论服务型政府模式下的行政文化构建

李建峰

(中国矿业大学 文法学院，江苏　徐州　221000)

随着我国行政体制改革的深入，服务型政府已成为当前行政改革的重要目标，如何建设服务型政府已成为党和政府在新的发展时期的重要议题之一。但是由于各种综合因素的影响，服务型政府在其建设过程中仍存在着行政伦理失范和传统文化理念的障碍，这就容易造成服务型政府在建设过程中趋于表面化而无法体现其真正的内涵。针对这种情况，仅仅加强行政监督和控制是不行的，这是因为一方面在监督过程中由于人为原因会使监督和控制达不到预期效果，另一方面加强行政监督的强度会增加行政成本但收效甚微。为此，应该从“软环境”着手，加强行政文化构建，规范道德准则，实现“服务型政府”的真正价值。

一、服务型政府与行政文化内涵

1.服务型政府的内涵

当前，国内学者纷纷把行政体制改革聚焦在了服务型政府上，关于服务型政府的定义，学者们提出了不同的观点，其中与服务型政府最相符的是：服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。①从这个定义上看服务型政府是相对于管制型政府、全能型政府提出来的，是改变管制型政府的一种行政模式。

这个概念中的“公民本位和社会本位”体现了公民和社会是政府工作的“根”和“本”，政府将实现“根”和“本”的权益作为目标，将实现公民和社会的权益作为政府的本职工作，这也意味着服务型政府应摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念，而向公民本位、社会本位、权利本位回归。“在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序”体现了政府在为公民和社会提供服务保护公民权利时要以法制为基础而非人治。“按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨”体现了人民的利益至上，政府以公民和社会的需求为基准，全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。公民和社会需要什么样的服务，政府就应提供什么样的服务，而不能按照政府的意志提供强制型的服务，这也表明了政府处于被支配的服务地位。

政府是不是服务型政府就看在政民关系中是否以公民、社会、权利为本位。为此服务型政府应该是一个有限的政府：政府权力、政府职能、政府规模和政府行为应该受到宪法与法律的限制；是一个民主责任的政府：主动及时地回应社会和民众并承担相应的责任；是一个公开透明的政府：向公众公开公共信息确保公民的知情权；同时还是一个诚信法制的政府：将政府活动限定在法定的范围内并遵循特定的程序。

2.行政文化的内涵

关于行政文化目前仍没有一个明确的定义，研究者针对“行政文化”提出了各自不同的观点，这些观点各有千秋。为此洪伟雷和芦文龙编著的《行政文化学概论》对各种观点进行了总结和分析，他们认为：“行政文化是指由行政主体和行政相对人以及其他社会成员在长期的行政实践过程中积淀而成的行政习惯、行政制度、行政规则、行政意识、行政价值观、行政态度、行政动机、行政信念和行政情感等，并且行政文化的形成过程和其社会化过程是同一的。”②这个概念强调行政文化创造者不仅仅包括行政主体还包括行政相对人和其他社会成员，这是因为处于这个社会当中的人都会受到行政文化或多或少的影响，为了社会正义和自身利益他们会通过自己或团体的行动来促使行政文化的改变。同时还指明了行政文化是在长期的社会发展过程中由各种因素所形成的一种特殊的社会文化。

行政文化是行政管理的灵魂，它规划了整个行政环境中所有成员的行为准则、行为规范、态度和价值观等，并且它影响了行政人员在行政活动中如何进行利益分配，如何处理行政事务和内部成员及社会成员之间的关系等。这一切又成为决定行政事务是否成功的关键因素之一。从上述概念出发，行政文化包括行政物质文化、行政制度文化、行政行为文化和行政精神文化。行政物质文化是行政精神文化的外在表现，必须与行政精神文化融合在一起才能彰显其生命力；行政制度文化是为了实现特定目标而制定或在潜意识中形成的一种规范，它的变化往往会引起其他因素的变化；行政行为文化是一种动态的文化层次，它为行政制度文化的形成奠定了基础，同时它又是以行政制度文化为规范的；行政精神文化是在行政文化中居于核心和主导地位，是行政文化的灵魂。

