地方政府人口流动政策及其改革

□ 杨川丹

在当前的城市化背景下，“人口大规模向城市的流动和聚集”成为我国人口流动的主要形式，被称为“人口的城市化流动”。人口的城市化流动从促进劳动力资源有效配置、优化城市人口年龄结构、扩大内需、促进城乡统筹发展等方面直接推动了城市化水平的迅速提高，是非常重要的社会经济现象。人口流动政策是主导人口流动的重要因素，特别是目前我国正处于传统城市化向新型城市化转型过程中，如何设计合理的人口流动政策路径以及制度安排，也就成为每个地方政府加强社会管理服务的重要内容。

一、城市化过程中的人口流动政策

人口的流动迁徙是一个与入籍、就业、住房、教育和社会保障等一系列权利联系在一起的，所以人口流动的政策也是围绕这些方面设计的。

（一）我国主要人口流动政策

我国目前各地形成的人口流动政策，主要包括三个大方面：就业政策、户籍政策和社会保障政策。

1、就业政策

上世纪70年代末80年代初的农村经济改革，使农业生产率大幅度提高、农产品剩余增加，形成了大量的农村剩余劳动力，农民开始产生向其他产业转移的冲动。从那个时候开始，政府对于农民转移就业的政策支持力度越来越大，经历了80年代的农民就业范围向个体工商业、乡镇企业以及城市部分行业逐步扩大、90年代的市场经济体制改革背景下农民进城务工限制大部分被取消从而导致的“民工潮”现象、21世纪初的流动人口就业“卡证”管理逐步规范化几个阶段。在就业政策上，应该说政府推进的步伐是相当快的。

目前，农民工劳动就业权益保障问题特别受关注。94年，国家就颁布了《中华人民共和国劳动法》，赋予包括农民工在内的非户籍人口与城镇居民同样的劳动权利，但是这种权利在事实上却没有得到保障：首先许多地方性的法规和它还都是相抵触的，比如大多数地方的劳动部门在安排就业上的基本做法都是先城市后农村、先本地后外地、先省内后省外；而且地方政府对于一系列歧视农民工的问题都是睁一只眼闭一只眼，如工资拖欠问题一直没有得到有效的解决。直到2007年，人大终于通过了《中华人民共和国劳动合同法》，就劳动者的权利保护方面提出了更具有操作性和易落实性的各种条款，对于平等保护劳动权利方面，迈出了实质性的一步。

2、户籍管理政策

我国现行的户籍管理制度开始于1958年，《中华人民共和国户口登记条例》把全国居民划分为农业户口和非农业户口两种户籍管理形式，城乡之间被人为的设立了一堵墙，人口迁移流动也受到严格的指标限制。并且，户口管理被附加了诸多行政管理职能，造成户籍不同的城乡人口在劳动用工、住房、教育、社会福利等方面享有的权益存在较大差异，形成了中国特色的城乡二元分割体制。城乡人口要自由的流动，必须对户籍制度进行改革。

从上世纪80年代初开始，政府在户籍管理方面一直在尝试着改革，但是直到2003年前后才真正进入了城市户籍制度全面改革的时期，实质性的突破也就在这段时期。就改革的相关措施来看，典型的有两种形式：一种是“统一户口”式，全国有河北、辽宁、山东等12个省份取消了农业户口和非农业户口的二元户口划分，统称为居民户口，但是，与户口相关的社保、教育等配套改革还没有真正的动起来，农村居民并没有真正的享受到成为城市居民所能得到的好处，所以这只是改变叫法的改革。另一种形式的改革，叫“条件准入”式，比如有“购房准入”、“投资准入”、“人才优先”等等，但是这种改革的门槛的高低地区之间有很大的差别，一边如浙江省衢州市的“零门槛”落户政策①2001年，衢州市政府4号文件历史性的提出了“零门槛”落户政策，并于2002年出台了《衢州市区“零门槛”落户办理实施办法》，规定在衢居住或就业者均可落户。这几年，这个政策经过补充改进，有了更多更优惠的政策，比如大学毕业生可以先落户后就业等等。这项政策走在全国前列，故而多次被国内众多学者和媒体引用，被称为是城市化发展中惊险而富有意义的一跳。，而另一边，越是大城市，越是中心城市，落户条件限制越严格仍然是普遍现象。

