我国粮食安全的影响因素及其对策

李 英，陈 立 华

（河北经贸大学商学院，河北 石家庄 050061）

国际谷物理事会在2011年1月20日发表的《全球粮食市场报告》中指出，预计2010年12月至2011年1月间，全球粮食市场总体供求状况没有发生根本性转变，粮食和油籽价格持续攀升，部分产品价格将达两年来的高点；2010~2011年度全球粮食产量将同比下降3.8%至17.26亿吨，而全球粮食消费量将同比增长1.4%至17.87亿吨。同时，库存比也出现下降，粮食缺口仍然较大，全球粮食供需继续紧张，粮食安全面临严峻考验。[1]该组织在同年3月份的报告中的预测没有多大变化，预计2010~2011年度全球粮食产量将同比下降4%至17.26亿吨，较上月预测数据低200万吨。鉴于食用、工业用以及饲用粮食消费量增长，全球粮食消费量将同比增长2800万吨至17.88亿吨，2010~2011年度全球粮食期末库存为3.41亿吨，基本维持在上月预测数据水平。[2]

粮食供求紧张与粮食价格高企、饥饿人口增加已成为目前全球面临的粮食安全的三大问题。据联合国难民署的统计显示，近期在非洲肯尼亚和索马里边境的达达布难民营中难民死亡率高达每万人每天7.4人，其中大部分死者是5岁以下儿童，营养不良是主要死因。

在我国，耕地仅占世界的10%，人口却占世界的22%，13亿人的粮食问题更是头等大事。全国人大十一届四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标，并提出增强粮食安全保障能力的重大任务。《纲要》提出了“十二五”时期粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上的具体目标，并明确了具体措施和要求。这是根据我国经济社会发展的需要、粮食生产和供给面临的形势、国内国际市场面临的挑战，经过反复论证提出的，是未来5年我国粮食和农业发展的重要指导方针。

一、粮食安全的涵义

关于粮食安全，不同国家不同时期的定义不同，本文以联合国粮农组织的定义来界定。1974年粮食安全的定义为，“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”[3]1983年通过的粮食安全的定义为，“粮食安全的最终目标应该是，确保所有人在任何时候既买得到又能买得起他们所需要的基本食品。”这个定义包含了三个具体目标：一是确保生产足够数量的粮食；二是最大限度地稳定粮食供给；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。1996年在第二次世界粮食首脑会议上，对粮食安全内涵又作了进一步表述，“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需求及食物爱好时，才实现了粮食安全。”[4]因此，粮食安全不仅包括粮食需求的数量，还包含粮食需求的质量。

我国关于粮食安全的理念是，粮安天下。手中有粮，心里不慌。立足粮食自给，强化粮食扶持政策，严格保护粮食生产资源，健全粮食储备体系。所以，粮食安全的内容主要包括粮食的生产和供给、粮食的消费和需求以及粮食价格及其稳定。

二、影响粮食安全的因素

1.影响粮食消费需求的主要因素

（1）人口增长。人口是影响粮食需求的直接因素。粮食作为人们的生活必需品，其需求弹性较小，人口增加将推动粮食消费量刚性增长。

据测算，到2030年，我国人口将达到峰值16亿人，按人均每年消费400公斤推算，由于人口的增加，粮食消费量将比现在增加近1.2亿吨。

（2）消费结构升级。经验表明，食物消费结构的变化与经济发展水平有着密切的关系。按照“十六大”提出的目标，到2020年，我国国内生产总值将在2000年的基础上再翻两番，人们的收入水平和城镇化水平都将大幅度提高，粮食消费结构会发生相应的变化，对由粮食转化的动物性食品消费即间接粮食消费需求将提高，并推动人均粮食消费量有所增加，特别是饲料粮的消费将有较快增长。

（3）生物质能源需求增加。生物质能源泛指由生物质组成或从中提取的可充当能源的固体、液体或气体燃料。液体生物质燃料的生产有助于保障能源安全、发展农业经济和减缓环境污染。由于玉米等粮食作物在转化为生物质能源过程中的优势，越来越多的国家将玉米作为产生生物质能源的主要原料。又因为目前世界石油价格不断上涨，人们寻求石油替代品的迫切性增大，并使谷物提炼的生物质燃料更具竞争力，从而扩大了对玉米等加工原料的需求。

（4）城市化水平的提高。目前，我国的城镇化率不到40%，如果2020年城镇化率上升到55%左右，城镇和农村人口的比例将发生革命性的变化。城镇化水平的大幅度提高，将使粮食消费量迅速增长，而买粮群体的迅速扩大，也可能成为市场粮价波动的推动因素，从而对国家的粮食安全造成影响。

