完善中国特色社会主义法律体系任重道远

李 林(中国社会科学院法学研究所所长 北京 1 00720)■文

完善中国特色社会主义法律体系任重道远

李 林(中国社会科学院法学研究所所长 北京 1 00720)■文

Perfecting SocialistLegal System with Chinese Characteristics is An Arduous Task and the Road isLong

编者按:全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告中郑重宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期实现。中国特色社会主义法律体系的形成,是社会主义民主法治建设史上的重要里程碑。为帮助广大读者深刻学习领会中国特色社会主义法律体系形成的重大意义,本刊特别约请著名法学家、中国社科院法学所所长李林撰文解读中国特色社会主义法律体系形成的重大意义和发展的历史使命。

中国特色社会主义法律体系的如期形成,标志着我国法治建设进入了有法可依的新阶段,是我国社会主义民主法治建设史上的重要里程碑。这个法律体系的形成,对在新的起点上加强和改进立法工作,切实保障宪法法律实施,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,具有重要的现实意义和深远的历史意义。

同时应当看到,中国特色社会主义法律体系形成于加强社会主义民主政治建设、全面落实依法治国基本方略的实践过程中,我国社会主义民主还不够完善,社会主义法治还不够健全,依法治国基本方略尚未得到全面落实,这种客观条件必然影响到民主立法、科学立法的水平,影响到立法的选择、功能、内容、技术和结果,进而影响到整个法律体系的质量。什么才堪称“完善”?完善的中国特色社会主义法律体系,至少应当具有以下特征:一是经济、政治、文化和社会生活的各个方面都有法可依;二是各类法律从精神到原则再到具体内容统一、协调、可行,将矛盾、冲突和漏洞减少到最低限度;三是无论法典还是单行法从形式到内容,各得其所;四是对过时、落后和冲突矛盾的法律能够及时发现,及时修改补充,做到法律变动与形势发展同步。所以,用高标准来衡量,中国特色社会主义法律体系的形成,仅仅是在整体上实现了有法可依,只是基本解决了无法可依的问题,它“本身并不是完美无缺的”,还存在一些缺陷和不足。用到2020年建成全面小康社会时“社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实”的标准来衡量,用到2050年建成社会主义法治国家的战略目标来要求,形成更加民主科学完善的中国特色社会主义法律体系,将是一项长期艰巨的历史任务。

一、法律体系形成后应把法治建设的重点转移到宪法法律实施上来

改革开放30多年,我国立法取得了巨大成就,但是法律的实施情况怎么样?或者说法律在我国的政治生活、社会生活、经济生活中的作用怎么样?令人堪忧。中国法学网对业内人士做了一个网上调查,把我国法律实施状况分为很好、较好、一般、较差、很差五个等级。截至目前,有24160人次点击。其中,认为我国法律实施状况很差的14387人,占60%;认为较差的4908人,占20%;认为一般的3247人,占13%;认为较好的888人,占4%;认为很好的730人,占3%,基本呈一个倒金字塔型,认为我国法律实施状况好的人非常少。我国一方面立法速度很快,制定了大量法律法规,可以向世界自豪地宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,但是另一方面,许多法律在有些地方、有些领域、有些情况下,基本上是形同虚设的,成为一纸空文。一些官员不把法律当回事,法律往往被视为约束别人的工具和手段,依法治国被有些干部当做“依法治民”的手段。有的群众也不把法律当回事,“信权不信法”,“信关系不信法”,“信访不信法”(不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决)。

无法可依的问题基本解决以后,现阶段我国法治建设的主要矛盾,是法律实施不好的问题,主要表现为明显存在的有法不依、执法不严、违法不究以及执法犯法、知法违法、领导干部不依法办事等,许多法律法规形同虚设。尤其是“选择性”实施法律,即需要公民尽义务或者要禁止公民做什么事情的法律法规,如税法、刑法、交通法规、安全检查法规等义务性、禁止性和惩罚性法律法规,实施得快捷、及时、到位;需要对官员行为进行约束的法律法规,有法不依的情况较为普遍;而需要国家、政府向公民和社会提供服务或者资源的法律法规,一般不容易及时全面兑现,如义务教育法、劳动法、就业促进法、环保法、食品卫生法等等。这些现象和问题不同程度的存在,严重影响了宪法法律实施的效果,损害了宪法法律的权威。所以,有专家在“两会”期间说:有法不依比无法可依更可怕。

