论社会转型期的公共服务

敖 翔

(中共中央党校，北京 100091)

社会转型期公共服务指的是建立在当前我国社会转型期经济社会发展阶段和总体水平基础之上，政府提供以保障和改善民生为着力点与落脚点，旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。涵盖生存底线服务、基本发展服务、生存与发展环境服务、基本安全服务等方面的内容。

一、社会转型期公共服务的目标

(1)符合国情。即基本公共服务的供应与我国转型期经济发展水平、文化价值观念、政治民主进程相适应，与人民群众不断增长的物质文化需求相适应。滞后和超前容易造成社会矛盾，所以，既要尽力而为又要量力而行，坚决反对脱离转型期实际国情的瞎折腾。

(2)比较完整。就是这一体系既要包括涉及基本民生的各个领域，又要有切实可行的一整套完备的法律法规和体制，还包括完整配套的人员、设备和设施等，既包括财物方面、制度上的完整性，还包括人力方面的完整性，这种完整性是动态的、相对的。

(3)覆盖广泛。一是指覆盖广度，区域上覆盖城镇居民和农村居民，而农村是最大的盲区;二是指覆盖深度，因地制宜地针对不同地区、不同人群、不同需求提供差异性的公共服务;三是指覆盖力度，以扩大内需为依托，强化公共服务覆盖的经济力、政策力、保障力和执行力等。

(4)可持续性。主要指的是制度的设计和财力的保障、法律法规的健全，要形成一种常规的、长效的科学机制。这就要求一方面制度的设计要依据现实国情不断调整提升，另一方面政府提供基本公共服务的能力也要随着国力的提高而不断增强。

(5)政府保障。“政府实际上有几个职能，一个是‘守夜人’的角色……另外一个职能就是‘公共服务职能’……所以后来凯恩斯理论发现了这个问题”①。快速增长的公共需求与基本公共产品供给的严重不足，已对政府转型提出越来越迫切的要求。公共服务的提供是政府转型的应有之意，政府转型又是实现公共服务的必须性保障。

(6)均等化。指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配而实现公平和效率的统一，有助于缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展，是现代政府追求的目标，是实现科学发展的现实要求，是促进社会公平正义的重要举措。

二、社会转型期公共服务的三大不足

(1)供给短缺。从我国财政支出的结构看，用于资本性支出的比重较高，资本性支出占GDP的比重是世界经合组织国家平均水平的3倍;而用于人类和社会发展领域的基本公共服务方面的比重偏低。“从私人产品短缺到公共产品短缺是中国由生存型阶段进入发展型阶段的重要特征，是一次历史性跨越。以公共产品短缺为标志的公共需求转型是社会发展的必然结果，深刻影响着发展和转型的理念和实践。”②一方面，公共服务产品短缺是人自身发展需求升级的重要表现和一种历史性的进步。人的独立性、平等性和开放性的增强与发展，都会增加对公共服务质与量需求的扩大。另一方面，公共服务产品短缺是人口结构变化的客观趋势。人口老龄化、城镇人口的扩张和劳动人口增加都会导致公共服务产品的不均与短缺。

(2)结构失衡。结构失衡一方面表现为政府基本公共服务的“供给不均衡”，体现为制度供给、财政供给、人员设备和设施供给不均衡等。另一方面，公众对政府基本公共服务的“享受不均衡”。这些表现在各种基本公共服务的地区差异、城乡差异上。在地区差异方面，据陈昌盛、蔡跃洲在《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》中所指出，2000～2004年，我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为:基础设施3.072，社会保障2.351，基础教育1.728，环境保护1.96，公共安全1.923，公共卫生1.774。上述公共服务的地区差距在2倍～3倍，差距明显，尤其是西部地区存在巨大的人为不公。在城乡差异方面则更为突出，城乡居民“享受不均衡”，消除这种不均衡应当成为公共服务均等化的重点。

(3)机制不健全。“虽然我国社会保障制度改革已经取得了显著成效，但是，由于社会保障制度涉及国民经济和社会生活的许多方面，是一项非常复杂的系统工程，目前还处在改革完善阶段，还面临不少矛盾和问题。”③主要表现有:法制化进程比较缓慢，缺乏综合性的社会保障法，专门性的法规也很少，缺乏责任规范和制裁办法，缺乏行政执法监督和司法保护制度;体系还不完善，未能体现市场经济条件要求的体系机制的统一性和社会性;责任划分不清，权责脱节，管理体制不健全，公平性不足，基本功能得不到充分发挥，基金管理存在较大风险等。