随着人口增长、经济发展和城市化水平的推进，未来二三十年内，我国粮食消费需求总量会大幅度增加。国务院新闻办曾在1996年10月发表的《中国的粮食问题》白皮书中预测，2000年我国人口增长到13亿人时，按人均占有385公斤计算，粮食总需求量为5亿吨；2030年我国人口增长到16亿人峰值时，按人均占有400公斤计算，粮食需求总量将达到6.4亿吨。[5]2008年国家发展和改革委员会发表的《国家粮食安全中长期规划纲要》预测，到2020年人均粮食消费量为395公斤，需求总量5725亿公斤。

2000年我国的粮食实际消费总量为4.75~4.8亿吨，人均376公斤左右，比白皮书中对2000年人均占有量的预测值低9公斤左右，这说明白皮书中对我国未来粮食需求的预测接近于实际。自1980年至今，我国人均粮食占有量在300~400公斤之间浮动。2001年到2007年人均粮食占有量在356公斤到381公斤间波动，人均占有量不断增加。因此，我们可以把白皮书中的预测值作为我国未来粮食需求的上限。

2.影响粮食生产的主要因素

（1）耕地数量。民以食为天，食以土为本，耕地是决定粮食供给的基础。我国属于人地关系紧张的国家，据调查，2007年全国耕地面积为18．26亿亩，比1996年减少1．25亿亩，年均减少1100万亩，到2020年确保18亿亩耕地的压力巨大。

在城镇化过程中，很多土地被占之后，在占补平衡过程中出现以次充好的现象。原来很多粮田被占，但补偿的土地大多是产量低、不太适合耕种的边际土地。一些土地被企业承包后，不用来进行农业生产，即使进行农业生产，原来种粮食的现在可能改种花卉，使我国的粮食安全受到影响。全国政协委员、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾用“人增、地减、粮紧”6个字概括了“十二五”期间我国面临的粮食形势，并认为这种情况“相当长时间缓解不了”。

（2）耕地质量。联合国粮农组织在2011年11月28日发表《世界粮食和农业领域土地及水资源状况》报告说，当前全世界土地和水资源出现普遍退化，已有25%的土地处于“高度退化”状态，这将对粮食生产造成影响，对世界粮食安全构成挑战。

国土资源部将全国耕地评定为15个等别，目前我国耕地平均等别为9.8等，总体水平偏低，全国生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。

耕地质量问题正在成为我国粮食安全和农产品质量安全的隐患，所面临的粮食和土壤环境问题比其他任何国家都要严峻。资料显示，我国各主要农区由于过度种植、农用化学品大量投入、工业三废污染、地膜农药污染等原因，已经导致许多农田土壤结构破坏，耕层变薄，土壤酸化、盐渍化增加，耕地质量下降严重。同时，水土流失严重，耕地污染日益加剧。以东北地区为例，在33万平方公里的典型黑土带上，48.6%的剖面黑土层厚度已经由开垦初期平均80~100厘米降到了40厘米以下，黑土有机质的含量下降了60%。有专家预言，如果再不加以保护，四五十年后黑土将变成沙土。

（3）水。水是农业的命脉，我国农业用水量占整个用水总量的60%以上。全国水资源总量不少，但人均占有量仅为世界平均水平的1／4，水资源年际年内变化也很大，大部分集中在雨季，且地区分布很不平衡。今后水的供需矛盾将更加尖锐，成为影响粮食生产的重要制约因素。

但同时我国对水资源的开发利用程度低，且浪费较严重。有资料显示，全国地表水的开发利用率仅为15.9%，灌溉水有效利用率不足40%，平均每生产1斤粮食耗水1吨，是先进国家的4倍。

（4）气候条件。气候资源综合影响着粮食作物的生长、发育、产量及产品质量，对粮食生产具有举足轻重的作用。我国气候条件总体来说比较好，绝大部分地区气候温和，光热充足，适于种植多种粮食作物。但气候条件异常，旱涝等灾害性天气频发，农业基础设施条件比较差，抗御自然灾害能力较弱，近几年因自然灾害造成的粮食减产损失每年都在300亿公斤左右，这说明我国至今尚未摆脱“靠天吃饭”的局面。