中国特色社会主义法律体系如期形成后,全面落实依法治国基本方略的一项基本任务应当是实现依法办事,党和国家应当更加重视和加强宪法法律的实施,把解决宪法法律有效实施问题作为未来法治建设的重点,实现从以立法为中心向切实有效实施宪法法律为中心转变,推动宪法法律实施与法律体系建构全面协调的科学发展。

法律是文明社会不可或缺的行为规范,而立法创制法律规范的目的在于发挥其社会效用。如果说实践是检验真理的标准,那么法律实施效果就是评价法律体系完善与否的一个重要标准。因此,应当从全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的角度,根据立法与执法、司法、守法、法律监督等法治环节协调发展的内在要求,深入研究法律实施对完善法律体系提出的有关“立改废”等问题。法律体系的形成,意味着长期制约我国法治运行的无法可依问题得到基本解决。此后,应当在高度重视和继续加强立法工作的同时,更加重视立法与执法、司法、守法、法律监督的衔接与配合,实现法律体系构建与宪法法律实施协调发展;更加重视充分发挥宪法法律在政治生活、经济生活和社会生活中的作用,从宪法法律实施效果的角度来检验、评价和要求法律体系的完善和发展,使我国法律体系不仅形成和表达于纸面的规范形式之上,而且完善和落实于现实生活的实践之中,真正成为全体公民信仰和一体化遵从的法律体系。

二、进一步加强我国法律体系构成原理和划分方法的理论研究

西方大陆法系国家习惯上采取“两分法”①在古罗马法中,乌尔比安首先提出了公法与私法的概念。他认为,公法调整政治关系以及国家应当实现的目的;私法调整公民个人之间的关系,为个人利益确定条件和限度。参见[意]彼德罗·彭梵得著,黄风译:《罗马法教科书》,中国政法大学出版社1992年9月版,第9页。现代人们对于公法与私法的划分标准,有利益说、应用说、主体说、权力说、行为说、权利关系说等理论。在理论与实践中还衍化了“现代公法私法化和私法公法化”的现象。参见李步云主编《法理学》,经济科学出版社2000年12月版,第116-117页。,将所谓“法律体系”分为公法和私法。这是从古罗马乌尔比安对法律体系作出公法、私法划分以后,一直沿袭至今的基本划分方法。在这个基础上,当代法学家又派生出了介于公法和私法之间的“经济法”和“社会法”,使法律体系的划分成为“四分法”的格局。以公法和私法划分为基本前提,有的法学家建构了“五法体系”或者“六法体系”。“五法”:即民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法和刑法;“六法”即宪法、民法、刑法、行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法。把法律体系划分为公法和私法,其划分标准的各种理论虽然不尽相同,但基本理论前提是一致的,即承认经济社会关系具有公和私的不同性质,法律是这种公私关系的一种表现形式和调整手段。把法律体系再划分为“五法”、“六法”或者若干种类“法”,都是以承认私人领域和私有制经济关系为基础和前提的。在普通法系,其基本分类不是公法和私法,而是普通法和衡平法。在法的分类上,普通法和衡平法缺乏系统性和严格的标准,多数是从中世纪的诉讼形式发展而来的,如普通法系并没有单一的民法和商法,有关的内容分散在财产法、侵权行为法、合同法、信托法、票据法等法律中②参见吴大英、沈宗灵主编《中国社会主义法律基本理论》,法律出版社1987年2月版,第216页以下。。

