流域环境保护中的中央地方关系

张千帆

流域环境保护中的中央地方关系

张千帆

流域环境保护事关中华民族的基本生存，也是中央与地方关系调节的重要领域。中央有义务规定流域统一的环保标准及其地方实施义务，并通过司法诉讼等机制让地方义务落到实处。由于地方选民是流域环境污染首当其冲的受害者，所以流域环境保护首先要依靠地方选举制度的力量，让地方行政执法直接对当地选民负责，从源头上遏制企业的污染行为。在此基础上，中央通过行政和司法监督纠正流域环境污染的外部效应，迫使地方政府对其管辖范围内的环境执法负责。只有这样，中国才能遏制流域生态环境不断恶化的趋势。

中央与地方关系;流域环境保护;地方自治

一、引言

据网民和记者调查，云南省曲靖市一些不法工业长年大量倾倒铬渣而不修建任何防护设施，造成当地水田严重污染，许多村民罹患各种癌症，其中死亡时最小的仅9岁，而村民们获得的补偿却寥寥无几。事实上近年来，媒体已多次报道由此造成的南盘江水污染事件。2009年10月，南盘江雷打滩水库突然变黑，569吨鱼死亡，12家养殖户损失惨重;2010年6月初，养殖户重新投放的20吨鱼苗再次大量死亡，养殖户血本无归……。①铬渣因为富含六价铬而毒性超强且水溶性好，在雨水的冲刷下极易流淌至河中，严重污染水源和土壤，因而含铬废物早已被列入《国家危险废物名录》。原国家环保总局发布的《铬渣污染治理环境保护技术规范》对铬渣的挖掘、堆放、运输和贮存都提出了严格要求:有关企业应采取措施，防止雨水径流进入铬渣堆放场所;铬渣的运输路线应尽可能避开居民聚居点、水源保护区等环境敏感区，运输过程应执行《危险废物转移联单管理办法》，在转移危险废物前须报批危险废物转移计划。然而，这些规定对于云南省曲靖市的铬渣运输和贮存却形同虚设，那里铬渣的存放几乎没有受到任何监管，更没有实施危险废物转移联单制度。

铬渣污染事件对中国的环境保护提出了诸多值得深思的问题。首先，云南省曲靖市的铬渣露天堆放十余年，有的甚至长达二十余年，如此高危物质在人们眼皮底下存放如此之久，却在造成大量癌症和上访之前无人问津，地方环保执法部门在哪里?其次，如前文所述，铬渣存放和运输并非无法可依，中央对此早已制定了详细规则，但该规则为何一直得不到执行?中央环保部门如何行为，才能有效落实或督促地方落实中央立法?再次，部分铬渣已流入江河并造成流域污染，流出云南的铬渣对下游省区造成了污染，治理污染的成本由这些省区承担不仅有失公正，也不能对污染企业进行有效惩处，不能从源头防治污染。在这种情况下，中央和地方环保部门对防治流域污染各自应尽什么义务?最后，铬渣污染事件还显示，环境污染事件之所以频繁发生，部分是因为污染企业事后不需要为全部治理成本买单。铬渣污染已在云南省曲靖市造成大量癌症，污染企业本来要为此付出巨大成本，但在现有法律体制下，受害人的诉权得不到保障，其通过法律途径获得的赔偿根本不足以补偿其所遭受的伤害和痛苦;有的地方甚至禁止法院受理“敏感”案件，如此不仅引发大量家庭悲剧和社会矛盾，也为工业污染大开绿灯。

由此可见，中国环境保护亟待加大监管力度，问题是中央和地方如何在环境监管领域进行分权合作。毫无疑问，中央必须介入这一重要领域，但介入程度和方式应随相关事项的性质而有所不同。总的来说，中央在选择监管模式的过程中应考虑以下问题:有关事项是否具有迫切的全国性利益?全国性利益在什么程度上可以通过地方自治获得保证?全国性利益通过什么分权方式才能获得最有效保护?本文拟以流域环境保护为例分析这些问题并提出相应的解决方案。