（5）科技进步。实践证明，科学技术是推动粮食生产和农业发展的强大动力。目前，科技进步在我国粮食单产增长中的贡献率为41%，而发达国家一般在60%~80%。我国的化肥、农药利用率以及微生物农业、精准农业、基因工程等新技术的推广应用均落后于发达国家，科技进步的增产潜力很大，袁隆平培育的超级稻和一些专家的研究都表明，我国的粮食单产还有约1倍的增长潜力。

（6）种粮成本。种粮成本的提高使农民种粮积极性受到影响，农药、化肥、农用柴油等农业生产资料价格和用工成本的提高，已成为目前种粮成本的主要推手，保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大。

3.粮食价格对粮食安全的影响

联合国粮农组织近期对2011年粮食价格的预测是继续高涨，且各国粮食危机有可能再次发生。整体来看，2010年全球主要粮食价格指数同比上涨25%，逼近2008年6月粮食危机时的水平。随着国际粮价继续上涨，为维持本国经济和社会稳定，会有更多的国家加入“抢粮大战”，以确保自身的粮食安全，进而抬高了国际粮价上涨空间。从我国的情况看，自2009年下半年以来，国内粮价呈加速上涨态势，使粮食安全受到威胁。

4.影响粮食安全的其他因素

（1）外贸依存度。当我国的粮食供不应求时，必须依赖进口解决，而我国粮食进出口的变化直接影响世界粮食市场的价格，从而对粮食安全产生很大的威胁。目前世界粮食贸易量大体保持在2亿吨左右这个平衡点上。如果我国大量集中进口，受世界粮食增产潜力的限制，将会引起国际市场粮价大幅度上涨。这样，一方面将使我国的粮食安全受制于国际市场，不利于国家的经济安全；另一方面粮价上涨也会增加所有进口国的经济负担。过高的粮食外贸依存度就意味着高风险，因此对于粮食进口问题应当采取既谨慎又积极的态度，把外贸依存度控制在一个合理水平。

（2）粮食储备能力。受粮食生产和粮食进口限制的影响，我国必须有足够的粮食储备以备不测。目前我国粮食储备达1.5亿~2亿吨，库存水平比世界平均水平高出1倍，库存消费比高于世界公认的17%~18%的粮食安全线水平。

三、保证粮食安全的对策

粮食安全受自然技术和社会经济等多方面因素制约，今后相当长的一个时期内，我国粮食供需将是偏紧的趋势，粮食安全面临着巨大压力。党的“十七大”报告中指出，“加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进科技进步，增强农业综合生产能力，确保粮食安全。”“十二五”规划为今后5年或更长时间解决粮食安全问题指明了方向。面临国内国际环境的深刻变化，我们必须与时俱进，统筹当前和长远、生产和消费、国内和国际，综合考虑保证粮食安全的对策和措施。

1.严格保护耕地，遏制耕地的减少

在我国这样一个人地关系高度紧张的人口大国，必须始终把保护耕地作为保证粮食安全的首要政策目标。要按照党的“十七”大提出的要求和《土地管理法》、《基本农田保护条例》的规定，不折不扣地贯彻落实最严格的土地保护政策，特别是要切实搞好基本农田的保护，确保耕地保有量不低于18亿亩，基本农田不低于15.6亿亩。2004年修订的《土地管理法》明确提出，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。“（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”这些法律规定无疑会对遏制耕地减少的势头发挥重要作用，再考虑到复种指数的变化等因素，我国粮食的播种面积可以维持在一个较高的水平。

2.加强农田水利基础设施建设，提高农业综合生产能力

目前全国49.6%的农田实现了有效灌溉，如果解决好水源问题，加强水利设施建设，加大节水力度，还可以进一步扩大有效灌溉面积。一些专家认为，加强农田水利基础设施建设，更重要的是要打破部门利益藩篱，扩大基层参与权利。在统一的地方水利建设规划下，有计划地集中使用资金，提高水利建设资金使用效率。

3.强化科技支撑，提高粮食单产和品质

大力推进农业科技进步，提高农业资源的综合利用率，继续抓好“种子工程”，努力提高科技对粮食生产的贡献率，进一步加大对粮食主产区的扶持力度，切实保护并提高粮食综合生产能力。要把这些措施作为从长远上保证国家粮食安全的治本之策，坚定不移地抓紧抓好，抓出成效。

提高单产和品质，广泛开展高产创建活动。实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加大粮食主产区投入和利益补偿，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。对此，中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所研究员林而达在接受记者采访时表示，提升农业科技含量和水平在确保粮食安全的各种因素中，已显得越来越重要。在全国后备耕地资源不多等情况下，必须依靠农业科技，主要包括粮食品种、中低产田改造和重大栽培技术的推广与普及。