此外，浙江和广东、辽宁等省份已经率先开始推行居住证制度②辽宁、浙江、广东分别于2009年5月5日、2009年10月1日、2010年1月1日开始全面推行居住证制度。，但是居住证充其量也就是代替以往的暂住证成为流动人口的管理制度，含金量非常有限，它和常住户口最根本的区别，就是常住户口仍然是获得城市部分资源不可或缺的凭证。由此可见，户籍管理政策到目前为止仍然有很明显的局限性。

3、社会保障政策

社会保障制度是我国人口流动政策中最为落后的一块。以社会保险制度为例。最先在中央政府层面明确提出把外来务工人员列入社会保障范畴的，是1991年7月国务院颁布的《全民所有制招用农民合同制工人的规定》，详细列举了农民工享受的诸如工伤免费医疗、病假工资、养老保险等与其他职工同等的权利，但是相关规定在以后的十几年里并没有得到广泛的执行。在地方政府层面，起步最早的是广东省，1994年开始对外来务工人员提供社会保险，但是实际门槛很高，而且采取的是捆绑式的参保方式，“大斗进小斗出”③参见刘文海：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社2006年版，第260页。。真正具有实质意义的进步是2006年3月国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》，该意见提出了高度重视农民工社会保障工作、将农民工纳入工伤保险范围、探索适合农民工特点的养老保险办法、保障农民工子女平等接受义务教育等一系列改革目标。在这一政策的推动下，各地近几年一般都建立了农民工的工伤保险。有的地方还搞了大病医疗保险，建立农民工的失业保险、养老保险办法还在探索当中，全国农民工参加社会保险的人数从无到有、逐年增加。但是到目前，社会保险对于外来人口的覆盖率依然普遍低下④根据国家统计局发布的《2009年农民工监测调查报告》，在全国范围内，农民工社会保障参保比例分别是：养老保险7.6%、工伤保险21.8%、医疗保险12.2%、失业保险3.9%、生育保险2.3%。，而且也并没有在全国范围内形成一个相对统一的农民工社保体系。

除此之外，其他的比如社会救助、基本生活保障制度、公共住宅政策，变化更慢。

（二）地方政府制定人口流动政策的特征

结合以上的逻辑，纵观改革开放以来城市化过程中的人口流动政策的沿革，可以发现它们始终保持着两个主要特征：

1、对人口流动限制的放宽，是从集镇到中小城镇，再到大城镇的逐步推进的过程。渐进主义作为一种社会行动方法，具有成本低、代价小的特点。而且，在整个过程中的政策控制力度，始终和城市的等级成正比，等级越高控制越严。

2、在与人口流动相关的各项政策中，引进劳动力的就业制度是放开速度最快的，户籍制度的放开速度远远落后于就业制度，而需要政府掏钱出力的非户籍人口社会保障制度则进展速度最慢，可以说是改革开放以来进步最慢的社会经济制度之一。

二、当前人口流动政策的缺陷及其负面效应

我国人口流动政策的沿革基本走的是一条从小城镇到大城市的逐步放开，先允许进城就业再谋求户籍和社会保障制度跟进的改革道路，这样一条道路在方向上和策略上都是正确的，这也是30年来中国的城市化能够得以快速而又平稳推进的重要原因。但是这种政策沿革，因为从经济效益最优的目标出发，对原来的二元体制具有强烈的依赖性，从而忽视流动人口的权利价值，从而导致其对于城市化乃至整个经济社会的发展带来了一系列消极影响。