二、中央地方分权的一般原则

为了保护生态环境等受到公认的公共利益，各国主要采取三种监管模式:第一，对于全国人民共享的全国性公共利益，由中央制定保护性立法并在各地建立分支机构予以执行;第二，对于属于特定地方人民的地方性公共利益，由当地政府制定适合地方需要的立法并由地方政府执行;第三，为了节省执法成本，某些全国性公共利益由中央负责立法、地方负责执行。因此，要有效保护特定领域的公共利益，首先有必要确定相关事项的性质，并在中央和地方之间适当分配立法权限。划定中央与地方立法权限的基本标准是被调控事项的全国性或地方性。如Sharma教授指出:“那些严重影响居民生活并允许按照各州的地方条件实现国家发展的权力自然分配给了各州政府，而那些涉及国家整体的具有全国重要性的事务则分配给了中央政府。”②换言之，那些影响全国性利益的事务由中央政府管理，仅具有地方性影响的事务则由地方政府处理。现实中，各国的中央与地方关系也都把国防、外交、货币、关税、邮政、国籍等事项交由中央政府管理，把地方政府的形成、地方官员选拔、地方税收等地方性事务交给或保留给了地方政府。

然而，究竟哪些是“全国性”事务、哪些是“地方性”事务?除了上述有限的基本共识之外，各国实践在这个问题上似乎并不存在一个单一模式。如Watts教授在比较诸多国家的中央和地方分权之后认为:“每个联邦应当采取那些最适合其特定情况的管理制度，而不是试图遵循一个单一的或理论上的模式。”③作为最早的联邦制国家，美国联邦宪法中列举的中央权力包括征税、调节国际和州际贸易、制造钱币、国防等事项;德国《基本法》列举的中央政府专有立法权中则有美国中央政府所没有的版权保护和出版立法、自由民主的基本秩序之保护等权力，其中央和各州的共有立法权中更有美国中央政府所没有的民事与刑事法的制定及其判决与执行、劳工立法、教育等权力;加拿大则与美、德不同，作为其联邦宪法一部分的《1867年英属北美法案》把婚姻、刑事立法等事项划入中央政府的专有立法权中;英国和法国的地方政府法也有各自不同的规定。

由此可见，笼统的“全国—地方”分界尚不能提供充分的分权指南，因为从理论上识别与界定“全国性”和“地方性”往往是困难的。工人的工资和工时标准一般被认为是地方性事务，但各地标准可能对整个国家的贸易产生重大影响，从而影响一国的整体经济发展;一种物品的生产环节在地方完成，其消费却是全国性的。一个地方的居民自然是当地环境污染首当其冲的受害者，但二氧化碳排放导致的温室效应根本没有地域边界;更何况一个地方的环境不仅仅由当地居民独享，还由过路者或外地游客分享。因此，界定中央和地方权限还必须考虑分权制度的实际功能。一般认为，中央监管的重要功能在于消除地方外部性(externality)及其产生的“囚徒困境”(Prisoner's Dilemma)。一旦特定调控对象存在外部性，如流域环境污染并不局限于特定的省或州，那么局限于特定地区的民主政治过程一般不能有效治理这种外部性。在缺乏中央统一规制的情况下，上游地区的选民没有动机去治理其给下游地区带来的污染，下游地区则无法通过民主选举迫使上游地区的政府采取有效防治措施。如果地区甲无法控制流经本地的空气或水污染，而本地环境质量和居民健康的改善并不足以弥补本地的环保投入，那么无论相邻地区乙采取严格还是宽松的环保措施，地区甲都会选择放任污染;同样，地区乙也不会有动机去选择成本高昂的防治措施。相反，各地为了吸引企业、增加税源，很可能争先恐后降低环保标准，从而都自觉或不自觉地加入了放任污染的“底线竞赛”(Race to Bottom)并深陷相互污染的“囚徒困境”之中。在这种情况下，唯有中央统一的环保规制才能有效解脱地方“囚徒困境”和“底线竞赛”压力。

