在安全与自由之间：政府管制的价值定位分析

□ 徐邦友

政府管制是现代社会适应其自身的复杂性和市场机制在一些领域的构成性缺陷而建立的一种在微观层面上干预经济社会生活和限制规范人们生产生活行为选择的制度安排。自其建立伊始，政府管制在社会多种因素的推动下，沿着其自身逻辑不断扩展，直至今天我们所看到的烦琐绵密无不覆盖的状态。它在一定程度上堵塞了社会有机体呼吸的毛孔，让人们深感压抑和窒息。有鉴于此，国际范围内自二十世纪晚期开始了以放松管制为取向的“政府管制革命”。在此潮流中，我国也开启了独具特色的行政审批制度改革，以扩大企业和公民的社会自由空间。本文试图从安全与自由的相关性角度就政府管制的价值定位作一分析。

一、非传统安全是政府管制追求的重要价值

1、安全与非传统安全

安全自古以来就是人们生活的重要价值。作为一种价值的安全是指人的生命、财产以及与此相关联的各种条件如居住环境、生活供应、交通出行、隐私信息不受威胁的状态，在其中，人的心理轻松安宁，出于特定目的的行为专注而没有后顾之忧，人们全身心地投入创造物质财富和精神产品的生产性活动，并悉心体验着生活的快乐与幸福。人们热切期盼的安全分为个体安全和公共安全两大部分。个体安全是指社会成员个人的自由、生命、财产不受针对特定个人的危险因素威胁的状态，它是人们最先追求的一种安全，也是其他类别的安全最终要具体落实的地方。与个体安全相对应的是公共安全，它是人们的社会生活空间或公共性生产生活条件不受不针对特定个人之危险因素威胁的状态。公共安全与个体安全有密切的逻辑关联，公共安全在环境意义上保障着个体安全，如果公共安全受到破坏，自然不会有生活其中的社会成员个体安全；反之，个体安全也可能会延及公共安全，威胁个体安全的因素有时会转而成为威胁公共安全的因素，或者如果个体安全普遍受到威胁，就会演化成为一个公共安全问题。

历史地看，影响人们安全（个体安全和公共安全）的因素可划分为两大类：一类是自古以来就存在的政治、军事或治安因素，如外敌入侵、政局动荡、刑事犯罪。毫无疑问，这些是至今依然严重威胁着个体安全和公共安全的危险因素；另一类是人类社会步入现代化以后新出现的危险因素，它们往往不是单纯以负面的形象出现在我们周围，而是作为一种进步事物如大规模的机械化生产、体现知识进步的科学技术、给人类带来巨大便利的交通运输和快速的现代化取向之社会结构变迁呈现在我们面前。然而，不需多少分析就能看出，这些作为人类认识和改造自然之结果、体现着文明发展进步之特点的事物本身蕴涵着极大的风险因素，威胁着人类堪值珍视的安全价值。我们把前一类因素产生的安全问题，称之为传统安全问题，而把后一类因素导致的安全问题称之为非传统安全问题。从世界范围看，非传统安全问题在当前主要包括劳动生产安全、经济金融安全、科学技术安全、生态环境安全、食品药品安全、公私信息安全、公共场所安全、公共交通安全、资源供应安全等方面。这其中任何一个方面的安全受到破坏，都会使人们的生命财产遭受重大损失，并减损生活的品质和对幸福的感受；也会使人类社会生活的局部甚至全局陷于瘫痪或崩溃。因此，当今之世，各国政府无不对非传统安全问题重视有加，竭尽所能解决之。