众所周知,新中国法律体系的构建没有采用西方国家普遍使用的公法、私法、社会法等划分理论,而是基本上采用了前苏联关于社会主义法律体系的构成原理。在前苏联,学者们根据革命导师列宁于1922年确立的政治原则和政治逻辑:“不承认任何‘私法’,在看来,经济领域中的一切都属于公法范围,而不属于私法范围……由此只是扩大国家干预‘私法’关系的范围,扩大国家废除‘私人’合同的权力……而是把的革命法律意识运用到‘公民法律关系’上去”③《列宁全集》,第36卷,第587页。,否定了西方资本主义国家关于公法和私法划分的前提与标准。与此同时,为了显示社会主义法律体系与西方资本主义关于法律体系理论的根本区别,适应理想社会主义公有制经济基础的性质,前苏联学者根据列宁主义的指导思想,另辟蹊径地“试图找到其特有的将法律体系划分为部门的‘独特的’主要标准。④[俄]B·B·拉扎列夫主编,王哲等译:《法与国家的一般理论》,法律出版社1999年4月版,第161页。”这种强烈的政治愿望和意识形态的现实需要,引发了前苏联学者对于法律体系问题的理论争论。“在1938—1940年的这种第一次争论中,得出了法分为部门的基础是实体标准——受法调整的关系的特殊性或法律调整对象的结论。依据这一标准,现行法律体系分为10个法律部门——国家法、行政法、劳动法、土地法、集体农庄法、财政预算法、家庭法、民法、刑法和诉讼法。⑤[俄]B·B·拉扎列夫主编,王哲等译:《法与国家的一般理论》,法律出版社1999年4月版,第161页。”1950年代中期,前苏联学者对法律体系问题争论有所发展,得出的结论是:除了将法律调整对象作为主要标准外,还必须划分出附加标准——法律调整方式⑥在1930年代的这次讨论中,苏联学者勃拉图西就提出,应当把调整方法也作为分类标准,但这一意见没有得到采纳。1956年第二次讨论苏联法律体系问题时,大多数学者认为只以法律调整对象作为划分标准已不够了,几乎一致同意把法律调整的对象同法律调整的方法一起看作划分法律部门的统一根据。参见吴大英、任允正《苏联法学界关于法的体系的讨论情况简介》,载张友渔等著《法学理论论文集》,群众出版社1984年12月第1版,第287页。。

我国为什么不采取西方公法、私法、社会法的划分方法?我们认为,以苏联为代表的社会主义国家法律体系部门划分的实际意义,或许其政治价值大于其学术和实践价值,这种别树一帜的法律体系存在的目的,首先是为了解决社会主义国家的法律和法律体系姓“资”姓“社”的问题,其次才是按照法律科学和法学传统来尽可能合理地建构一个国家的法律体系。因为只有用部门法的构建理论和划分方法,才能取代西方资本主义国家以承认私有制为经济基础合法前提的公法和私法的划分标准,才能彰显出社会主义新型法律体系的公有制性质,进而显现出它比资本主义社会更先进的社会主义本质。由于不采用上述部门法的划分方法仍然可以建构国家的法律体系,而且千百年来世界上绝大多数国家都不采用这种方法,但并不影响其法律体系的形成、存在和发展,因此,建构法律体系的路径是可以有所不同的,划分部门法的建构方法只是其中的一种。

这实际上提出了以划分部门法的方法来建构法律体系的必要性问题,如果是出于意识形态的政治原因,或者是把它建立在马克思经典作家描述的未来生产力高度发达、消灭了私有制和阶级剥削、阶级压迫的社会主义高级阶段的基础上,那么以这种方法建构法律体系的必要性将大打折扣。

今天,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,国家发展社会主义市场经济,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。这一基本经济制度和分配制度,一方面为我国实行和建立社会主义法律体系提供了坚实的公有制为主体的经济基础,从而保证了我国法律体系的社会主义性质;另一方面又对我国法律体系提出了与列宁所处时代不同的新要求,尤其是在社会主义市场经济条件下非公经济的普遍存在和快速发展,对我国法律上层建筑提出了保障人权、保护私权、保护私有财产、承认私法等的内在要求。因此,应当解放思想,紧密结合当代中国国情和实际,深入研究与我国现行经济社会制度相适应的法律体系划分理论,与时俱进地科学回答为什么国际法可与国际接轨划分为国际公法、国际私法,而国内法却没有公法和私法的划分?为什么在我国法学院的教学体系中普遍使用公法和私法的理论学说,而在我国法律体系的立法实践中却不采用公法私法划分标准等重大理论问题?