（一）“半城市化“现象

改革开放放以来我国城市化的高速发展，具体就表现在城市数量、城镇人口数量的快速增长等方面，然而目前诸如“摊大饼”、“城市圈地运动”、“人口爆炸”的负面说法越来越多，这也体现我们这种城市化是处于一种低质的数量水平上。比如，城镇人口的数量是目前衡量城市化水平的最重要的指标，我们国家07年开始，统计“城镇人口”的时候，已经把居住在城市时间在半年以上的那些人口都计算在内了，也就是把很大一部分非本地户籍的流动人口计算在内统计为城市的“常住人口”。根据发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心的一个数据，“在我国6.2亿的城镇人口中，还有1亿多是农业户籍人口。”“我国的城镇化进程以流动就业为主要形式，并没有完成农村人口向城镇的定居或者”落户“迁徙。”①http：//politics.people.com.cn/GB/1026/13187121.htm这是我国城镇化进程中区别于其他国家的一个鲜明特点——流动人口的“半城市化”现象，这在一定程度上也就造成中国城市化水平的“虚高”。人口的城市化流动是以市场为导向形成的，市场可以把农民拉进城市，但是市场并不是万能的，没有办法让他们真正融入城市，这是政府的任务，但是目前为止，政府的政策导向还没有能够真正的解决这个问题，“半城市化”已经严重影响了城市的健康发展。

（二）劳动力价格扭曲

廉价劳动力在世界劳动力市场中似乎就已经成为中国的代名词，而农民工又处于中国劳动力价格链的末端。“农民工的工资水平和企业的利润是‘绝缘’的，企业利润增长曲线是一条陡峭的上扬线，而农民工工资增长曲线却是一条水平线。”②http：//www.chinanews.com/cj/cj－gncj/news/2010/04－13/2223721.shtml其实，任何国家的劳动力价格从来不是单纯的市场供求关系所决定的，而是政治、经济、社会、道德等多因素综合作用的结果。中国更是如此，它的超低的劳动力价格也并不是自然禀赋的，而是一种人为的制度在起作用，特别是政治制度的作用相当关键，直接造成了劳动力价格的扭曲。这种扭曲，在本质上讲是政府通过不公平的制度，剥夺并转移广大农民工的劳动力剩余的结果。“这些劳动力剩余一部分通过城市政府财政收支转化为对城镇居民的福利补贴，一部分通过投资方对农民工合法权益的侵害转化为资本的超额利润，还有一部分则通过出口商品的低廉价格转化为对外国消费者的间接补贴”③叶裕民、李晓鹏：《改革开放30年以来中国城市化过程中的人口流动政策沿革与效应评》，《公共管理与政策评论》2009年第1期。，剩下的只能是少之又少。

（三）产业结构升级滞后

人口流动政策的问题对我国产业升级的阻碍作用主要体现在两个方面：

首先，产业升级缺乏基本的要素支撑——高素质的劳动力。由于教育培训条件的缺乏、低收入和高强度的劳动、在城乡之间的长期流动等原因，造成外来劳动力的素质始终难以提高。据调查，目前农村劳动力中，高中及以上文化程度的不到11%④周红民：《推进农民工市民化的思考》，《吉林农业》2010年第10期。，这意味着完成农民工向产业工人转化需要一个艰巨、漫长的过程。

其次，中国工业普遍处于世界产业链的最低端。《环球时报》的一篇评论形象的形容中国企业在挣“一亿条牛仔裤换一架波音飞机”的钱。劳动力成本的低廉使得大量劳动密集型企业得以长期生存，也就没有动力和压力用更为先进的生产技术进行劳动力替换，出口产品的技术含量低，也就使得我国的贸易条件长期得不到改善。

