扎实推进党务公开和县委权力公开透明运行*——对河南省商城县试点工作开展情况的调查与思考

阎德民

扎实推进党务公开和县委权力公开透明运行*
——对河南省商城县试点工作开展情况的调查与思考

阎德民

推进党务公开，确保权力在阳光下运行，是党的十七大提出的重大课题。河南省商城县在推进党务公开和县委权力公开透明运行试点工作中对此进行了积极探索与实践，其做法和经验给人的启示主要是:从重构县域政治生态、巩固党的执政基础的高度，提高对推进党务公开和县委权力公开透明运行工作重要性的认识;以落实党员民主权利为重点深化党务公开，加快党内民主发展进程;以明晰县委权力边界为前提深化县委权力公开透明运行，进一步提高县委权力运行的透明度和公信力;以实现县域善治为目标深化党务公开和县委权力公开透明运行，着力用党内民主带动人民民主。

党务公开;权力公开透明运行;党内基层民主;权力制约和监督

近些年来，一些担任县委书记的领导干部因滥用手中的权力，搞权钱交易、权色交易而被查处，县委书记岗位成为高风险的腐败案件多发岗位，县委权力风险问题也因此引起社会的广泛关注。党的十七届四中全会明确提出:“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”①采取何种措施推进县委特别是县委书记的权力公开透明运行，保证其始终被用来为人民谋利益，是新形势下亟待研究解决的一个重要课题。近年来，作为全国县委权力公开透明运行试点县、全省首批党务公开和县委权力公开透明运行试点县，河南省商城县在这方面进行了积极的实践和探索，取得了初步成效，积累的宝贵经验可资借鉴。

一、商城县推进试点工作的主要做法

为拓宽党内民主渠道，加快推进民主政治建设，从2007年年初起，商城县开始探索党务公开，不断提高党务工作的透明度，着力打造“阳光党务”。2009年被确定为河南省唯一的党务公开试点县，2010年被确定为全省党务公开和县委权力公开透明运行试点县。商城县坚持按照“两带两促”(用党务公开带动政务公开，用党内民主带动人民民主，用党务公开促进党内和谐，用党内和谐促进社会和谐)的思路，以规范县委权力行使为着力点，以公开透明为基本要求，以制度创新为抓手，以监督制约为保障，突出重点，循序渐进，稳步推进试点工作。其主要做法有以下几个方面。

(一)提高认识，把试点工作作为党务工作的重中之重

在被确定为试点县以后，商城县委对试点工作高度重视，认为县一级的政治生态如何，关乎一方的治乱兴衰，而县委权力运行状态在其间又处于枢纽地位。作为县一级的领导核心，县委担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责。县委权力是否能够正确行使和规范运行，直接关系县域经济社会发展和反腐倡廉建设成效。因此，开展党务公开和权力公开透明运行工作，是加强党的基层政权、规范权力行使的重大决策，是推动科学发展、促进社会和谐的必然选择，是发展党内民主、增强党的生机活力的有效途径，是加强对县委权力的监督、从源头上防治腐败、推进基层党风廉政建设的重要保障，也是密切党群干群关系的具体举措。县委强调要通过推进党务公开和县委权力公开透明运行试点工作，建立健全科学的决策机制、高效的运行机制、严格的监督机制，以改进领导方式、提升领导水平、密切党群关系、凝聚发展合力，充分发挥县委核心领导作用，推动全县经济社会健康、协调、可持续发展。

(二)科学谋划，统筹推进党务公开

党务公开试点工作开展以来，商城县逐步明晰了“用党务公开统领政务公开、用党务公开带动政务公开”的工作思路，形成“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、群众积极参与、县乡村三级联动、党务政务村务齐公开”的大公开领导体制和工作格局。围绕这个新机制，该县加强领导，集中力量，全面推进，深化拓展，开拓创新，求实求效，以大公开促进全县的党风廉政建设，以党风廉政建设保证商城的经济发展。一是在认真调查研究的基础上，确定党务公开的基本思路，制定党务公开工作方案，明确党务公开试点工作指导思想、主要内容、工作步骤和保障措施。二是县党务公开办公室和县电视台联合开办《党务公开在商城》栏目，集中展现全县党务公开工作动态，引导广大党员群众谈公开、议公开、说公开，努力形成用党务公开带动政务公开、用党内民主带动人民民主的浓厚氛围。三是正确把握原则，扎实推进党务公开，做到必要的全面公开，重大的及时公开，热点的详细公开，涉密的选择公开。四是着力规范党务公开，严格按照“事前公开、征求意见，决策公开、民主讨论，结果公开、接受监督”的基本程序，将党务公开工作贯穿于党内重要事务的酝酿、决策、实施的全过程，并着重把握好党务公开内容及公开事项的提出、审核、公开、反馈四个环节，确保党务公开的实效性、权威性和严肃性。五是坚持分类指导、试点示范。为有效推进和深化党务公开，有针对性地选择了财政、国土、民政、政法、医疗、教育等与群众利益密切相关的单位和有代表性的乡镇作为党务公开示范单位。六是坚持把制度建设作为党务公开工作的主线来抓，通过建立7项制度，明确了党务公开6类24项内容，确定了4类10种公开形式，全面规范党的基层组织党务公开工作。