在新的历史起点上不断完善我国法律体系,应当进一步加强法律体系构建理论和划分方法的研究,推进法律体系的创新发展。以下试举几例,以说明完善我国法律体系在法律体系构建理论方面,还有许多重要问题亟待研究解决。

首先,学者们对“宪法相关法”概念的科学性提出了许多不同的观点。有学者认为“宪法相关法”概念在逻辑上不严谨:一是这个概念在逻辑上会产生一个“宪法不相关法”的对应概念;二是如果“宪法不相关法”概念是成立的,那么,就需要在理论上弄清楚哪些法律与宪法相关,哪些与宪法不相关。有学者认为“宪法相关法”的概念在法理上不妥当,使用“宪法相关法”概念来描述一部分法律的特征是不准确的,很容易给人造成刑法、民法这些法律与宪法不相关的感觉,可以考虑使用其他的名称来代替“宪法相关法”的提法。

其次,学者建议在宪法与宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、诉讼及非诉讼程序法、刑法七个部门法之外,建立新的法律部门,主要是环境资源法、军事法等部门法。按照我国法律体系部门划分,军事法被放在行政法部门中,这样做有西方国家的经验作为依据和借鉴。在西方国家看来,把军事法放在行政法门类中是完全合理的,符合它们的政治理论逻辑,因为它们有“三权分立”和军队国家化的宪政背景,军权通常由国家元首和行政首脑行使。但这不符合中国的国情,因为我国实行有别于西方的中国特色社会主义政治体制,坚持中国共产党的领导和执政地位,实行人民代表大会制度,不搞西方的“三权分立”,不搞军队国家化,我国的军队在定性上是“党的军队,人民的军队,社会主义国家的军队”,在宪法体制上实行中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会的双重领导,人民军队并不属于行政机关,因此有关人民军队的法律关系不应当归属于行政法律关系的范畴。

第三,有学者建议,根据世界上大部分国家的普遍经验,应将我国参加的相关国际条约纳入成为国内法律体系的一部分。

第四,根据法律调整的社会关系为标准来划分部门法,还可研究的问题是:在我国法律体系中,行政法能够作为一个独立的法律部门存在,为什么立法法、司法法、监督法要归属于宪法部门,而不能独立出来。而且,按照既有的划分标准,为什么国际法可以划分为国际公法、国际私法、国际经济法,而国内法却不允许。显然,以法律调整的社会关系作为划分标准,在实践中并没有做到划分标准的同一,由此建构的法律体系的科学性难免不受到影响。

第五,以法律调整方法作为划分法律体系的次要标准,同样值得研究。此标准主要适用于刑法,即以刑事处罚方法为标准而确立的部门法。现在的问题是,为什么行政处罚、经济处罚、民事处罚却不能独立出来,而要从属于相应的行政法、经济法和民法?另外,我国法律体系中奖励性法律规范也很多,为什么不能按照调整方法的标准把这些奖励性法律规范聚合起来,形成一个单独的法律部门?实质上,以调整方法作为划分法律体系的次要标准,无非是想迁就刑法的需要而勉强提出来的标准,对于整个法律体系而言,它并不具有科学的普适性。

第六,法律调整的某些主体能否作为划分法律体系的标准?我国法律体系中有许多保障特殊主体的法律,如未成年人保护法、老年人保护法、妇女权益保护法、残疾人保障法、消费者权益保护法、教师法,以及规范某些特殊主体的法律如警察法、法官法、检察官法、律师法、公务员法等等。这些法律主要是以某类社会主体为对象来立法的,它们固然涉及某些社会关系和调整方法,但法律关系的主体性特征更为明显。那么,它们为什么不能作为一个独立的法律部门存在?