3.行政文化对建设服务型政府的作用

(1)导向功能

行政文化对行政组织及行政人员的价值取向有导向功能，使组织成员朝着组织的正确目标努力，与组织目标取向一致。行政文化将规范行政人员的价值观及思想意识，使行政人员从内心深处接受组织的价值理念并全身心地投入到组织建设中。在当前，由于腐败现象严重，行政人员的个人主义及个人利益仍然盛行，所以在这种情况下建立一个“民本位”和“社会本位”的服务型政府困难重重。为了很好地实现全心全意为民服务的目标，行政组织建立行政文化就成为一种必然。

(2)凝聚功能

一个组织的目标及价值观一旦得到成员的认可便会具有强烈的向心力，把组织成员团结其中，使他们为实现组织的目标而努力。在建设服务型政府的过程中，为使“民本位”和“社会本位”的观念和准则成为行政人员的价值观和行为规范，行政组织就必须和行政人员共同建立一种服务型的精神文化，形成凝聚力。

(3)约束功能

行政文化通过约定俗成的价值观和准则规范对行政人员进行约束和规范。行政文化是一种“软约束”，它通过组织的价值观、习惯及群体意识等精神文化对行政人员产生一种心理压力，从而使他们进行自我约束，严格要求自己，这就克服了监督的弊端并且节约了监督成本。为此，为了克服行政人员在建设服务型政府过程中过度关注自我利益产生“寻租”行为，建设新型的行政文化就显得的格外重要了。

行政文化是服务型政府建设的灵魂和行政人员执政的软实力，它推动着政府行政的发展。正如人民时报评论“文化建设的新起点”时所言:“一部人类发展史表明，文化是社会发展的重要内容，是人类进步的显著标志。一个民族的兴盛，必定是从文化的繁荣开始的;一个民族的发展，离不开文化的支撑。国民之魂，文以化之;国家之神，文以铸之。文化的力量，深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中，成为国家和民族的灵魂，体现着国家和民族的品格。在实现中华民族的伟大复兴的历史进程中，文化既为经济社会全面协调发展提供强大的精神动力，也是经济社会发展的重要内容。在复杂的国际环境中，要赢得国际竞争争，不仅需要强大的经济实力、科技实力和国防实力，同样需要强大的文化实力。”③所以在建设服务型政府的过程中不可忽视行政文化的重要作用。

二、行政文化的滞后性

通过以上叙述可知行政文化对政府行政的发展具有能动作用，但凡事都具有两面性。当前，政府在从“官本位”和“权力本位”向“公民本位”和“社会本位”转变的过程中，行政文化的负面影响阻碍其发展，所以要实现真正的服务型政府仍需在新型行政文化上做出努力。就目前来看行政文化结构缺乏成型的理论体系和指导性的建设方案，具体原因有以下几种：

1.传统行政文化的负面影响

(1)大一统思想的制约

大一统是我国古代封建社会的一种统治思想，是政治权力一元化的产物。这种思想认为王权至上，权力高度集中于君主一人身上，他可以干预一切社会事务，在行政活动中往往表现为个人权力凌驾于法律之上，行政决策和执行缺乏法律的约束，从而也就衍生出了“人治”和“愚民政策”。这种统治思想在我国有上千年的历史，在这种统治下形成了一种重权威轻民主的风气，民众也习惯了一种被统治的心理，并且他们接受了这种被奴化的思想文化。所以，人治的残余仍然影响着中国现代化的行政进程。

(2)官僚主义盛行

封建社会在中国统治了千年，在这期间中国是一个的等级森严的社会，人被分为三六九等，普通民众毫无民主可言。所有的重要决策和利益分配都掌握在官员手中，这就突出了 “官本位”，“官念”强烈。并且在当时高度集权的行政体制下所形成的官僚体系，使行政官员在所管辖区内集政治、行政、宗教权力于一身，在行政活动中常常表现出极强的等级性和依附性，民众处于被动地位，从而严重影响了行政民主进程，公民的利益无法得到保障。

(3)传统文化的封闭性和排他性

在传统的行政活动中，行政行为具有神秘性，信息不公开这就容易造成行政主体为所欲为，在行政过程中以自己的利益作为行政的准则，忽视公民的利益。同时传统的行政文化又具有一种排他性，这在地方政府当中表现得最为突出，为了实现本地利益经常采取一些消极政策限制利益共享，这种地方主义严重阻碍了社会公平，不利于和谐社会的建设。

