济区为单位完成对产权交易机构的整合，是较为适宜的方式。这样做一方面有利于当地政府或管理者增强对区域产权交易市场的关注度和控制力，从而愿意以出台行政规章、地方性法规、政策文件等方式扶持区域产权交易市场，另一方面，也有利于整合后的区域产权交易机构能够在区域内行使规则统一制定权，从而进一步推动区域产权交易市场的制度建设达到更高的水平。

3.3 强化市场规则体系，加快完善区域产权交易市场法律制度

我国产权交易市场已形成以区域产权交易市场为基础的总和性大市场格局，统一交易规则、统一交易系统、统一信息披露等已具备基础条件。目前，京津沪渝四大产权交易机构、长江流域产权交易共同市场等已在统一软件系统（包括区域信息系统和区域网上交易系统等）、统一市场规则（包括交易规则、信息披露办法、受理办法、竞价办法、资金结算办法、审核办法、收费办法和纠纷调解办法等）、统一组织建设（包括共建联合型区域产权交易市场的专门实体、搭建合作互助、利益协调平台等）方面进行了有益的探索和尝试，应当通过法律制度的形式将这些探索和创新成果保存下来，在完善区域产权交易市场的同时进一步推动全国产权交易市场的发展。

区域产权交易市场法律制度建设应当以产权交易市场规则的全面、细致、体系化为主线，充分体现出市场规则的程序性、公开性、公正性和可操作性，增强区域产权交易市场对市场主体的吸引力和对资本的吸附力，使区域产权交易市场充分发挥服务地方经济的功能。

[国家哲学社会科学基金项目“新形势下产权交易市场法律制度研究”（10XFX014）的阶段研究成果]

（作者为四川省社会科学院法学研究所副研究员，副所长。）