2、非传统安全的特点

与传统安全问题相较，非传统安全问题具有一些显著特殊性：（1）导致非传统安全问题的因素不是一种单纯的恶，而是善恶并存的因素，它既可能给我们带来巨大的益处，又可能潜在极大的祸害，是利是弊关键看我们如何利用。比如农药等化学产品对消灭农业病虫害作用很大，促进着农业生产的丰收和发展；但也带来了农产品和农业生态环境的污染问题，威胁到人类的食品安全和生态环境安全。对这些助益极大但也可能潜在巨大风险的新因素，不是简单的法律禁止或行政去除就可以解决问题，而需要理性适度的政府管制努力。毕竟在这个世界上，没有绝对安全的产品，只有相对安全的使用方法。（2）非传统安全问题往往具有很强的专业性和技术性。非传统安全问题是人类在以工业化、城市化为主干内容的现代化过程中由于采用新的科学技术、新的生产方式和组织形式，或者由于人类经济需求和能力的急剧增大以至于逼近生态环境所能承受的极限而产生的对自身安全的威胁。这里，无论是产生威胁的因素，还是此种威胁所造成的影响本身，都不是人们直观感觉所能准确判断的，需要借助科学的知识体系和专业的技术工具，另外，非传统安全问题的解决也极需科学技术的帮助。这使得非传统安全问题具有很强的专业性和技术性，并越来越多地要由专业化的行政机构、职业官僚和硬技术专家来解决。（3）非传统安全问题的相当一部分虽然是市场失灵的因而需要政府管制的替代，但非传统安全问题总体上并不是市场机制的禁地，或者说，非传统安全问题不像传统安全问题那样是政府可以垄断的职能场域。市场机制如竞争、信誉、中介组织在解决非传统安全问题过程中完全可以发挥其应有的作用，而且随着市场机制的不断健全，尤其是随着公民社会的发展成熟，通过市场和社会能够解决更多的非传统安全问题。

3、追求非传统安全是建立政府管制制度的重要动因

自工业化以来，人类社会的非传统安全问题日趋突显。有鉴于此，西方发达国家率先建立了以政府依法对市场主体和社会个人之日常生产和生产行为进行微观干预为特征的政府管制制度，旨在弥补市场机制在调节解决这些问题的局部失灵，恢复生产和生活中的自发秩序，保障人们殊为珍视的个体安全和公共安全，并以此促进经济社会和公民个人更好地发展。比如19世纪中后期，伴随着现代化交通运输体系的建立，一种旨在确保公共交通运输安全的政府管制体系也建立起来了。美国政府先后建立了对铁路运输、公路运输、水路运输和航空运输的安全管制。国会通过立法，规定运输从业者必须接受联邦政府相应机构关于交通运输安全的监管，要求州际铁路线的机车锅炉装置、机械制动器、自动连接器必须符合政府规定；任何车厢、机车或其他设备如不符合官方规定，在作出适当修理前可令其停止服务；易燃易爆等危险品的运输也必须受州际商务委员会的管理；州际商务委员会对铁路运输中出现的安全事故负责进行调查。在水路运输方面，联邦政府规定，一切从事州际或对外贸易的美国船只以及使用美国港口的外国船只，必须符合若干安全条件。随着州际航空的发展，人们要求联邦政府为公众制定一套有关空中运输的保护措施，民用航空局成了不懂技术的乘客和航空业的中间人，执行着某些有关设备、操作和经营的重要条例。针对多发的矿业安全事故，美国国会成立了矿务局，授权它制定出各种规章办法消除这门工业中的风险；在药品尤其是麻醉品的管理上，美国国会使麻醉品的买卖受联邦财政部麻醉品局的严格管理，国会以专门的立法禁止超过政府所确定的为合法用途所需要的数量的麻醉品进口，违者处罚，私货没收。

在非传统安全中，产品质量是影响人们生命财产安全和公共安全的重要因素。所谓产品质量是指产品的安全性、有效性、耐用性、可靠性、准确性、美观性、易操作性和维修性以及其他有价值的特性的组合。①王俊豪《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版，第404页。产品质量不仅直接决定消费者需求的满足程度，而且还事关消费者和公众的生命财产安全。但恰恰是在产品尤其是经验产品的质量上，产品生产经营者和消费者之间存在严重的信息不对称。越是复杂的产品，越是复杂的市场，产品内在质量的信息分布越是不对称，因而可能产生逆向选择，导致劣质产品驱逐优质产品“柠檬市场效应”。而单纯运用市场机制不能有效解决这种信息不对称带来的消费安全问题，这就需要政府对产品质量的管制。美国在1906年就通过了《肉类检查法》、《纯净食品与药物法》，建立了对食品和药品对初步的政府管制。1979年美国又颁布的《美国统一产品责任示范法》，对产品制造者、销售者的责任、消费者向产品生产经营者的索赔、政府管制机关的职责、仲裁规则等都作了较为详细的规定。此外，美国还对一些直接关系消费者安全的产品专门制定法律，如《食品、药品和化妆品法》、《消费品安全法》、《联邦危险品法》、《易燃纤维品法》《毒品包装法》《电冰箱安全法》、《食品安全法》、《天燃气管道和煤气安全法》、《儿童保护与玩具安全法》等。为了有效执行这些法律，美国政府专门设立了“食品和药品管理局。它每年有5亿多美元的财政拨款，约7300个员工，通过制定“安全标准”、“纯净标准”、“污染标准”、“产品识别标准”“生产清洁标准”和“效能标准”等规则对食品与药品质量依法进行全面而又严格的管制，以确保消费者消费安全与生命安全。

