政治建警论纲

周茜蓉，颜卫青

(广东警官学院 理论部，广东 广州 510232)

作为公安建设的基本问题，政治建警在我国学界和警界得到广泛的关注，人们从不同的视角来把握它，其不同侧面的内涵渐渐得到揭示，遮蔽在这一问题上的神秘面纱也被逐步揭开。政治建警问题已经得到自觉开拓。然而，我们仍然还是不得不指出，我们还没有形成一个清楚的整体的认识，甚至于我们有些观点是混乱的，有些观点则是不得要领的。相应地，实践上，我们虽然采取了不少措施，但其效果并不如期待的那样好。导致这一问题的关键在于，建立在何种基础上的政治建警才最有力地推动警察事业的发展，从而使警察制度发挥其应有效力。这就是说，政治建警需要奠基。我们认为，在当代不断变动的历史条件下，在各种不同观点的冲击下，我们需要在马克思主义理论指导下，以政治体系为基础，汲取各种不同的智慧，并与时俱进地把握政治建警的本质，以避免理论上的混乱，从而有力地推动政治建警的现实实践。

一、概念范围及其本质

政治建警理论建构的根本目的是为了实践。实践需要理论的引领，“没有革命的理论就没有革命的行动”。而理论是通过概念做成的。厘定政治建警的基本概念，是构建政治建警理论的基础，也是政治建警实践的基本依据。只有从清晰确定的概念出发，才能构建科学的政治建警理论体系，也才能运用科学的理论体系来指导政治建警的现实实践。

所谓政治建警，即警察政治建设。在我国，政治建警即公安政治建设。对此界定恐怕没有多少疑义。它给出了定义这个概念的基础。这个定义的关键是对政治的理解。有什么样的对政治的理解，就有什么样的对政治建警的理解。而政治的核心内涵是由政治体系的构成所决定的。如此来看，只有将警察制度置于政治体系的范围内，搞清楚警察在政治体系之中的准确位置和功能作用，才能对政治建警的内涵有清晰的认识和把握。这需要深究政治体系的构成，即搞清楚政治是什么、怎么样、为何?这构成了界定政治建警概念的基本视野。如此，政治体系的构成形成了把握政治建警概念内涵的分析框架。

政治体系无疑是马克思主义对政治理解的关键，也是马克思主义理论中最为重要的内容之一。在马克思主义创始人看来，政治是竖立在经济基础之上的上层建筑，是阶级统治的反映。列宁则进一步强调指出政治与经济基础之间的本质关系，即“政治是经济的集中反映”。马克思主义的观点集中体现了政治是“竖立于经济基础之上的权威，并通过这一权威而实现阶级统治”的实质，揭示了政治体系的构成模式，即政治体系是一套关于统治与被统治的人类关系模式。

马克思主义的看法与西方政治思想史的看法不谋而合。例如，亚里士多德认为，毫无疑义的是，权威和统治的存在至少是政治社团的一个方面。“亚里士多德对政体进行分类的标准之一，就是最后权威或统治所在的那部分公民体。”［1］16政治即在公民体中通过权威而建立政治秩序，实现统治。政治是一种统治秩序。韦伯曾假设，“如果在一特定疆土内，命令之得以持续实行是凭借行政人员运用武力和武力威胁”，那么这个社团就是政治性的，即是说，政治秩序之得以维持依赖于武力。当代的一位主要的政治学家拉斯韦尔也指出:“政治学是一门经验的学科，研究权力的形成和分享，而政治行为则是觊觎权力而采取的行为。”［1］16他们三人和差不多所有的其他政治学家都同意，政治关系，即涉及权力、统治或权威的一套人类关系模式。拉斯韦尔据此提出:政治体系是指“任何重大程度上涉及控制、影响力、权力或权威的人类关系的持续模式。”［1］17－18总之，政治关系即人类秩序关系即政治秩序，它是通过控制力、影响力、权力而构成的理性的人类关系构成模式，这种模式要维持人类关系的持续展开。这是共同体生活的需要。亨廷顿的看法如出一辙，政治秩序依赖于强大政府，而强大的政府与能否将政治体内的全体成员关系制度化紧密相关。政治秩序当然建立在合法可取上，但“也部分地取决于政治制度的发达程度和新兴社会势力被动员起来参与政治的程度二者之间的关系。”［2］1即是说，人类关系特别是统治阶级与新兴势力的合作关系在政治秩序中至为关键。