（四）社会不稳定因素增加

近几年，流动人口群体引起的社会问题更加尖锐化，潜在的风险也越来越明朗。据2008年9月的《瞭望》新闻周刊报道：“据有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万件，2005年上升为8.7万件，2006年超过9万起，并一直保持上升势头。”在过去的10多年里，群体性事件增长了10倍以上，其中农民工相关的事件要占到35%以上。比较典型的比如04年重庆万州事件、08年的广东惠州骚乱、云南孟连事件还有浙江玉环的外地民工袭击派出所事件等等。这当中的“冲突”、“骚乱”之类的字眼已经充分体现出流动人口群体作为城市的不稳定因素，风险指数已经升级到了一个危险的阶段了。

在城市政府的带有排斥的、限制的政策背景下，外来民工的利益诉求得不到回应和落实，合法权益得不到尊重和保障，让他们普遍存在着身在城市又不属于城市的“边缘人”心态，长期下去的话这往往是政治骚乱和社会骚乱最有可能的源泉。

三、新型城市化背景下人口流动政策的改革路径

“十二五规划”提出要“注重在制度上解决好农民工权益保护问题。”地方政府要积极的转变工具性目标为价值性目标，不仅要从城市化、经济发展需求角度接纳外来人口，而且城市的整个社会价值体系也要接纳他们。在改革内容上，笔者认为不能再让这个计划经济时代就形成的二元分割体制的惯性作用再持续下去，地方政府必须要脱离对它的依赖，这是最重要的，唯一的办法就是对这个体制下形成的一系列制度安排进行重新的洗牌。

（一）循序渐进推进户籍制度改革

为什么户籍改革到目前还是有很明显的局限性?蔡昉在他的“边际理论”中提到：“是否进行户籍制度改革，在什么时机进行，改革的力度和深度如何，主要取决于改革主体——城市政府对于改革的成本和收益的衡量和判断。…然而，随着改革力度提高，城市可能出现过度拥挤现象，政府财力不逮，失业率上升，社会不稳定程度也会提高，因此，改革的边际成本就会提高，边际收益会降低，改革就不再是有利可图了。”①蔡昉：《民生经济学—“三农”与就业问题的解析》，社会科学文献出版社2005年版，第299页。他是从城市政府的角度看待户籍制度改革的问题，城市政府本身就要支撑近几百万甚至几千万人口的社保、就业、入学、住房等等负担，户口一旦放开的话，就意味着含金量越大的城市，必定会有越多的人口涌入，会形成所谓的“洼地效应”，后果也许不堪设想。所以才会出现有的地方搞“一刀切”式的“统一户口”改革，相关公共服务配套政策却没跟上，没有触及实质也就成了“空头支票”。郑州2003年“门户大开”，2006年紧急叫停，问题也出在这里。所以很多城市还是偏向选择“润物细无声”的改革方式。

“十二五规划”提出：“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。”目前，户籍改革的重点还是放在中小城市、小城镇上，它们的流动人口压力相对轻，改革成本也不大，稳定性也强。但是，这并不是说大城市就可以高枕无忧，把落户门槛抬的高高的了。大城市的“高门槛”的确可以维护城市政府短期的经济利益，但是对于长期的可持续发展是绝对没好处，它不仅不利于城乡之间人口的流动，不利于劳动力资源的有效配置，阻碍了全国统一的劳动力市场的形成。而且，城市化的重要特征之一就是人口向中心区域的聚集，“高门槛”似乎是背离了城市化的要求。因此，大城市也应该逐步放宽落户条件，建立公开、公平的落户标准，即使不能一步到位，循序渐进也是必须的。

（二）完善人口流动的政策体系

要剥离附着于户籍上的一系列利益锁链，包括消除外来人口与本地居民在社会保险、基本生活保障、公共住宅、就业权利、子女教育等方面的待遇差别，使户籍的分割连带功能彻底失效，从而回归它的本位——户籍管理和户口登记。

1、形成相对统一的流动人口社会保险体系

要促进人口的自由流动，实现劳动力资源在全国范围的优化配置，就必然要求建立起全国范围内的相对统一的社会保险体系，而且这样也可以解决目前存在的流动人口社会保险各地之间转移、接续上的一系列困难。