经济金融安全是现代经济体系的基本要求，也是经济发展繁荣的重要条件。然而，个体理性的叠加总和会导致整体的非理性，由此就会孕育出威胁到经济金融安全的风险因素。经济危机就是这个过程所导致的结果。经济危机暴露出复杂的自由市场经济体系安全的脆弱性。为了摆脱经济危机，增强经济金融的安全性，资本主义国家纷纷建立了一些经济干预制度和金融管制制度。比如美国在罗斯福新政期间就颁布了许多经济法律如《紧急银行援助法》、《经济法》、《农业调整法》、《联邦证券法》、《国家工业复兴法》等，建立了对经济生活多方面的管制制度，有效地稳定了动荡中的美国经济，增强了经济金融的安全性。正是在罗斯福所构建的制度框架内，美国经济逐渐走上复苏的道路。

随着科学技术和工业化的快速发展，人类经济活动对生态环境的影响力急剧增大，达到了生态环境承受能力的极限。二十世纪六十年代，生态环境的安全问题突现在工业化国家面前。1962年雷切尔·卡逊出版了《寂静的春天》，讲述了杀虫剂对鸟类生活和生态平衡的严重影响，由此掀起了一场旨在保护生态环境的社会运动。在强大的社会压力下，美国国会颁布了一系列法律法规如《水质法》、《固体废物处理法》、《水源法》、《空气质量法》，建立了专门负责污染监管、协调促进环境保护的政府机构——环境保护署，从此，美国开始了对环境质量的系统管制以保护脆弱的生态环境安全。②阿瑟·林克、威廉·卡顿：《1900年以来的美国史》下册，中国社会科学出版社1983年版，第232页。

由上可知，非传统安全问题是现代社会建立政府管制制度的重要动因。政府通过进入管制、设置安全标准和无处不在的安全执法监管，约束着企业等市场组织的经营性功能行为和公民个人的生活生产行为，试图以此来解决市场机制存在局部失灵的非传统安全问题，实现人们所珍视的个体安全和公共安全。

二、政府管制对自由的可能性损害

1、自由而又安全才是理想的社会状态

自由是人之为人的本质规定，是人类最崇高最值得追求的价值，也是所有人在无知之幕的遮蔽下最先能够达成共识的价值。对人类来说，最重要的是自由。自由而不安全，诚然是有缺陷的，但安全却没有了自由，更是不可欲。自由而又安全，才是一个理想的社会状态。人类之所需要自由，不是因为自由能够给人们带来他们所期待的种种具有肯定性价值的好处，而是因为人们只有在自由的状态中，才能作为人存在，才能更好地发现自己的相对优势，并通过探索找到利用自己相对优势的最佳方式，从而对自己所拥有的相对优势作出首先有利于自己其次也无意之中有利于他人和社会的效用最大化利用；也只有在自由状态，人类才能发展出集中体现了人类之美好伟大并且对其今后的发展也是十分有利的丰富多样性。自由既因其可能产生的巨大功利价值而被肯定，更因其自身而被肯定。今天，人类对自由的理解越来越深入，自由的涵义也越来越丰富，但归根结底，所谓自由，其实是人与人之间不以专断意志相冲犯的相忘状态，是一个人自主地思考判断形势并作出努力目标和行动策略选择的状态，也是其行动努力达到自设目标的一种状态。这是自由的本义，也是自由的初义。离开这一点来讨论自由概念，无论议论者如何自以为深刻和有创意，都会存在理论上的歪曲或困难。①顾肃：《自由主义理论》中央编译出版社2003年版，第55页。

2、政府管制在确保安全的同时可能构成对自由的损害

政府管制虽然有助于保障非传统安全，但我们需要看到，政府管制由于其自身性质和结构以及与此相关的其他一些方面原因而可能导致一个安全受益者自身也不欲的非意图结果——对更为重要的自由价值的可能性损害。这绝非是出于某种情绪而作出的主观臆测，而是并不太长的政府管制史告诉我们的一个确凿事实。

在此，我们需要关注的是政府管制何以会对自由构成可能性损害?