在前述基础上进一步分析，政治关系有两个基本维度:第一个维度是构成性的，政治关系是通过控制力、影响力和权力而构成的人类关系体系，是一种理性模式。这种模式规定着人类关系体系构成的持续展开框架;第二个维度是价值的:政治关系实现政治关系中的人们的利益，其中最根本的是实现统治阶级的利益。它决定着理性模式的开展方向。可见，政治关系是政治体内的人际关系，是政治秩序的构成关系，是权力的分享关系，也是由于权力分享而构成的利益分配关系，它借助控制力、影响力、权力，通过政治秩序，实现利益性分配。警察制度既是控制力、影响力和权力构成关系中一个有机构成部分，又是维护这一构成关系的基本工具。当马克思主义创始人把警察当作国家机器，并以此确定警察为国家实现其阶级统治的工具时，正是从国家政治秩序即政治体系的高度来把握警察制度的。它准确地指出了警察制度在政治体系中的确切位置和功能作用。在此意义上，当代中国把警察的政治——社会责任明确界定为: “巩固中国共产党的执政地位，维护国家的长治久安，保障人民安居乐业。”这既是对政治秩序中国内涵的概括，即政治秩序是三位一体:中国共产党执政、国家稳定 (政权运转有序)、社会生活有序展开，又是对警察制度“嵌入”政治体系的准确把握。

结合上述分析，我们对政治建警是警察的政治建设这一定义的内涵有了新的认识。政治建警即通过把警察制度“嵌入”政治关系中，使警察制度得到奠基，并使警察制度维护政治关系，实现政治秩序，达到利益的权威性分配。在这里，警察政治建设即把警察制度“嵌入”到政治的控制力、影响力和权力构成的人类关系中，明确警察制度自身特有的地位，建设其维护政治关系，实现政治秩序，持续地发挥其应有的作用和效力的一切活动。这一定义不仅与马克思主义创始人的思路和精神实质一脉相承，而且给警察政治建设奠定了基础，指明了方向和路径。在当代中国，公安政治建设即通过建设以确保警察切实承担完成其政治－社会责任。警察从属于国家，警察制度是国家维护政治秩序的制度安排，其价值关怀既维护政权，又捍卫生活。政治建警围绕这一轴心而展开，任何偏离国家政治秩序而立论的政治建警观点都是不得要领的。

二、剔除浅见与切近本质

根据前述定义，在政治建警问题上，以政治关系为基础，在警察政治建设的方向和路径上，可以看到，我们的一些政治建警的基本观念其实是非常模糊的，特别需要使之明确化。这里主要剖析政治建警问题上当代中西方主要观点所存在的问题。

在当代中国，“忠诚”就是这样一种关于政治建警的基本观念。提到政治建警，人们将其归结为“忠诚”问题，归结为警察思想政治建设问题，是一个内在性问题。政治建警即“忠诚”建设，即警察思想政治建设。所谓“忠诚”，即人民警察“忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”。这是我国政治建警的主导性观点。大致说来，其它政治建警的观点也未超出这一观点。这是从人民警察主体精神世界来立论的政治建警观。反映了人民警察从属于党、国家和人民的本质。但仅此而已是远远不够的。因为，它没有把人民警察在政治关系构成中的位置和实质澄清。即没有明确其基础，把握其实质。

如果将其与政治体系联系起来看，这一观点就可以得到奠基和深化。“忠诚”的实质是将警察制度“嵌入”到政治关系模式中。它指明了公安队伍在党、国家、人民和法律四者之间的关系构成模式中的位置。其中，党、国家和人民属于政治主体关系取向，法律则属于规范取向。通过这两种取向， “忠诚”的基本内涵得以构成并被规定。“忠诚”建设的目的是清晰的，实现主体关系取向与规范取向之间的统一。这四者实际上触及到我国政治制度构成的基本原则:党的领导、人民当家作主和依法治国三者间的有机统一。如此来看，作为政治建警的“忠诚”观念，它既取决于党的领导、人民当家作主和依法治国三者间有机统一这一前提，又取决于党、国家 (法律)和人民之间政治关系的合理正当关系的构成与法律的完善。前者构成基本的政治关系模式，后者构成人民警察执法行为的基本依据。前者触及对基本政治关系构成的合理性、正当性 (合法性)基础，并在此基础上所形成的对这种政治关系的自觉维护，由此，警察的基本政治——社会职能得以形成;后者则触及对维护这种政治关系的规范性问题，基本政治关系模式通过法律而固定下来，从而法律构成警察行为的规范性层面。