这个需要政府花大本钱。发达国家一直都把社会保障视为“增进国家认同、渡过危机时刻、消灭工人革命的必要成本”。早在100年前，当英国的人均GDP还不到400美元时，就颁布了世界上第一部《救济金法》，并在1948年宣布建成世界上第一个福利国家。欧、美、日等许多国家群起仿效，政府用于社会保障的投资占财政收入的50%～70%，并普遍获得了预期的社会效果。近些年来，韩国甚至喊出了“国民福利与国民经济同步增长”的口号。我们现在面对的是迅速扩展的世界金融危机和不断凸显的国内社会矛盾、城市化，国际经验表明了我们必须及时在这方面下功夫。中国改革开放以来，人均GDP从不到400元人民币增长到2万多元，其中包括浙江省在内的7个省份2009年人均GDP超过了4万元①http：//paper.people.com.cn/zgjjzk/html/2010－03/08/content_462997.htm。无论怎么看，中国现阶段的经济实力都明显高于100年前的发达国家，完全具备了建立比较健全的、统一的社会保障体系的客观条件。问题就是看各级政府是不是下得了决心下这本钱。

2、建立相关的土地流转方式和农民工城市社会保障的对接政策

十七届三中全会提出了实行农村土地流转政策，这个政策对于推进农业规模化、产业化经营，促进农业转型升级是一个重要突破。政策出台以后，各个地方都有了自己的一套落实政策，流转方式五花八门，比如土地承包权的出租、转让、入股、分红等等，很多地方还出台了自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权，也就是完全交出土地来换取社保或者是户籍的办法，比如重庆的九龙坡区的“户改”政策②重庆市在2007年被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，在土地改革领域率先进行大胆探索，创造了土地流转的九龙坡模式即宅基地换住房、承包地换社保，即农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房；农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。、杭州正在酝酿的“三换”改革③2009年3月25日，在杭州市耕地保护和节约用地会议上，蔡奇市长透露，对自愿放弃宅基地、进镇落户的农民，杭州正在酝酿“三换”改革：即以宅基地换户口、住房、社保，而且在入学、就医上有优惠，还可享受经济适用房政策，商品房购买也给予优惠。。但是很多人认为这是政府的一种变相的“圈地运动”，剥夺农民的土地，退地农民社保的钱能不能保证得了还是一个问题，所以土地换社保面临的社会质疑声颇大。

针对农民工本身情况的特殊性，建立相关的土地流转方式和相关城市保障政策的对接还是很有必要的，这也算是农民工保障从农村体系向城市体系衔接的一种比较合理的方式。比如将承包地的流转与最低生活保障对接，宅基地的退还与城市公共住宅政策对接，有点像嘉兴的“两分两换”模式④2008年4月，嘉兴被确定为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点。同年6月，一个叫“两分两换”的新名词在嘉兴13个市镇（街道）传开。所谓“两分两换”，即将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。这是嘉兴嘉兴率先于全国做的尝试。。这要涉及到保障水平和长效机制的问题，比如保障水平上，按理说最低保障应该是政府为老百姓免费提供的公共产品，土地换保障已经是对农民的不公平，所以他们的经济补偿或保障水平不应该低于由自己或其他家庭成员耕种的收益，这是建立农民工这类最低生活保障制度的最低成本线。

3、以公平的社会保障代替对城镇居民的就业保护政策

对城镇居民的就业保护政策，实质上是城市政府为户籍人口提供的一种隐性的福利。它违反了《劳动法》中劳动者权利平等的规定，也降低了劳动力市场的效率。现在我们的城市的社会保障制度（包括失业保险、最低生活保障制度）逐步完善了，各地政府也应该取消这种隐性福利，让所有岗位向所有劳动者开放，提高劳动力配置的效率，也就体现了劳动就业方面的社会公平。□