既然中央与地方分权的最终目的是实现有效的国家治理，国家治理的效率就决定了中央与地方的立法分权。首先，有些事务之所以留给地方处理，是因为地方的需要是多样的，中央的“一刀切”政策可能使这种多样化的需要得不到尊重;然而，某些事务虽然具有地方性，但并不具有多样性，由地方各自处理这些事务可能增加不必要的重复成本，因而需要中央政府统一管理。有些事务之所以留给地方处理，还因为地方政府更熟悉地方的需要，中央对一些地方性事务了解很少;但如果某些地方性事务的信息是中央政府更容易掌握的，如中央政府更容易组织科研力量集中研究某种污染物的危害程度，那么这些地方性事务就更适合由中央政府统一管理。其次，民主责任原则也是一个值得考虑的方面。按照这一原则，政府层次越高、管辖地区越大、选民人数越多，民主监督的效力就越低。地方政府由于更贴近民众，可以更有效地受到地方选民的监督，因而更适合处理地方性事务。但是，如果地方民主缺位、地方官员不受地方民众监督，那么有些地方性事务就需要中央政府统一处理，中央可通过增加执法投入和行政问责等手段切实贯彻中央的政策。最后，无论哪个层级的立法和执法，都必须在相应层次上具备相对完善的民主政治过程。中央之所以有意愿制定立法保护全国性公共利益并有效执法，是因为全国性的周期性选举保证了中央官员对全国选民负责;地方之所以有意愿制定立法保护当地公共利益并有效执法，是因为当地的周期性选举能保证地方官员对地方选民负责。然而，对于中央立法、地方执法模式，民主政治过程未必能保证地方官员有效实施保护全国性公共利益的中央立法。如果地方官员由地方选举产生、对地方选民负责，那么中央官员并不能简单命令地方执行中央法律，而地方选民乐得任由地方政府以伤害其他区域的方式保护地方利益。例如，上游地区的政府任由上游企业排污、损害下游人民的利益，从而将上游治污成本转嫁给下游人民，而下游地区的选民却无法通过选举对上游地区的政府产生压力。在这种情况下，中央有必要通过合理设计的司法机制迫使地方政府忠实执行中央立法。

由于环境污染的流动性和外部性，环境保护通常被认为是“全国性”公共利益的范例，因而要求中央立法干预。例如，为了防范地方规制的“囚徒困境”和“底线竞赛”，美国联邦早在20世纪六七十年代就制定了《清洁空气法》和《清洁水资源法》等重要环境立法，规定了全国统一的环保标准。联邦干预的必要性并不意味着联邦必须全面包办。事实上，虽然联邦负责制定统一的环境质量标准，各州仍然可以根据当地情况来变通地适用联邦标准。完全依靠地方执法也不可行。如果缺乏统一执法的联邦机制，那么很容易形成各州在环保执法上的“底线竞赛”。因此，虽然联邦未必包办一切，但其有必要实质性地参与执法。美国之所以环境执法比较有效，在很大程度上是因为联邦政府花费相当多的人力和财力直接参与环境执法诉讼，不仅起诉污染企业，还可能起诉未能按规定有效执法的各州和地方政府。据调查，美国有90%的州环保部门负责人承认，各州之所以“自愿执行”联邦清洁空气和水质法，主要是害怕被联邦起诉。④归根结底，环保执法的联邦参与程度取决于执法成本和执法效率之间的平衡;各州执法有助于降低成本，却未必能同样有效地执行联邦环境立法并为各州公民保证大致平等的环境质量，而要保证全国统一的环境质量，联邦不能只是制定一部环境保护法就完成任务，还要将环境执法和司法进行到底。

三、中国流域环境危机的制度症结

中国出现如此严峻的流域环境资源危机，固然是地方盲目追求经济发展造成的，但与环保执法不力也有很大关系。总的来说，目前中国环保立法相对完善，但环保执法严重滞后，主要症结在于环保执法体系存在严重弊端。