(三)多措并举，稳步推进权力公开透明运行

县委权力公开透明运行，其实质是科学规范县委权力和对权力运行进行有效监督，促进县委权力运行的民主化和科学化。权力公开透明运行试点工作启动以来，商城县坚持以确权为基础、限权为关键、民主为核心、公开为手段、监督为保障，在建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，特别是在增强重大决策民主性、提高选人用人透明度、促进公开方式多元化、保障权力运行可控性方面作了积极探索。一是把厘清县委职权作为首要环节来抓。对照党章、法律、法规、规章、政策，全面厘清县委全委会、县委常委会及其成员、县委各职能部门的职责和权限，依法明确县委集体和领导班子以及每位常委成员的各项职权，科学配置和界定县委常委之间的权力，明确权力内涵，确定权力行使边界。二是把编制职权目录和流程图作为基础来抓。在厘清县委职权的基础上，编制完成《中共商城县委职权目录》、《中共商城县委职权流程图》和《中共商城县委常委职权目录》，明确了职权主体、责任和要求;围绕决策、执行、结果等主要环节，认真查找每个环节中的风险点，编制并公布了显示权力基本运行程序、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容的权力运行流程图。三是把权力公开作为关键来抓。按照便于群众知情、监督的原则，面向基层、面向党员、面向群众，因地制宜、因事制宜地通过公开栏、广播电视、新闻发布会、电子显示屏、电子触摸屏、局域网、互联网等多种形式，紧紧抓住决策、执行、结果等权力运行的主要环节，实行动态公开、全程公开，确保县委权力公开透明运行工作制度化和常态化。四是坚持把制度建设作为主线来抓。从公开决策、公开用人、公开监督等方面入手，建立健全有关民主决策、权力运行、动态公开、监督评议、责任追究等方面制度，做到权力行使到哪里，公开就延伸到哪里，制度就建设到哪里，着力构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的工作机制，着力推进制度创新，切实提高制度的系统性和针对性，在重大事项决策、重要干部任免、重大工程项目建设、重大事件处置、大额资金使用等方面，形成一套科学、完善的制度体系。

(四)加强领导，切实为试点工作提供保障

为扎实有序地推动试点工作，商城县委切实加强对试点工作的领导。一是明确原则和理念。遵循服务发展、依法依纪、真实公开、注重实效、积极稳妥的原则，注重在试点工作中坚持服务科学发展，坚持尊重党员主体地位，坚持从实际出发循序渐进，坚持分类指导，坚持与政务公开、厂务公开、村务公开有机结合，做到相互促进、相互补充。二是明确组织协调责任。建立健全“一把手”负总责的领导机构，对试点工作进行统一指导和协调，明确任务分工和责任主体，形成党委统一领导、纪委组织协调监督、部门各负其责、党员广泛参与的领导体制和工作机制。定期分析党务公开的形势，及时研究确定党务公开的内容安排，认真解决党务公开遇到的矛盾和问题。三是明确示范带动责任。各级党委在试点工作中发挥带头作用，纪检、监察机关和组织、人事部门在试点工作中积极探索实践，党委及党委工作部门努力在党务公开上率先垂范、率先创新，为本系统和其他党组织发挥示范带动作用。四是明确考核办法。把试点工作纳入党的建设和年度工作总体目标考核体系，作为一个重点环节来把握，与党建任务、年度工作安排同步部署、同步推进、同步考评，并把试点工作情况作为衡量和评价党的各级组织及领导干部工作政绩的重要依据。五是明确督导检查责任。加强对试点工作的监督检查，对进展缓慢、群众不满意的分析原因，寻求突破点;对重点不突出、效果不明显的采取措施，切实加以解决;对搞形式主义、走过场的批评教育，坚决纠正;对拒不推行党务公开或在试点工作中弄虚作假、欺上瞒下、打击报复、侵犯群众民主权利的，严肃追究其党纪责任。