首先，从政府管制的行为性质上看，政府管制是一种限制性的权威行为。维斯卡西认为，政府管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。②ViscusiW JM Vernon，JE Harrington，jr，1995，Economics of Regulation and Antitrust，The MIT Press，p 295。史普博则认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。③丹尼尔·史普博：《管制与市场》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第45页。日本学者植草益把政府管制定义为社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。④植草益：《微观规则经济学》，中国发展出版社1992年版，第1页。萨缪尔逊认为管制是由政府命令企业改变其经营行为的各种规定组成，管制的基本内容是制定政府条例和设计市场激励机制，以控制厂商的价格、销售或生产等决策，政府管制其实是“对企业无节制的市场权力的一种限制。”⑤萨缪尔逊：《经济学》第16版，华夏出版社1999年版，第246页。政治学者伯恩斯认为：政府管制“是对个人或组织的自决权加以限制，并以政府使用警察权力为后盾，它意味着对人们或群体予以限制，直接强迫他们采取或不采取某种行动。⑥詹姆斯·伯恩斯等著：《民治政府》，中国社会科学出版社1996年版，第922页。美国行政管理预算办公室把管制定义为“政府机构根据法律制定并执行规章的行为，这些规章或者是一些标准，或者是一些命令，关系个人、企业和其他组织能做什么和不能做什么。”⑦转引自席涛：《美国政府管制成本与收益的实证分析》，《经济学理论与经济管理》2002年第11期。从这些关于政府管制的不同定义与界说中，我们可以看出，政府管制其实就是政府为追求某种特定目的，依据立法机关通过的特殊性法律对企业和公民个人之生产或生活行为的微观干预与限制。这是一种限制性的权力行动，对权力行动之客体以及相关的一些潜在不确定对象的自由选择总存在着某种形式或某种程度的限制，尽管这种限制可能会给某个特定群体有时甚至是受管制者本身带来一些利益，并因此而被这些受益者所欢迎和追求，但不管怎么看，政府管制的限制性质是客观存在的事实。

其次，从政府管制的结构安排上看，政府管制是政府利用公共权力和强制力对管制对象的干预与限制，管制者与被管制者的角力是政府管制的基本结构。这是一种非对称不平衡的角力结构，并且更多的是向管制者方向倾斜。现实中尽管有管制者被被管制者俘虏，在被管制者的利益集团压力下接受被管制者的要求，按照被管制者提供的技术信息设定标准的事例，但更多的时候是管制者单方面设定标准和规范要求被管制者遵照执行。政府首先会对一个领域或行业的进入进行管制，防止出现在政府看来“进入过多”的现象；现实生活中，这种严格的进入管制往往会制造出市场供应的紧张状态，结果从一个方面限制了消费者的选择自由。比如现在一些城市“打车难”就是政府对出租车市场进行严格进入管制的结果。在进入管制之后，政府又会对从业者设定种类繁多的规范或标准，利用这些限定性的条件约束从业企业和人员。此外，政府还会经常定期或不定期地对从业企业和人员遵照有关管制法律法规或规章的情况进行执法检查。如果政府处在一个比较好的法治环境，执法检查受到比较严格的法治约束，那么政府管制对被管制者的负面影响还相对小些；如果政府的法治环境很不好，约束政府管制权力的制度很不健全，政府管制权力很容易滥用，那么政府管制对被管制者的破坏就不仅仅是表面的经济利益，更有深层的自由价值。