2.现存行政文化的滞后性

(1)行政制度文化的滞后性

当前，随着我国行政体制改革的深入，旧的规则制度在规范行政行为时受到了挑战，但是新的行政制度和规范还有没有形成，这就为违背规范、谋取私利的行为的产生提供了机会。在这种情况下行政行为可能就会偏离轨道危及公民和社会的利益，对整个社会的道德风尚产生极其恶劣的影响，这也是实现法治的一种障碍。如果不加强行政制度文化建设将会使社会失去公平并破坏社会稳定。

(2)行政人员的价值观错位

部分行政人员的价值观出现了偏差，他们认为政府是一个‘“官本位”和“权力本位”的政府，他们搞任人唯亲，在行政组织中推崇权威并以自己的意志作为价值准则，从而严重挫伤了干部职工的积极性，束缚了工作人员的个性、活力和创造性。这样就很容易导致官僚主义、腐败行为等不良现象的滋生，反过来又制约了行政文化的民主化与法制化进程，从而使公民的利益无法得到保障，不利于和谐社会的建设。

三、如何构建服务型行政文化

行政文化的构成要素、特性及其形成过程等决定了行政文化具有一种潜在的无形的力量，具有深远的影响力。同时行政文化决定了行政体系。一个国家的行政体系总是与其文化传统有着千丝万缕的联系，行政人员总是在既定的文化背景熏陶下成长起来的，当他做出行政行为的选择时，文化因素必然潜在地发挥作用。所以有人认为，行政文化是行政体系中的软件资源，是有效促进行政系统内部高度整合的“凝聚剂”。所以为了建设新型的服务型政府，实现为民服务的目标需要构建新型的行政文化促进其发展。

1.提高行政人员和民众的自身素质

提高行政人员的素质既是提高行政效率的关键也是构建服务型政府的必然要求。为此，行政人员首先需要树立科学的价值观，以为人民服务、为人民谋福利为荣，同时要实现“官本位”向“民本位”的思想转变，树立为民服务的价值标准。其次，要树立依法行政和廉洁奉公的行政意识，培养高尚的行政道德。最后行政人员要精通自己的业务，熟悉工作范围内的专业知识和相关的法律规范。

行政文化的主体也包括行政相对人，所以在建设服务型政府过程中还应该提高公民的综合素质。公民要注意政治意识和政治行为的统一，提升当家做主意识的同时，规范自己的行为，提升自己的思想道德素质、法律素质、科学文化素质和能力素质等。在行使自己的政治权利时也要履行相应的义务，不能只重视自己的利益而忽视集体利益和他人利益。公民在社会生活中要树立正确的社会意识和政治价值观，为建设和谐社会贡献自己的力量。

2.确立服务型政府的价值取向

随着市场经济的发展和行政体制改革的深入，政府新型价值观的确立也就迫在眉睫。服务型政府已成为当今行政人员和民众的共同理念，为此，这种新型价值观就应该围绕服务型政府而确立，它应该包括为民服务、依法行政、民主责任和高效廉洁等。

政府的权力是人民给予的，因此政府应该全心全意为人民服务，根据公民的需要而非自身的意愿来提供服务，为民服务是行政文化建设的核心，一切行政行为都应围绕这个核心来进行。服务型政府强调有限政府而非全能政府，所以国家行政机关工作人员必须树立行政守法意识，必须在法律规定的范围内活动，根据权力和责任对等的原则，一切国家机关及其行政人员都必须承担相应的行政责任，行政责任也就成了公众对政府进行控制的最重要的手段。如果行政组织不对公众负责，那么它便不会以其应有的方式发挥其服务职能，回应公众的需要，由此“主权在民”也就成了一句空洞的口号。最后需要强调的是由于市场经济体制的不完善容易造成一种过分追求物质和享乐的错误价值取向，为此，建立一个廉洁透明的政府就显得格外重要了。