二、商城县推进试点工作取得的初步成效

被确定为试点县以来，商城县按照中央和省委关于党的基层组织党务公开工作的部署和要求，坚持以县委权力公开透明运行为核心，把党务公开试点工作作为全县党务工作的重中之重，大胆创新党务公开平台，积极探索党务公开新机制。到目前为止，全县39个党委、10个党组、32个党总支、976个基层党支部，全部开展了党务公开工作，公开率达100%。经过探索实践，取得了初步成效，基本实现了“创造一条经验，探索一条道路，形成一套模式”的目标要求，为推进党内民主、实现科学发展、促进社会和谐提供了有利条件和重要保证。近年来，商城县先后被评为全省农村基层组织建设先进县、全省平安建设先进县、全市党风廉政建设先进县。这个县的做法和经验，赢得了中央有关部门的关注和认可。2011年3月，中央党务公开领导小组将商城县确定为全国县委权力公开透明运行69个试点单位之一，并将该县确定为中央党的地方组织党务公开工作101个联系点之一。至此，商城县成为全国党务公开与县委权力公开透明运行双试点县。

(一)有力地推动了县委及基层党组织的执政能力建设和先进性建设

在试点工作实践中，商城县通过推进党务公开，规范权力运行，尊重和维护党员主体地位，扩大和保障党员的知情权、参与权、选择权和监督权，努力扩大党内民主，做到问计于党员群众、问政于党员群众，既促进了民主决策、科学决策、依法决策，使权力运行更加科学化、民主化、程序化、合法化，又推动了领导方式和工作方法创新，促进了科学执政、民主执政、依法执政，提升了县委和基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力。为扩大基层民主，自觉接受群众监督，这个县制定了民主议事规则，形成了党员代表旁听和列席党委、纪委全会制度。党委、纪委召开全会时邀请党员代表旁听和列席，直接接受党员群众的监督。这种形式为普通老百姓参与县委决策、反映民意开辟了一条重要渠道。同时，该县通过厘清职权、明确职责、落实责任，用好党组织主要负责人及其领导班子手中的权力，促进党风廉政建设，进一步增强了党组织在群众中的公信力，较好地发挥了党委总揽全局、协调各方的核心作用。

(二)有力地推进了基层民主政治建设。

近年来，商城县委坚持以科学发展观为指引，认真落实河南省纪委、省公开办和省委组织部的要求，以强化“大公开”理念为先导，以党务公开试点为重点，在实践中探索出了“两用两带”党务公开新模式，即用党务公开带动政务公开，用扩大党内民主带动人民民主;概括出了“65458”党务公开法，即对全局和中心工作、思想政治建设、组织建设、作风建设、制度建设和党员群众认为有必要公开、非涉密的党内其他事项等“六项内容”，通过会议、专栏、媒体、网站和热线等“五个平台”进行公开，并设立“四道程序”、“五种制度”、“八有标准”予以保障，党务公开工作迈出了坚实的步伐。通过推进党务公开，并以党务公开切实带动政务公开，一些事关全局的重大问题、涉及党员群众切身利益的重要事项、社会广泛关注的热点问题，都明明白白地公诸于世，展现在广大党员群众的面前，使党员群众能够更好地了解和参与党务、政务，较好地满足了党员群众当家作主的愿望，实现了党员群众的民主权利，极大地激发了他们投身经济社会发展的热情。在试点乡村，党员群众的主人翁意识有很大增强，很多人把农村社会治安、修路、村容村貌治理、森林防火等集体的事当成自己的事，出现了关心发展的人越来越多、支持乡村组织工作的人越来越多、主动为乡村排忧解难的人越来越多的“三多”现象。如今，商城县的经验和做法已在信阳市范围内得到推广，进而又有力地促进了全市的基层民主政治建设。

(三)有效地推动了反腐倡廉建设

决策权和用人权是党委的核心权力之一。过去在重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排及大额度资金使用方面，往往不规范，存在着程序不到位、以领导办公会议取代集体决策或发扬民主不够等问题，致使决策权和用人的原则与制度形同虚设，成为腐败滋生的重要土壤。党务公开和权力公开透明运行试点工作开展以来，商城县通过创新制度和再造流程，揭去了决策权和用人权运行的神秘面纱，将其运行的各个环节都置于阳光之下，置于广大党员乃至整个社会的监督之下，有效地减少了“暗箱操作”现象和腐败滋生的机会。为破解干部人事工作中“少数人选人，从少数人中选人”的难题，近年来这个县认真贯彻民主、公开、竞争、择优方针，探索建立干部选拔任用自荐、测评、考核、票决、交流“五个常态化”工作机制，使干部选拔任用全程透明进行，从源头上杜绝了干部选拔工作中的各种不正之风，保证了干部选拔任用工作的公开、公正，进一步提高了选人用人的公信度，极大地激发了干部队伍干事创业的热情。某种程度上，这也是对领导干部的一种保护。