4.加强土地环境保护，减少污染，保证土地生产能力的可持续性

由于土壤污染具有累积性、滞后性、不可逆转性以及治理难度大、成本高、周期长等特点，势必对我国粮食安全、食品安全和生态安全造成长期影响。目前我国耕地约2/3是中低产田，“十二五”期间要以农田水利为重点，大规模开展旱涝保收高标准农田建设，提高耕地质量，通过测土配方施肥、增施有机肥等防止土地污染。加快我国土壤环境保护的专门立法，将《土壤环境保护法》列入全国人大的立法计划，尽早启动立法调查调研。在《土壤环境保护法》颁布实施前，先行由国务院出台《土壤环境保护条例》，推进我国土壤环境保护，保证土地生产的可持续性。

5.完善粮食储备体系，健全储备粮调控机制

各级粮食储备是国家进行宏观调控最重要的手段之一，要根据粮食的供求情况研究确定各级粮食储备的合理规模，按照《中央储备粮管理条例》的要求，加强和改善中央储备粮管理工作，确保在国家需要时调得动，用得上。要督促各地根据国家有关规定，抓紧充实地方粮食储备，增强地方政府对粮食市场调控的责任和能力，为应对可能出现的市场波动打好物质基础。

6.建立粮食生产能力的“蓄水池”，提升粮食生产能力

为保证粮食的稳定供给，不仅要在流通环节完善粮食储备体系，还应在粮食生产环节进行储备，建立粮食生产能力的“蓄水池”。而在粮食生产环节方面，生产能力的储备是提升生产能力的具体要求。当粮食供过于求时，让部分粮食生产资源退出粮食生产，用作其他经济作物的生产；当粮食供不应求时，再将这部分经济资源用于粮食生产，形成现实的生产能力，保障粮食供给。这样既能保障粮食的稳定供给，又能节约粮食储备的成本，由“藏粮于仓”转向“藏粮于地”。[6]

7.统筹国内国际两个市场、两种资源，灵活运用进出口手段，为调节国内粮食市场服务

我们必须坚持“立足国内基本自给，适当进口调剂余缺”的方针，根据国内粮食供需和市场变化情况，根据国内品种调剂需要，及时采取不同的进出口政策，灵活运用两个市场、两种资源，为实现国内粮食总量平衡服务。同时，要鼓励产销区之间按照优势互补、互利互惠、自愿合作的原则，建立长期稳定的购销协作关系，促进粮食有序流通。

8.逐步建立对贫困人口和低收入阶层的粮食救助制度，保证他们对粮食的基本需要

2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议决定，将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，与2009年的年人均收入低于1196元的标准相比，新标准提高了92%。按照之前的扶贫标准，到2010年，全国农村贫困人口已减至2688万人。新标准的实施将使中国农村贫困人口数量出现大幅“反弹”。据专家估算，在新标准下，有待国家扶贫的农村人口近1.3亿，比2010年增加了约1亿左右。

9.引导科学节约用粮，在全社会形成爱惜粮食、反对浪费的良好风尚

按照建设资源节约型社会的要求，利用网络、电视等多种媒体加强宣传教育，提高全民粮食安全意识，形成全社会爱惜粮食、反对浪费的良好风尚。改进粮食收购、储运方式，加快推广农户科学储粮技术，减少粮食产后损耗。积极倡导科学用粮，控制粮食不合理的加工转化，提高粮食综合利用效率和饲料转化水平。引导科学饮食、健康消费，抑制粮食不合理消费，促进形成科学合理的膳食结构，提高居民生活和营养水平。建立食堂、饭店等餐饮场所“绿色餐饮、节约粮食”的文明规范，积极提倡分餐制。

[1]国际谷物理事会.全球粮食市场报告[EB/OL].http：//211.81.31.53：88/index/index/showdoc.asp?blockcode =jjnk04&filename=201102171737.

[2]国际谷物理事会.全球粮食市场报告[EB/OL].http：//s7.lib.lsxy.com/index/index/showdoc.asp?blockcode =jjnk04&filename=201103311662.

[3]张冬平，魏仲生.粮食安全与主产区农民增收问题[M].北京：中国农业出版社，2006：18-19.

[4]尹成杰.粮安天下[M].北京：中国经济出版社，2009：72-74.

[5]国务院新闻办.中国的粮食问题[EB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/channel1/10/20000908/224927.html.

[6]鲁靖.构建中国的粮食安全保障体系[J].农业经济问题，2004（8）：29-32.