三、法律体系形成后应当从数量型立法转向质量型立法

我国法律体系形成以后,立法工作应当从数量型立法向质量型立法转变,不仅要考察立法数量的G DP,更要关注立法的质量和实效;不仅要有不计其数的纸面上的法律规范,更要有能够真正发挥作用的现实中的法治功能。

以往我国立法工作中存在着“借立法扩权卸责”,立法的“部门保护主义”、“地方保护主义”、重复立法、越权立法,以及所谓“国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化”等不正常形象,都或多或少地与片面追求立法数量、忽视立法质量有关联。中国特色社会主义法律体系形成后,应当从以下几个宏观维度来把握和提高立法质量:

第一,切实坚持民主立法和科学立法。立法是人民意志的体现,追求民主是现代立法的价值取向,因此立法能否充分保障人民参与并表达自己的意见,能否真正体现最广大人民的整体意志,就成为立法质量高低首要的价值性评判标准。换言之,这个特点实际上就是“以人为本”、“人民当家作主”以及“执政为民”等政治话语在立法上的表现和落实,是当代中国立法具有合理性、合法性的重要依据。社会主义中国立法的使命在于充分汇集和表达民意,由人民按照立法程序并以立法的方式作出决策和决定,再通过法律的执行和适用等途径,保障人民意志的实现。立法是否表达了民意,并不完全由立法者本身来评判,而主要应当由人民来判断和认可,由广大人民群众在法律制定出台以后对该法律是欢迎、接受、认同还是反对、排斥、抵制等态度作出检测。凡是遭到人民反对、排斥或者抵制的立法,无论其立法词句如何绚丽、立法技巧如何娴熟、立法逻辑如何严密、立法宣传如何漂亮,都不能认为是有质量的立法,甚至应当视为“负价值”、“负质量”的立法。毛泽东说过,“搞宪法是搞科学。”实现科学立法,要求立法工作应当秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术。坚持科学立法应当尊重立法工作自身的规律,立法工作既着眼于法律的现实可行性,又注意法律的前瞻性;既着眼于通过立法肯定改革成果,又注意为深化改革留有空间和余地;既着眼于加快国家立法的步伐,又注意发挥地方人大依法制定地方性法规的积极性;既着眼于立足于中国国情立法,又注意借鉴国外立法的有益做法。努力使法律内容科学规范,相互协调⑦李鹏:《第十届全国人大第一次会议全国人大常委会工作报告》(2003年)。。改革开放以来的立法实践证明,只有坚持民主立法,才能保证人民意志、党的意志和国家意志的有机统一;只有坚持科学立法,才能保证立法符合自然规律、我国社会发展规律和立法自身规律的科学要求;只有坚持民主立法和科学立法,才能从根本上保证立法质量的提高。

第二,进一步完善立法程序。立法的利益平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的,立法程序与立法实体价值之间,反映着程序正义与实质正义的关系,体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。法律的立、改、废制度,立法的提案制度、审议制度、表决制度,立法公开制度、立法听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度以及立法备案审查制度、立法解释制度等,都是立法程序的重要组成部分。这些程序性制度,不仅要完备,而且应当符合科学化民主化的时代要求,符合我国国情。立法程序是否科学、是否有利于表达和汇集民意,主要应当通过立法程序的设计和制度安排来解决,使科学与民主在整个立法程序中相互融合、相互贯通、彼此统一,在立法程序的各个环节和具体制度中得到落实。在这方面,有许多成功的经验值得总结,但也有一些做法需要检讨和完善。例如,立法听证是为了听取立法涉及的各方利害关系人对法案的意见、从而协调相关利益关系而设计的制度,但在某些地方的立法听证的程序安排和实践中,由于立法信息不对称、立法资源不平衡、立法听证的民主参与不充分等原因,立法听证往往变成了立法民主的“走过场”。又如,在立法表决制度中,由于没有关于对法案逐条甚至逐款付诸表决的强制性规定,而通常是对整部法案进行表决,因此投票者如果对法案中的个别或少数条款有不同意见(反对意见),就会面临投票行为的两难选择:要么全盘否定,要么全盘肯定,而无论哪种选择,都将可能违背立法者的立法意志。