一是一些地方的民主政治过程不完善，地方人大选举走过场，导致地方人大形同虚设，不能代表地方选民利益监督地方政府有效执行国家环保立法。发生在云南省曲靖市的铬渣污染案显示，地方人民往往是当地污染的首要受害者，而地方环保执法之所以乏力，归根结底是因为地方人大监督不力(这是各地环保力度松弛的总根源)。地方部门之间的职能分工混乱以及由此造成的“水利不上岸，环保不下河”等各自为政的问题，最终都是民主政治不发达、地方政府不对选民负责的结果。如云南省曲靖市的“癌症村”事件已导致多名村民死亡⑤，但在事件整个过程中看不到地方人大代表的踪影。在地方官员不对地方选民负责的情况下，即便环境污染极大地影响了当地人民的健康乃至生命安全，受害人也没有维护自身权益的有效途径;许多受害人从此踏上漫漫“上访”路，但实践证明仅此并不能解决多数受害人的问题。⑥如果地方人民不能通过有效的民主政治和司法制度保护自己的环境权和生存权，那么云南省曲靖市的铬渣污染悲剧将会在各地重演。

二是中央监管力度严重不足，环保部门的中央与地方职能定位不合理。与美国的联邦制不同，中国只有一套政府系统，环保部门的职能分工基本上是中央负责立法、地方负责执法，因而环保执法基本上依赖地方的主动性、积极性。虽然中央也对地方环保执法有所监督，但国家环保部无论在规模还是资源上都难以对各地环保执法进行有效监督。目前中国并未在全国建立系统严密的环境质量监测网点，以至于类似云南省曲靖市“癌症村”事件的环境污染案例一再发生，而一旦发生严重的地方环境危害事件，一些对事件的发生负有责任的地方官员也并未受到严肃查处。

三是对污染行为人、责任人的惩治力度严重不足，尤其是司法不作为现象严重，根本不足以保证国家环境立法的有效实施和受害人权利的有效维护。事实上，即便中央和地方的行政监管力度不够，假如国家司法系统能发挥有效作用，能依法维护受害人的法律权利并惩治污染行为，那么环境立法也仍然能得到有效实施。在美国，导致恶性污染事件的行为人一般都会受到严厉制裁，会为其造成的严重后果付出沉痛代价，原因即在于联邦司法通常能独立称职地实施环境保护法和侵权责任法。中国目前法院和环保部门在人事任免和财政支持上都严重依赖当地政府，致使司法在有些情况下会受到行政不当干预而不能独立依法判案。

因此，要有效遏制流域生态环境恶化的趋势，必须全方位完善地方立法、行政与司法过程，理顺中央与地方在流域环境保护执法上的职能分工。

四、中央地方分权原则在流域环境保护领域的适用

综上所述，由于流域环境保护具有显然的外部性、涉及流域整体性利益，所以中央应该承担流域环境立法和执法的主要责任。如果任由地方实施监控，那么不仅存在各地相互推诿、以邻为壑的可能性，而且即便一个地方可以负责任地作好本地环境保护工作，其也无法抵挡来自外部的环境污染。一旦中央监控缺位，全国各地就必然陷入相互污染的“囚徒困境”，进而争相加入满足最低环保标准(甚至零标准)的“底线竞赛”。中央调控的功能正是使环境污染的外部效应内部化，不仅让污染者承担治理成本，而且让治理不力的地方政府官员承担法律责任。因此，即便流域环境立法的中央权限已不成问题，环境保护的执法权能也仍然需要在中央和地方之间合理分配。

要有效应对中国的流域环境危机，中央政府必须承担起更多的管理责任。为此至少可以采取两种模式。一种模式是实现环保部门的垂直管理，由中央直接在各地设立环保机构，派遣或在当地招募适当的机关工作人员(这些人的工资、福利、办公经费都一律来自中央)，甚至每隔一段时间轮换各地环保部门的领导和执法人员。这样，由于完全切断了环保部门与地方政府之间的纠葛，所以可望彻底解决环保领域的地方保护主义问题。但是，这种模式与中国传统的条块结构差距太大，实施起来可能存在相当大的困难。另一种或许更可行的模式是在现有基础上增加垂直管理的力度，将地方环保部门的人事和财政权上收上一级政府，同时加强中央的跨区域组织、协调和监督能力。这种模式虽然未必能根除地方保护主义，但如果各级政府分工明确，应能有效缓解目前的环境危机。