(四)有力地促进了社会和谐稳定发展

过去一些地方的群众对党组织和党员领导干部有怨气，党群干群关系不是那么和谐，往往都是因为党务、政务不公开;一些群体性事件的发生，大多也是源于党务政务不公开;一些腐败现象的滋生蔓延，也是由于党务政务不公开、少数人搞暗箱操作的结果。推进县委权力公开透明运行，实际上也是一个问需于民、问计于民、问政于民、干群互动的过程，对构建和谐的党群、干群关系，促进社会和谐稳定有着明显的推动作用。近年来，商城县在试点工作中，把党务公开与政务公开、党内民主与人民民主、党务公开与权力公开透明运行有机地结合起来，用党务公开带动政务公开，用扩大党内民主带动人民民主，用党务公开保证和促进权力公开透明运行，既尊重了党员的主体地位，保障了人民群众当家作主的权利，又使不少因政策、制度、办事结果不公开引发的社会不稳定、不和谐矛盾迎刃而解，在党群干群之间架起了一座“连心桥”，有效地促进了社会和谐稳定。党内民主和人民民主的进一步扩大，党群干群关系的进一步密切，极大地激发了广大干部群众谋发展、促发展的热情，促进了当地的经济社会发展。自启动试点工作以来，全县社会稳定形势持续向好，信访量不断下降，荣获“全省信访工作先进县。

三、对推进党务公开和县委权力公开透明运行的几点思考

商城县推进党务公开和县委权力公开透明运行试点工作的做法与经验，反映了党务公开和县委权力公开透明运行的客观规律，对河南乃至全国的党务公开和县委权力公开透明运行试点工作具有一定的借鉴意义。同时，该县的做法和经验，也引发了笔者对推进与深化党务公开和县委权力公开透明运行工作的理论思考。

(一)从重构县域政治生态、巩固党的执政基础的高度，提高对推进党务公开和县委权力公开透明运行工作重要性的认识

民为邦本，县为国基。自秦代推行郡县制以来，县级一直就是中国国家治理结构中的一个重要层次，县级政权一直就是国家政治架构中最重要的治理单元。在现行的党的组织结构和运行机制中，县级党委处于城乡结合、宏观与微观结合的枢纽部位和承上启下的关键环节，担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责。由于历史和现实的原因，现有的权力配置体系使得县级党委权力成为县域政治生态建设的关键。作为基层治理的权力核心，县级党委掌控着县域经济社会发展的决策权和人财物的调配权。县级党委权力是否规范、健康运行，对县域经济发展、政治生态建设、社会和谐稳定都会产生重要影响。近年来一些地方因权力运行失范或因权力被滥用而频发的群体性事件，在一定程度上恶化了县域政治生态，已经引起了社会各界的广泛关注。如果任其发展下去，势必会影响乃至削弱党的执政基础。防止县级党委权力运行失范或被滥用，根本在推进党委领导体制和执政方式改革，核心是推进党务公开，增加权力运行的透明度，加强对权力的制约和监督。这既是发展党内民主和人民民主的客观要求，也是加强县域政治生态建设必然选择。当前，世情、国情、党情都在发生并将继续发生深刻变化。在新的执政环境下，实现从“封闭状态下执政”到“开放状态下执政”的转型，已成为历史的必然。各地都应顺应时代发展潮流，从重构县域政治生态、巩固党的执政基础的高度，切实把党务公开和县委权力公开透明运行试点工作摆上重要议事日程，把这项工作作为党务工作的重中之重，不断增强责任感、使命感和紧迫感，以改革创新的精神推进工作，着力规范权力行使、强化权力监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

(二)以落实党员民主权利为重点深化党务公开，加快党内民主发展进程

党内民主是党的生命。发展党内民主是坚持党的性质和宗旨、保持和发展党的先进性的内在要求和重要体现。发展党内民主必须尊重和保障党员的主体地位和民主权利。党的十七大明确提出，要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”②。党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调指出，要“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活的主体作用”③。推进和深化党务公开工作，是发展党内民主的客观要求、具体体现和现实路径。推进和深化这项工作，最根本的是要认真落实《党章》及《党员权利保障条例》等党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。如果广大党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利得不到落实和保障，党务公开就难以规范、到位。要坚决纠正个别地方、个别领导干部糊弄党员群众，群众关心的问题不公开、群众不感兴趣的事情却都上了公开栏的做法，以更加坚决的态度、更加有力的举措推进和深化党务公开。要牢固树立党员主体意识，把激发广大党员积极性、主动性、创造性作为推进和深化党务公开的出发点和落脚点，拓宽党员参与党内事务渠道，创新党务公开形式，不断探索党员发挥作用的途径与方式，切实解决好党员知情权缺失和监督权虚化的问题。加快推进党内民主制度创新，形成规范、科学的权利保障机制，为实现党员主体地位提供有力的制度保证。