再次，从政府管制的逻辑发展上看，任何权力都有自我繁殖自我扩张的倾向，政府管制也有一种自我强化的逻辑内驱力。在政府管制的发展进程中，经济社会问题的层出不穷诚然是推动政府管制发展的根本动因，但政府管制本身也推动着自身的扩展，也就是说前一个政府管制行为会产生出后一个政府管制行为的必要性。这是十九世纪八十年代才建立的政府管制在一百年不到的时间里即走向绵密繁琐状态的重要原因。以自由作为立国原则的美国，到二十世纪七十年代，政府制定的工商管制条例比以前增加了两倍，经济管制已远远超出自然垄断领域，进入到了经济生活的方方面面；与此相应，社会生活领域的政府管制也多如牛毛不胜其繁。美国的政府管制是如此之多，以至美国的资本主义也因此被讥称为“管制资本主义”。卡普洛也说：“20世纪60年代开始并持续至今的联邦政府职责的扩大，把过去一直是工业民主国家中集权最少的美国政府变成了集权最多的政府之一。”①卡普洛：《美国社会发展趋势》，商务印书馆1997年版，第245页。这些动辄得咎的政府管制规章制度带来了深深的窒息感，使人们感到从未有过的不自由。

以上是从逻辑角度证明政府管制对自由的可能性损害；而当我们转向现实生活，则可以发现事实情况也是如此。

在产业进入管制中，注册资金是最普遍常用的管制手段。我们就以公司注册资金为例，说明政府管制是如何可能限制社会成员的行动自由。世界范围内，开办公司一般都有注册资金的要求。在中国成立股份有限公司的注册资金底线为1000万，日本大约为82万，英国约为64万，其他欧盟国家约为20万，而美国注册资金底线为零。政府关于开办公司企业要有注册资金的规定，原本是为了防范专事诈骗的皮包公司，保护投资者的投资财产安全和交易相对人的合法权益。但高昂的注册资金确实在一定程度上限制了公民创业的自由。那些有好的创业设想但苦于没有注册资金的人就可能无法进入创业者行列。穷人的子弟可能就永远成不了富人。②陈志武：《为什么中国人勤劳而不富有》，中信出版社2008年版，第75页。除了注册资金，还有其他一些形形色色的产业进入壁垒，如技术壁垒、关税壁垒、绿色壁垒和纯粹的行政壁垒，设立它们的具体原因虽然可能不尽相同，但毫无例外都有追求某种形式的安全利益考虑，而这种出于安全利益追求的产业进入管制都会在一定程度上限制了社会成员创业的自由和消费者选择的自由。

我们再来看公共交通安全管制中的安检制度。它是确保航空、交通公共安全和乘客人身财产安全的重要措施。但安检制度如果设计不当，就极可能侵损乘客的自由权利。最近，世界范围内广受关注的机场安检就是为确保安全而实施的政府管制可能反过来危及公民自由的典型事例。根据美国运输安全管理局的规定，从2010年11月1日起，美国机场实施严格的搜身安检措施。若X射线全身扫描显示乘客有异状或乘客拒绝接受扫描，将由同性安检人员执行严格的轻拍搜身检查。这种检查涉及大腿和腹股沟等隐私部位，以确定在这些地方是否藏有违禁品。这些严格的安检措施，本来是为了保护旅客的生命安全和公共生活空间安全。但在现实中，这一做法被很多美国民众看成是侵犯隐私和自由的行为，甚至还涉及性骚扰，因此引发了一场安全与自由之争。目前，这种严格得有过得之嫌的安检措施正受到一些旅客各种形式的抗议。美国的一个非政府组织“电子隐私信息中心”已向法院提起诉讼，认为在全美机场安装全身扫描仪和对扫描显示有疑似违禁物品或或拒绝接受全身扫描的人进行搜身检查涉嫌违反美国宪法第四条修正案中禁止不公正搜身和扣押条款，但美国最高法院尚未对机场的安检措施做出评估。①《中华工商时报》，2010年12月3日。不过这个事情已充分暴露确保安全的政府管制与政府同样需要竭力捍卫的自由之间可能存在的冲突。