三、社会转型期公共服务发展的策略

(1)坚持科学理念:科学发展与正确的政绩观。依据科学发展观要求来统筹公共服务的城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹公共服务中中央和地方关系、个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益等。正确的政绩观要求党和政府将维护最广泛人民根本利益的公共服务作为一切工作的出发点与落脚点，实现公共服务发展为了人民、发展依靠人民、发展成果与人民共享。

(2)抓住重点难点:改善民生。公共服务具有再分配的功能，需要通过均等化的制度设计，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。首先，把基本公共服务作为反贫困战略的重点。为贫困人口与低收入人口提供低保、最低救济、义务教育、基础医疗等，不但能在相当大程度上缓解他们的贫困程度，改善他们的生存状态，还能增强他们的发展能力。其次，把基本公共服务作为缓解城乡差距的重点。缩小城乡差距更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。再次，把基本公共服务作为缓解区域发展差距的重点。最后，保基本、强基层、建机制。保基本就是明确基本公共服务的标准和范围，做到覆盖全体居民，重点是底线生存服务和基本发展服务。强基层就是加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。建机制就是保障基本公共服务体系规范有效运转，实现可持续发展。向全民提供基本公共服务，核心在保障供给，关键在形成机制。应形成以基本公共服务项目为基础、稳步增长的财政保障机制，激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制，面向基层、服务基层的专业人才培养机制，范围广泛、上下联动的分工协作机制，主体多元、竞争有序的服务供给机制。

(3)提升供给主体:服务型政府。“要实现经济社会的全面转型，需要政府尽快摆脱经济发展型、行政管理型的传统模式，在社会与民生建设的发展模式中实现华丽转身。”④首先，建立规范的公共职责分工体制，包括中央与地方公共服务分工体制、各级政府事权与财力平衡的体制和行政体制与财政体制的联动改革等。其次，推进行政区划体制改革，包括逐步推行省级对县级财务政务人务的直管向行政上的“省直管县”过渡，在“乡财县管乡用”的基础上，鼓励将乡镇政府转变为县级单位的派出机构，适当调整行政区划以适应新型城市化的要求。再次，推进行政体制范围内三权分设的改革，即在行政部门内部合理配置决策、执行、监督三类权力，使其相互协调又相互制衡。最后，以政府自身建设与改革为重点完善公共治理结构。发挥社会自治在公共服务与公共治理中的作用，积极稳妥地发展各类社会组织，推进城乡社区建设，提高自治水平;加快社会组织体制改革，建立公共政策制定的社会参与机制和健全公共权力的社会监督机制，等等。所以，建设公共服务型政府和强化政府公共服务职能，要理清政府与市场的关系，规范政府与企业的行政关系和资产关系，切实做到政企分开、政资分开，促进统一开放、竞争有序的现代市场体系的真正形成，从制度上保证更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，把政府的作用规范到市场失灵的领域。

(4)创新供给体制:标准、保障、模式和监评。首先，鉴于我国城乡及区域发展不平衡、各地财政保障能力差异较大，应研究制定国家基本公共服务标准，明确基本公共服务的范围、供给规模和质量标准，并据此制定实施国家基本公共服务专项规划。其次，建立财政投入长效保障机制，实现基本的公共服务。应进一步调整和优化公共财政支出结构，逐步提高基本公共服务支出所占比重。再次，加强制度创新，扩大公众参与，最大限度调动社会各方面的积极性，促进共建共享。通过实行合同外包、政府购买、优惠政策、特许经营等方式，逐步建立政府主导、市场引导、社会充分参与的基本公共服务供给机制。最后，研究制定科学的基本公共服务综合评价指标体系，加强各级政府基本公共服务内部监测评价，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系;同时积极引入外部评估机制，建立多元化的公共服务绩效评估体系。

注释:

①杨林林.转型中国:顶级学者访谈[M].北京:经济日报出版社，2004.

②迟福林.第二次转型:处在十字路口的发展方式转变[M].北京:中国经济出版社，2010.

③张 宇.中国模式:改革开放三十年以来的中国经济[M].北京:中国经济出版社，2008.

④迟福林，傅治平.转型中国:中国未来发展大走向[M].北京:人民出版社，2010.