这两点都涉及很多的深刻而又复杂的问题。在我国，中国共产党从革命党转变为执政党而来，长期执政当然是其基本目标，实现人民的利益是其基本使命。作为执政党，中国共产党在国家权力构成体系中处于领导和核心地位。这体现了我党在我国政治关系中的确切位置。反映了我党对权力、控制力、影响力全面掌控的实质。这是党——国家 (法律)——人民的政治关系构成模式的突出特点。我党这种地位的获得是由历史选择、人民抉择以及其在历史上的丰功伟绩所决定的。在当代，由于其开创了建设中国特色的社会主义事业而当然地拥有这种地位。所以，对党“忠诚”不仅出于党处于国家政治关系中的领导地位和核心地位而必然决定，而且还出于我党执政的合理性、正当性、合法性基础。对人民“忠诚”则是由于国家权力在根本上从属于人民。我国国体是人民民主专政国家，政体是全国人民代表大会，国体和政体均体现了人民当家作主这一实质，并反映了权力、控制力和影响力围绕人民的利益而展开。这意味着在我国权力、控制力和影响力的政治关系的构成是“党←→国家 (法律)←→人民”这样一种模式。对党“忠诚”内在地要求对人民“忠诚”。显然，警察对党的忠诚和对人民的忠诚是政治建警的基本内容。这种“忠诚”是精神和行为的统一体，而不是单一的精神性问题。对党和人民的“忠诚”，取决于国家政治关系构成的合理性和正当性。“忠诚”即对这种合理正当的政治关系的认同和维护。对国家的“忠诚”就是对政治体系的“忠诚”，因为国家就是在特定领土内的居民和政府组成的政治体系。对法律的“忠诚”则不仅由于，党的领导地位和核心地位以及人民当家作主是由法律所固定下来的，而且还由于，警察权力由法律所授予，并在法制的轨道上规范地展开。显然，这是“忠诚”内涵一般的规定性。它是由我国政治关系的构成所决定的。其实质在于，警察制度是“嵌入性”的，它“嵌入”政治关系中。政治关系是“忠诚”的基础。这是“忠诚”的要义。

然而，问题的复杂性在于:第一，从逻辑上看，虽然党所代表的利益和人民的利益在根本上是一致的，但是，党所代表的利益与实现人民的根本利益毕竟是有差异的，这就使得党、国家、人民之间形成某种具有特定内涵的政治关系模式需要进一步予以明确， “党←→国家 (法律)←→人民”之间双向政治关系构成只是表明了制度构成的内在逻辑要求和价值要求，而并没有充分表明利益实现的现实亦如此;第二，从动态看，政治关系构成的模式具有历史性，它赋予政治关系的内容在不同的历史时代以不同的内容，因而必须动态地把握这种政治关系。这种历史性可以从改革开放前和改革开放后两个历史阶段来予以把握。改革开放前，政治关系构成模式是“国家中心主义”的模式;改革开放后，政治关系构成模式是“后国家中心主义”的模式。前者表明，党——国家 (法律)——人民的政治关系构成模式是由国家所主导，后者则在于由国家所主导的政治关系模式开始重大转型:“国家主导”开始松动，国家与社会的关系向“国家领导”下的国家与社会均衡和谐关系转变。政治关系构成的内涵已经有了新的内容。由此可见，“忠诚”观念面临着极其复杂的情境。只有深入政治关系模式的逻辑构成与历史构成中去才能予以准确的把握。对“忠诚”的单一的精神性把握远远没有切近问题的本质。而使“忠诚”“嵌入”政治关系虽然切近了问题的本质，但是，由于政治关系构成的逻辑性与历史性，则使政治关系的构成内容极其丰富，“忠诚”建设的内涵也极其丰富。正因为如此，“忠诚”建设必须结合具体的历史情境才能有的放矢的展开。这在实质上意味着政治关系的历史情境决定着忠诚的实质内容。