第三,进一步强化立法的可实施性和可操作性。法律创制是人民意志的汇集和表达,法律实施则是人民意志的执行和实现,是使法律由纸面的法变为生活中的法、由文字变为现实的关键。实践是检验真理、同时也是检验立法质量好坏的根本标准。在良法善治的前提下,如果一部法律制定出来以后,不能被有效实施、形同虚设,成为一纸空文,那么它的立法质量就无从谈起。法律体系形成后,我国法治建设要解决的主要矛盾将是有法不依、执法不公、违法不究等问题。如果追根溯源,我国某些法律实施不好或者不能得到有效实施,很可能主要是因为立法造成的,由于立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突等立法质量问题,导致了法律实施的不作为或者乱作为。例如,某些地方关于禁止燃放烟花爆竹、限制养犬等立法之所以难以实施、甚至遭到群众抵制,这种现象很大程度上是由立法缺乏民意支持等原因造成的,很难说可以完全归责于行政机关执法不力或者司法机关司法不公。

第四,进一步完善立法的整体协调性。立法的整体协调性主要强调法律体系、法治体系的协调发展。这种协调发展,一是包括单个法律内部的协调、同位阶法律之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致。二是包括立法的协调发展,主要指立法机关对法律的适时制定、修改、补充、解释、编纂和废止,通过这些活动使法律体系保持动态地协调发展。所谓“适时”,既可指代立法时机、立法条件成熟与否,也可指代因情势变化(包括上位法立、改、废等情况)而引起法律的制定、修改、补充、解释、编纂和废止。三是包括立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育的协调发展,即整个法治体系的整体建构和协调发展。在政治学意义上,立法过程就是政治决策的过程,立法成果就是政治决策的结果。这种决策质量的高低好坏,既影响着法治体系的整体设计和建构,又引导、制约着它的发展方向、发展路径、发展速度和发展质量。因此,当热衷于研究和规划法治政府、司法体制改革、法律监督制度完善等法治建设各个方面的改革时,必须具有宏观的整体法治思维意识,更多地关注通过提高立法质量来统筹规划和安排我国法治体系的整体改革和协调发展,以避免目前存在的法治局部改革越彻底、越成功,越背离法治统一协调发展的整体目标的弊端。

第五,及时调整立法方略和立法方式。我国法律体系形成后,立法工作应当从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式,向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变,从立法项目选择的“避重就轻”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难的转变,使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术,成为在“矛盾的焦点上”划出的杠杠。立法工作应当从以创制法律为主,向统筹创制法律与清理法律、编纂法典、解释法律、修改法律、补充法律、废止法律的协调发展转变,使法律体系的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化,使法律体系更加具有科学性、稳定性、权威性和生命力。

在日常生活中,常常可以看到“百年大计,质量第一”、“质量是生命”等口号,这些口号折射出人们对于高质量日常生活产品的渴望和需求。同样,在政治生活和法治建设领域,立法是特殊的政治和法治产品,立法质量是人民民主和法治生活的生命。立法质量的好坏,直接关涉人民当家作主的政治生活质量的高低,关涉依法治国和社会主义政治文明建设的成败。

四、应当从多方面推进我国法律体系的完善

(一)制定和实施科学的立法发展战略和立法规划

如果说改革开放初期我国立法基本上是“摸着石头过河”,改革开放中期开始比较注意立法规划和科学立法,那么,未来进一步完善我国的法律体系,应当更加重视立法的前瞻性和科学性,认真研究并制定国家立法发展战略,更加自觉地坚持科学立法、民主立法和高质立法,科学制定并认真实施立法规划。