3.完善行政制度体系

行政制度是对行政行为的一种规范，是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和体现。因此，现代行政制度的不断完善能够有助于把先进的行政理念内化为实际指导行政人员行为的价值观念与行为模式，从而成为根植于人们内心深处的行政文化。不完善的行政制度将会导致行政行为的错位和行政文化的失范，只有适合行政文化的行政制度才会引起良性行政文化的变迁，所以要构建服务型行政文化必须对行政制度加以完善。

(1)健全法律法规体系

在完善行政制度过程中，首先要健全法律法规体系。服务型政府不仅是一种理念，更是在行政改革中体现政府及其行政人员的一种价值观及其行政原则，这种价值观和原则仅仅靠自我控制和道德软约束是不够的，对于某些道德伦理素养不足的政府官员来说，没有相应的法律措施和监督力度很可能出现寻租行为，以权谋私，从而使行政制度成为一纸空文。当前，随着市场经济的发展，个人与政府间关系平等化，人治因素导致的行政效率低下、墨守成规及官员本位受到了贬抑，而法制客观上要求打破传统文化的“人治”桎梏，树立法制观念，用法律来维护自己的合法权益。所以服务型政府的行政制度只有通过法律约束才能发挥其作用，加强法治建设对于构建服务型行政文化至关重要，为此在行政改革的过程中要健全法律法规体系，确保行政行为有法可依，建造法理型行政文化，实现和维护公众的利益。

(2)健全社会服务承诺制度

现代意义上的服务承诺制源于英国，以20世纪90年代英国的“公民宪章”运动为标志。其主要特点是：服务标准具体化，服务机构打破垄断，监督机制完善，补偿标准明确。其内在逻辑是：通过公开承诺和社会监督，形成社会舆论要求履行契约的外部压力，进而把这种外部压力转化为提高服务水平的内部动力③。它以提高公共服务质量和水平及公共满意程度为目标，是提高部门绩效的有效机制，也是建设服务型政府的题中之意。目前，社会承诺制度在我国还未真正地运用于行政活动中，为此，要加大力度完善社会服务承诺制度，并且要建立一套制约机制促进社会服务承诺制度的推行。

(3)建立并健全绩效评估机制

绩效评估在西方已经得到广泛应用，但在我国由于政府管理模式和理念的影响，在绩效评估的初级阶段其实施原则、评估理念和技术操作层面仍存在许多问题，在实践中还需要对其进行思考和改进。就目前而言，绩效评估出现了政府越位，为了实现上级制定的目标和任务，政府利用行政手段剥夺民众的自主权，从而来实现自己的“政绩”；绩效评估的价值取向错位，政府组织的绩效评估应该从公民的需要出发，但现实中，“政绩工程”和“形象工程”却成为绩效评估的目的所在。面对这些状况，应该对具有中国国情的绩效评估进行研究，健全并完善绩效评估机制，制定相应的法律制度来确保政府绩效评估突出公民为本，实现民众的真实需要。

(4)完善政府行政公开制度

政府信息公开可以加强对行政行为的监督，有利于建立一个廉洁透明的政府，是构建服务型政府和民众参与的重要条件之一，是民主政府的一种体现。因此，要建立相关的法律和科学的信息公开体系，并利用电子政务使其信息公开化，实现行政决策公开、行政过程公开、行政结果公开、信息发布及时准确等,确保公众对公共行政的知情权和监督权,建设“阳光政府”文化。在政策制定过程中，广纳民意，消除民众上访障碍，及时进行民众反馈信息的处理，使政府行政过程真正公开，为民服务。

注释：

①刘熙瑞.经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，(7):5-7.

②洪威雷，芦文龙.行政文化学概论[M].武汉：武汉大学出版社，2009.

③文化建设的新起点[N].湖北日报，2006-09-14.

参考文献：

[1]刘熙瑞，段龙飞.服务型政府:本质及其理论基础[J].国家行政学院学报，2004，(5)：26-29.

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[3]高云.传统行政文化及其对构建和谐社会的正负效应分析[J].政治与公共管理，2005,(5):129-131.

[4]姚琦.行政文化建设与行政管理现代化[J].贵州大学学报，1999，(5)：39-44.

[5]竺乾威.公共行政学[M].上海：复旦大学出版社，2000.