西方世界对政治建警的把握主要涉及到二个基本观念:社会秩序观念和社会控制观念。［3］344它基于两点:其一，警察中立论，即警察没有党派性，它只从属于代表公共利益的社会秩序;其二，警察功能论，即警察为确保公共安全，维护社会秩序，而实现有力的社会控制。从社会秩序出发而不是从政治秩序出发，避谈政治建警问题，强调社会控制，似乎西方政治建警问题具有了更多的社会性内涵。其实不然。由于社会秩序与政治秩序具有不可分割的联系，从而政治建警问题在西方亦然存在。

在西方，用社会秩序代替政治秩序，以及依托通过法律授权而合法地使用武力这一基础来实现社会控制，具有非常重大的意义。对于前者，我们常常批判其掩盖阶级统治的实质;对于后者，我们常常批判其法律的虚伪性。但是这种简单的批判由于并没有切入问题的本质，从而失去了批判应有的意义。因为，它所包含的很多丰富的有价值的思想未引起我们足够的重视。

第一，突出社会秩序并非否定政治秩序，恰恰相反，政治秩序是全部问题的一个关键。西方政治思想大家伊斯顿曾经把政治定义为“社会价值的权威性分配”，这一观点是一个制高点，点明了问题的本质:社会价值是通过政治体系而在全体社会成员之间进行分配的，政治体系是社会价值的实现途径。同时，政治虽然只管社会价值的权威性分配，但它依赖政治体系而进行，这种分配的合理性、正当性与合法性又来自社会秩序的合理性、正当性与合法性，换言之，政治秩序包含着社会秩序的内涵，政治体现了政治秩序与社会秩序之间的互动和均衡关系。社会秩序反映了全体社会成员之间的关系构成模式。政治秩序通过分享权力来构成，社会秩序通过分享权利来构成。社会秩序的构成模式基于社会权利的认可和实现。它意味着政治秩序包含着顺应与认可社会秩序的基本维度;社会秩序得到了政治的认定。因而，突出社会秩序表明了政治秩序与社会秩序的均衡互动关系已经形成，相应的政治制度框架已经大致完成，突出社会秩序恰恰表明其警察制度已经“嵌入”其政治制度体系之中，它以政治体系为基础。第二，警察的功能作用在于社会控制，它不仅直接以社会秩序为前提，而且通过政治过程，用政治过程制定法律来进行，从而在认可政治秩序的前提下，通过执行法律来实现社会秩序。法律是最高权威。其运作可以归结为“法律→权威→控制”。法律成为最高权威是人类社会政治文明进步的积极成果。这种制度文明认可“权力”和“权利”之间均衡互动关系，不仅体现了政治体系构成的合理性、正当性和合法性，而且完全摆脱了“人治”而真正走向“法治”。由于突出社会秩序的本原意义，并且通过法律来维护社会秩序，西方警察政治建设不仅围绕规范、公正执法而展开，使法治观念和法治精神深入人心，而且还在法治的规范下，寻求多种警务模式，如社区警务模式，重塑警民关系，以更加有效地进行社会控制。这样警察政治建设成为警察制度能力建设。警察政治建设更加具有科学性，措施也更加有效，避免“务虚”。

从马克思主义国家观看，它强调国家的本质是阶级统治，是实现占有优势地位的阶级的利益。但这只是问题的一个方面，其另一方面则是社会管理，它通过实现社会公共利益而使其阶级统治保持在合理正当的范围内。马克思主义创始人说得好:国家的社会职能是国家维持政治统治的基础，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能才能持续下去。”［4］522通过社会管理以及其他管理，供给公共服务，可以缓和社会冲突，并“把冲突保持在‘秩序’范围以内”，避免社会阶级不至于在无谓的冲突中把自己和社会消灭的目的。［5］166

不仅如此，而且从形式上看，任何类型任何时代的国家，其阶级利益的实现也是以实现公共利益的名义而进行，即通过政治的形式规定性来进行，这正是问题的本质。因此，社会的也是政治的，政治的也是社会的。在此意义上，强调社会秩序的警察中立论和强调社会控制的法律至上论有其合理性，只要我们看到其中所蕴含的政治本质，不为其所谓的“公共利益”所蒙蔽，在此基础上吸收其合理成分，西方政治建警观及其实践就有可资借鉴之处。