在中央机构精简的大环境下，中央执法能力在可见的未来不会得到根本提高，因而环保执法不得不主要依靠地方政府。在这种情况下，中央有义务规定全国统一的环保标准及其地方实施义务，并通过司法诉讼等机制使地方义务落到实处。更重要的是，由于地方选民是环境污染首当其冲的受害者，所以中国环保首先要依靠地方选举制度的力量，让地方行政执法直接对当地选民负责，从而在源头上遏制污染行为。在此基础上，中央可通过行政和司法监督纠正环境污染的外部效应，迫使地方政府对其管辖范围内的环境执法负责。只有这样，中国才能遏制生态环境不断恶化的趋势。

目前，中国立法设置的环保机构过于分散。《环境保护法》第七条笼统规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”类似地，《水污染防治法》第八条规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”由此可见，虽然全国性的环境保护政策由国家环保部门统一制定，但环保政策的落实乃至地方相应措施的出台是由多个地方职能部门完成的，因而难免出现“九龙治水”的混乱局面。⑦

在流域水污染防治领域，中国尤其面临着“水利不上岸，环保不下河”的困境。根据《水法》第一条的规定，设置水利部门的目的本来是“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”，但地方水利部门却承担了水污染防治的主要职能⑧。虽然《水法》建立了“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”(第12条)，并对国家确定的七大重要江河、湖泊设立了流域管理机构负责其管辖范围内的水资源管理和监督，但作为水利部的派出机构，流域管理机构的主要职能在于水利开发而非环境保护，其自身仍存在职能过多、定位不明等问题。⑨

要使流域水污染得到有效防治，首先需要加强环境执法职能的集中化，由环保部门集中行使环境监测与等环境执法职能。事实上，由于工农业发展和建设往往与环境保护相冲突，所以显然不能依靠农业部、建设部、水利部等以发展和建设为主要职能的部门来严格执行环境立法。因此，有必要重新整合环境保护的行政资源，将目前分散于不同部门的环境监测和执法职能归并到环保部门之下，由环保部门统一行使。对于国家认定的跨省流域，应建立相应的流域环境保护委员会或办公室，作为国家环保部的派出机构，协调其管辖范围内不同省区的环境治理。现行《水污染防治法》第15条规定:“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。”然而，由于不同流域面临不同特点的环境问题，对之由国家环保部直接管理未必经济高效，而流域环境问题显然超出了省级政府的管辖能力，所以最合理的办法是建立专门的流域环境保护机构。

当然，环保执法职能的集中并不是要将环保部门变成一个自成一系的“独立王国”。在环保决策过程中，环保部门需要广泛听取各方意见，尤其需要根据《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法》，建立环境保护的公共参与机制。同时，要加强司法系统的垂直化管理，削弱地方司法保护主义倾向，使司法系统能有效实施国家环保立法、保护人民的环境权和健康权。只有这样，才能有效遏制资本对地方环保执法的腐蚀，保证一方水土的基本平安。

(北京行政学院法学教研部牟效波博士曾为本文的写作提供资料，特此感谢。)

注释

①⑤谭君、杨亚:《云南曲靖癌症村最小死者9岁，铬污染疑团重重》，《潇湘晨报》2011年8月18日。②参见Mikhail Filippov，Peter C.Ordeshook ＆ Olga Shvetsova，Designing Federalism:A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions，Cambridge，2004，p69.③Ronald L.Watts，Administration in Federal Systems，London:Hutchinson Educational，1970，p135.④Richard J.Tobin，Environmental Protection and the New Federalism:A Longitudinal Analysis of State Perceptions，Publius:The Journal of Federalism，Winter 1982，p93，105.⑥张千帆:《“上访”不能解决问题，反衍生五花八门怪像》，《中国新闻周刊》2010年6月28日。⑦潘岳:《中国水污染是体制问题》，《南方都市报》2007年9月10日。⑧我国《水法》第32条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”⑨柯礼聃:《建立新型的黄河流域管理体制》，《中国水利》2001年第4期。

D922.68

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1003—0751(2011)06—0094—04

2011—09—03

张千帆，男，北京大学法学院教授，博士生导师，中国法学会宪法与行政法学研究会副会长(北京 100871)。

责任编辑:邓 林