(三)以明晰县委权力边界为前提深化县委权力公开透明运行，进一步提高县委权力运行的透明度和公信力

权力具有天然的扩张性、变异性和腐蚀性。权力一旦失去制约和监督，就会变成绝对的权力，而绝对的权力必然导致绝对的腐败。防止权力扩张和变异，最重要的就是通过一定的制度安排将其关进“笼子”里。那么，通过什么样的制度安排才能把权力关进“笼子”里呢?这就是划定权力边界的制度安排，就是制约和监督权力的制度安排，就是使权力敬畏权利的制度安排。现代法治社会，任何一个权力主体的权力都必须有其边界，都必须受到相应权力或力量的制约和监督。明晰权力的边界，是权力规范运行的基本前提。权力边界混沌、模糊，必然导致权力越界运行，诱发权力滥用与权力腐败。破解权力腐败难题，要求通过厘清权力边界变绝对的权力为相对的权力。在推进县委权力公开透明工作中，包括河南商城县的几乎所有试点单位所做的一项基础性工作，就是依据有关法律法规，厘清党委及其成员的职权，党委相关职能部门的职权，勘定党委权力的边界和依据，编制职权目录，明晰职权主体、责任及其要求，在此基础上围绕决策、执行、结果等环节，找出每个环节的风险点，编制权力运行程序，绘制权力运行流程图，健全和完善相关的制度与机制。应当说，做好这件事是推进县委权力公开透明工作，确保党委权力在阳光下运行，提高党委权力运行透明度和公信力的关键。各地都应认真研究县级党委权力运行的特点和规律，明晰县委权力边界，对超越职权范围的权力要予以纠正，对职能交叉的要予以厘清，对权责不清的要予以明确，对履行职能不到位的要予以强化，并切实加强相关制度和机制建设，真正形成对县委权力的规范、规制和约束，着力解决好县委职权不明晰、县委书记权力过分集中、县委决策不够透明、选人用人不够公正、制约和监督不力等问题。

(四)以实现县域善治为目标深化党务公开和县委权力公开透明运行，着力用党内民主带动人民民主

所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程，它在本质上是通过公共权力部门与公民对公共生活的合作管理，追求和实现公正透明、和谐有序的价值理想。作为一种新的社会治理理念和目标模式，善治对执政党及其基层党组织的执政和社会治理方式提出了新的求。目前包括河南商城县在内的全国各试点单位正在推进的党务公开和县委权力公开透明运行试点工作，就是对善治所提出的新要求的积极回应。在试点工作实践中，不少试点单位把合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正等善治的基本要素融入试点工作，通过县级党委及其职能部门与广大党员对党内生活的合作管理，共同推动公正透明、和谐有序的党内民主状态的形成。在这一过程中，人们把推进和深化党务公开和县委权力公开透明运行看成是党委权力向党员的回归，把试点工作过程看成是还权于党员群众的过程。人们认识到，在本县区域内实现善治，实现党内善治是关键。但是单有党内各方面的合作管理，单有党内公正透明、和谐有序局面的形成，还不足以实现县域善治。要实现善治这一价值目标，还有赖于公民社会的广泛参与，有赖于全社会公正透明、和谐有序局面的形成。公民社会是善治的现实基础。没有公民的参与，没有公民的自愿合作和对党委领导的自觉认同，就不会有善治。基于这一认识，河南商城县委以及其他一些试点单位都在试点工作实践中坚持以党务公开带动政务公开，以扩大党内民主带动人民民主，把善治的各个基本要素融入党务、政务和其他各项社会管理过程之中，通过党委、政府与广大党员、人民群众对社会生活的合作管理，推动公正透明、和谐有序的社会状态的形成。这一做法，为党务公开和县委权力公开透明运行工作的全面铺开提供了可资借鉴的经验。

注释

①③《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，《人民日报》2009年9月28日。②胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2007年，第55页。

D267

A

1003—0751(2011)06—0032—06

2011—08—30

河南省哲学社会科学规划委托项目《新中国成立以来河南省制约和监督权力基本经验研究》(2011GDJ001)的阶段性成果。

阎德民，男，河南省社会科学院首席研究员，党建与政治研究所所长(郑州 450002)。

责任编辑:浩 淼