现在，我国一些城市和地区在社会管理中，为了控制可能危及社会安全的不稳定因素，尽当地财力之许可建立了密布全境的“天网工程”，大量运用现代高科技设备对社会生活空间进行全覆盖式的监控。越来越发达的科学技术尤其是监视、跟踪、定位技术在为社会治安提供了高科技保障的同时也在无形之中限制着人们的自由。时到今日我国已经发生了若干起电子监控设备涉嫌侵犯公民自由的案例。二十世纪最伟大的自由主义思想家哈耶克就曾告诫人们要注意“技术的发展不断对个人自由制造着新的潜在威胁”。他说：“在这个收音机和电视机的时代，自由获致信息的问题，已不再是出版自由的问题了。在这个药物或心理技术已能控制人的行动的时代，自由支配自己身体的问题，也已不再是提供保护以抵制对人的肉体施以物理控制的问题了。”②哈耶克：《自由秩序原理》，上册，北京三联出版社，1997年版，第274页。也许对人的肉体没有施以物理控制，但行动自由却已经受到了破坏。因为不自由并非仅仅是人之身体在地理空间和社会空间中移动的非自主性，它也包括人之身体在地理空间和社会空间移动时因受监控而感受到的无形压力。我们的行动也许是“自由”的，但我们的一举一动都被监视着，被发达的科技设备记录在案，有权者随时可以调阅，犹如奥威尔在《1984》中所描述的那样。诚如是，我们还会认为自己是自由的吗?

三、政府管制必须谋取安全与自由的平衡

以上分析充分表明，政府管制在追求安全利益的时候极可能对更为珍贵的自由价值构成损害，进而出现某种连追求安全利益的人也未必欢迎的社会状态；尤其是“当我们仅以安全来衡量国民之幸福时，自由就会处于前所未有的巨大危险之中”。③弗格森：《市民社会史论》，转引艾伯特·赫希曼《欲望与利益》，上海文艺出版社2003年版，第111页。因此，政府管制的艺术不能只是单纯追求安全的价值，而必须在安全与自由之间谋取适当的平衡。

1、安全与自由的平衡是政府管制的艺术

在安全和自由这两组价值之间，很少有人会把自由放在首位，更少有人会坚定地追求自由，为此甘愿冒一定程度的不安全的风险。在人类所追求的诸多价值中，绝大多数人都会把安全放在第一位，为了安全甚至可以放弃包括自由在内的其他一些价值；政府也常常基于其自身独特的考虑认为稳定压倒一切。对一个政府来说，最不愿意看到的莫过于威胁着公民个体安全和社会公共安全的不稳定状态，因为这种不稳定状态随时都可能反及政府自身。因此，它往往愿意满足社会成员对安全的需要，并以此巩固自身地位。为了确保有理由珍视的安全，政府常常会采取许多严厉的管制措施，并在执行上走过头，结果，造就了一个十分安全稳定但也可能很不自由并因此显得缺乏生气，甚至有些单调乏味的社会。政府管制对安全价值的过度追求，其消极影响并不以此为限，它往往会进一步影响到人们的心理结构。人们对风险的承受能力越来越弱化，承受风险的责任意识也越来越淡化，他们一古脑地把风险应对推到政府身上。面对风险，他们不敢也不愿自主判断，更愿意听从权威的意见和政府的管制安排，长此以往，人们的精神将变得萎靡不振、行动畏葸不前。法国思想家托克维尔早在现代国家之家长主义政府初露姿容时就预测过政府出于过度安全考虑而实施的绵密政府管制对民族社会心理造成的根本性伤害。他指出：“在成功地使社会的每一个成员都处在它的强大控制之下、可以随意对其进行塑造之后，这个至高无上的权力便会把它的手伸向全社会。它用一张复杂、细密、统一的规则之网将社会罩住，使最具创造力的头脑和最有朝气的人也绝无出人头地的可能。人的意志并没有受到桎梏，而是被软化，变得卑躬顺从；人们的行动很少受到强制，但他们在行动时总是受到阻碍。这样的权力并未摧毁什么，但它阻碍着生活；它没有变成暴政，但它限制人民，使他们变得萎靡不振，心灰意懒，糊里糊涂，直到每个民族都退化为一群胆小而勤劳的动物，政府则是它们的牧主。”④托克维尔：《论美国的民主》，下卷，董果良译，商务印书馆1988年版，第870页。托克维尔把这个有序、温和而文雅的奴役方式称之为“新专制”，认为它是民主国家最容易出现也是最应值得警惕的专制形态，因为它容易与自由的外表结合在一起，可能还贴有“人民主权”标签。托克维尔所担心的这种情况在上世纪四五十年代的英国的确出现过。当时，在学校，在工作场所，在旅途的往返中，甚至在家庭设施和设备上，许多通常可以从事的活动，不是受到禁止，就是出于命令。政府建立了被称为“公民劝告署”的特殊机构，用多如牛毛的法规左右着手足无措的人们。一个人如果不事先想想名言录，他们连手指头都不敢动一下。他们很少主动筹划或实行任何新的社会行动或事业。人们不是被压服了，而是被泡软了。因此，整个社会尤其是政府对安全的追求必须适度，“安全，尽管无疑是好事情，却也可能会因为追求过度而成为一种迷信。安全的生活未必是幸福的生活；它可能会因为无趣和单调而令人感到沉闷。”因为“安全本身是由恐惧所激发的一种消极目的，令人满意的生活却必须有一个由希望所激发的积极目的。”那种“经过审慎考虑选择的恐惧不像由外部环境所强加给个人的恐惧那样是件坏事，因此，我们不能仅仅满足于安全。”①罗素：《权威与个人》，商务印书馆2010年版，第73页。罗素对安全价值的有限认可当值得我们回味深思。