首先,应当根据邓小平的战略构想和“三步走”的战略部署,到2050年我国人均国内生产总值达到中等发达国家水平,基本实现现代化,建成富强民主文明和谐的社会主义国家;根据世界形势发展变化的大格局和大趋势,结合我国到2050年的政治、经济、社会、文化和生态文明建设的战略目标,尤其是配合全面落实依法治国基本方略、到2050年基本建成社会主义法治国家的战略目标,研究并设计未来40年左右的国家立法发展战略,制定不断完善中国特色社会主义法律体系的“时间表”和“路线图”,使我国法律体系在实现自身更加科学、更加民主、更加完善、更加有效的发展目标的同时,能够更高水平、更高质量地引导、服务、规范和保障建成社会主义现代化国家目标的顺利实现。

其次,应当全面贯彻落实科学发展观,根据到2020全面建设小康社会的目标——中国将成为工业化基本实现、综合国力显著增强、国内市场总体规模位居世界前列的国家,成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家,成为人民享有更加充分民主权利、具有更高文明素质和精神追求的国家,成为各方面制度更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家,成为对外更加开放、更加具有亲和力、为人类文明作出更大贡献的国家,结合全面落实依法治国基本方略的阶段性任务,研究制定2010—2020年的国家立法规划和年度立法实施办法,努力把全面建设小康社会的路线方针政策适当地法律化,使2020年国家战略目标的实现有法可依和依法保障;努力把每年立、改、废的立法任务具体化,不仅要重视新法律的制定,更要重视法律清理和法典编纂、立法修改、立法补充、立法解释和法律废止,要使法律的立、改、废工作制度化、常态化;努力从制度上程序上消除部门立法的弊端,稳定立法数量,提高立法质量,完善立法程序,改进立法技术,优化立法结构,实现立法与经济社会、立法与体制改革、立法与生态文明建设、立法与提高人民福祉的全面协调的科学发展。

第三,应当高度重视立法规划的民主性、科学性、权威性和严肃性,赋予立法规划必要的法律效力,确保各项立法任务高质量的完成。1991年,七届全国人大常委会出台了第一个正式的立法规划——《全国人大常委会立法规划(1991.10-1993.3)》。此后,八届全国人大常委会十分重视立法工作的计划性,制定了五年立法规划,每年都制定年度立法计划。九届全国人大常委会进一步提出,立法工作要做到“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”。立法规划是指引和安排立法工作的重要前提,是完善我国法律体系的重要保障。“实行计划立法,可以使立法工作突出重点,使立法活动适应改革开放和现代化建设的需要;能够增强立法工作的主动性;可以防止立法工作中的重复、分散或遗漏现象,避免不必要的立法活动;有助于各部门之间的协调和有准备地参加立法活动,提高立法质量。⑧王丽丽、刘静波:《十一届全国人大常委会第五个立法规划权威解读》,《检察日报》2008年11月3日。”认真实施立法规划,对提高立法质量和效率、完成立法任务至关重要。在进一步完善立法规划工作过程中,应当强化公众和社会利益群体充分参与立法规划制定的民主性,避免领导个人意志和少数利益群体左右立法规划;应当强化立法规划符合科学发展和立法规律的科学性,防止主观主义的恣意妄为和随心所欲提出立法项目;应当强化国家立法机关主导编制立法规划的权威性,避免立法规划权旁落,尽可能减少“部门立法规划”的色彩;应当强化国家意志保障立法规划实施的法律效力,防止落实立法任务中的“拈易怕难”。当情势发生变化,不得已需要变更或者调整立法规划时,无论是新增立法项目,还是减少、延迟或者合并立法项目,都应当严格执行立法规划的论证和审批程序。