三、寻根意识与能力建设

政治建警并不是单一的公安思想政治教育问题。公安思想政治教育所起的作用在于塑造人民警察的精神世界，其根本目的在于使我国警察制度融入上层建筑，从而奠定政治建警的思想基础，这是重要的，但显然这不是问题的全部。因为，它并没有使警察制度在总体上融入上层建筑的问题得到明确。上述研究表明，“嵌入”政治体系才是政治建警的全部问题所在和根本所在。认识到这一全部内涵和根本要义，并把政治建警置于政治体系之中来展开，这样一种思维，我们称之为寻根意识。所谓寻根，即寻公安思想政治教育之根，寻“忠诚”之根，寻政治建警之根。寻根意识的目的是使政治建警扎根于其所从属的真正的土壤。寻根意识使我们回归到政治建警本原情境中，使政治建警科学地展开，有效地进行。

从马克思主义观点看，政治属于上层建筑，是思想上层建筑和制度上层建筑及其物质附属物所构成的统一体。无论是思想上层建筑还是制度上层建筑，都是为了使人与人之间的关系构成一个整体，并以特定的模式而持续展开，因而，政治体系是其内核。思想上层建筑供给政治体系的合理性和价值，制度上层建筑供给其组织性、效率和规范。而政治体系既有逻辑构成也有历史构成。其逻辑构成在于提供政治体系构成基本模式，其历史构成则在于提供政治体系构成模式在历史长河中变迁的基本依据。从这个分析框架看，政治建警问题实际上就是警察制度如何“嵌入”上层建筑的问题，它要求，用上层建筑的合理性支撑警察制度，以上层建筑的价值引导警察制度，以上层建筑的组织性、效率和规范操持警察制度安排，在这一进程中，使警察制度持续地融入政治关系的构成模式中，使警察在法律、政策的规制下，根据特定的历史情境，有效地配置各种资源，合理地运用各种手段，严格履行自身承担的政治——社会责任，有力地实现社会控制。

根据上述分析，可以作这样的归结:政治关系是政治建警的基础性问题，融入政治关系体系是政治建警的基本思维，提升警察制度能力是政治建警问题的关键，有力地实现社会控制是政治建警的根本目标。这是政治建警理论的基本逻辑结构。这是非常明确的。任何政治建警的理论和实践都必须遵循这一基本逻辑。

然而，由于政治建警在根本上受政治关系的决定，正如政治关系具有历史构成一样，政治建警也具有历史的维度。历史维度的政治建警问题面临极其复杂的情境，在当代中国尤其如此。从“国家中心主义”模式向“后国家中心主义”模式转型，政治关系的变迁在当代中国是一个不争的事实，而政治关系的塑造既是政治关系变迁的内在要求，也是是一个正在进行着的事业。胡鞍钢称之为“第二次转型”［6］6，即制度创新，它是权力、权威、影响力、控制力体系的再造过程，在这一过程中，社会生活的局部乱象是不可避免的，然而，全部公安工作却要使社会生活的局部乱象减低到最小的程度和最小的范围，以保证新的政治关系的塑造在总体稳定的局面下展开。正是在这种情境中，历史维度中的政治建警问题既有明确的思维，也有特殊的要求。其明确的思维在于，历史维度中的政治建警同样顺应政治关系的历史塑造，而其特殊的要求在于，政治建警还要保证警察制度有能力使政治关系的塑造在稳定中进行。概言之，保证有力的社会控制是历史情境中政治建警的关键和核心。如此，“忠诚”才能溯其源，也才能开其流。

［1］达尔．现代政治分析［M］．上海:上海译文出版社，1987．

［2］塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序 ［M］．北京:三联书店，1989．

［3］何增科．中国社会管理体制改革路线图［M］．北京:国家行政学院出版社，2009．

［4］马克思恩格斯选集 (第3卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［5］马克思恩格斯选集 (第4卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［6］胡鞍钢，等．第二次转型:国家制度建设 ［M］．北京:清华大学出版社，2009．