2、谋求安全与自由的平衡需要有对政府管制的立宪性限制

（1）将政府管制局限于控制非个人所能控制的危险性因素上。社会中威胁着个体安全和公共安全的非传统风险因素大致可分为两类：一是个人能够自主控制的风险因素；二是个体不能有效控制的风险因素。政府管制所针对的应该是社会成员个人不能有效控制的风险因素；如果一个危险因素属于社会成员自身能够控制的范围，则不需要通过政府管制予以消除，政府充其量只消尽到提醒责任就可以了。比如驾驭汽车配系安全带和在市区豢养犬类动物都是毋需政府管制的事项，因为其可能蕴藏的风险完全在当事人控制的能力范围之内。生活中，可能会有一些人自己疏于防范导致危险发生，但我们不能因此而建立一个针对所有人的管制制度来限制人们的行动自由。

（2）将政府管制所获得的安全价值与可能损害的自由价值进行比较，确认前者大于后者时，政府管制才具有充分正当性。正如前面所述，政府管制所追求的安全价值，有可能损害人们更有理由珍视的自由。在此情形下，我们就必须对政府管制所关涉的这两组价值进行权衡，再决定我们应作出的行为选择。如果某项特定的政府管制所追求的安全价值高于因此而受损的那种自由的价值，那么，为此安全价值而进行的政府管制就是必要的也是正当的；如果情况正好相反，那么，我们就得果断放弃特定的政府管制努力，做好充分的心理准备去承受那种不安全的社会风险。一个自由的社会，不可能是一个没有风险的社会；一个自由的人，也不应奢求免除一切风险。在某种意义上，由不可知因素引发的风险正是我们处于自由状态的具体表现，也是我们为自身自由应承担的一种责任。

（3）实行尽可能低度的政府管制，充分发挥公益性自愿性社会组织如消费者权益保护协会、自然之友在确保公民个体安全和社会公共安全方面的作用。如前所述，非传统安全绝非是市场机制完全失灵和社会组织肯定无能的领域；再说，即使是市场失灵的地方，政府管制也未必就肯定有效。因此，我们要克制自己动辄求助政府管制的习惯性思维和做法，一事当前，首先想到的是能否依靠自己的努力予以解决，能否通过公益性自愿性的社会组织甚至是企业性的市场组织予以处理。只有在充足的证据表明需要政府管制时，我们才能通过管制解决我们所遭遇到非传统安全问题。如此，才能将政府管制对自由可能造成的限制降到最低限度。

（4）政府管制的严格法治化。历史经验表明，法治是个人自由的最可靠保障；而政府管制是一把双刃剑，它在追求社会成员所诉求之价值时，随时可能反过来伤及同样为社会成员所珍视的另一种价值，尤其当政府管制缺乏严格健全的规则约束时，更是如此。因此，我们应当把政府管制置于法规则的严格约束之下。从范围、程序和行动旨向三个维度约束政府的管制行为，并建立针对政府管制之抽象行政行为和具体行政行为的司法诉讼制度，如此才能确保政府管制在发挥其正当作用的同时，不致产生过大的负面影响。