(二)确立更加科学的中国特色社会主义法律体系标准

完善我国的法律体系应当着眼于从深层次和整体上解决问题,确立更高更严的立法标准,使我国的立法水平和立法质量上一个新台阶。完善我国的法律体系,应当把各种基本社会关系合理纳入法律调整范畴。法律是社会关系的调整器和社会利益的分配器,法律体系是调整社会关系和分配社会利益的集大成者。完善法律体系,应当把国家的经济关系、政治关系、文化关系、社会关系、国际关系的各个方面,国家与公民、中央与地方、地方与地方、公民与公民、公民与社会组织、各个党派之间、各个民族之间、各种组织之间、权利与义务、权力与责任、人与自然、人与社会等各种重要关系,合理纳入法律调整范围,使国家政治生活、经济生活、社会生活和文化生活的主要方面,都实现有法可依。目前,我国还有许多社会关系没有能够纳入法律调整规范的范畴,仍存在一些立法空白。从一些专家学者建议近几年我国需要新制定的诸多法律,如社团法、社区自治法、国家补偿法、公职人员财产申报法、机构编制法、户籍法、突发事件处置法、违法行为矫治法、行政程序法、行政强制法、商法通则、不动产登记法、电子商务法、宏观调控法、金融监管法、电信法、粮食法、能源法、基本医疗保障法、精神卫生法、农民权益保障法、住房保障法、法律援助法、社会救助法、慈善事业法、志愿服务法、社会信用法、个人信息保护法、信息安全法、海岛保护法、自然保护区法、陆地边界法、资产评估法等等,就可对立法空白状况略见一斑。当然,在强调和重视立法的同时,也必须看到立法的局限性,防止立法万能和过度立法,避免立法事无巨细、包打天下。立法对社会关系的调整,应当做到“法网恢恢,疏而不漏”,使民事立法、刑事立法、行政立法、经济立法和社会立法各自的比例均衡适当。诚如英国著名历史法学家梅因爵士所言:一个国家文明的高低,看它的民法和刑法的比例就能知道。大凡半开化的国家,民法少而刑法多,文明的国家,民法多而刑法少⑨参见李祖阴为《古代法》中译本写的“小引”部分。[英]梅因著:《古代法》,沈景一译,商务印书馆1959年版。。一个文明的社会,法律不是越多越好。发生任何事件、出现任何问题,都想到立法,要通过立法来预防和解决,这是一种危险的导向。法律的专制比其他专制更可怕,因为其他专制往往被民主文明社会认为是非法的,但法律的专制是以合法形式存在的,要改变或者否定它,必须以合法的方式进行,难度更大。此外,还应当尽快扭转社会立法滞后于经济立法、人权保障立法滞后于行政管理立法、民事立法滞后于刑事立法、程序性立法滞后于实体性立法的状况。

完善我国的法律体系,应当做到成龙配套,既无重要立法缺项等“立法空白”,也无“摆设立法”、“过时立法”等重大立法瑕疵。从科学立法和立法技术的要求来看,完善法律体系应当保证法典法与单行法、修改法与原定法、解释法与原定法、下位法与上位法、新法与旧法、特别法与一般法、程序法与实体法、地方法与中央法、国际法与国内法等各类法律,做到上下统一、左右协调、整体和谐,构成有机统一的法律体系整体。而且,法律体系内部应当结构合理,体例科学,文字规范,逻辑严谨,前后一致,左右协调,上下有序,各类法律从精神与原则、从形式与内容、从规范到文本、从个体到整体,做到相互衔接、彼此协调、浑然一体。

完善我国的法律体系应当实现良法善治。在我国,立法本质上是人民意志的汇集和表达,是分配公平正义的关键。如果立法不公,出现部门保护主义立法等立法腐败现象,则法律执行得越严、实施得越好,离依法治国的价值目标就越远。在依法治国的条件下,不仅要强调有法可依、依法办事,更要主张和实现良法善治。“法律只有反映规律、符合民心、顺应潮流,才能得到真诚信仰和自觉遵守,才能成为带有根本性、全局性、稳定性和长期性的社会公器。[10]朱卫国:《立法质量决定法治质量》,《人民日报》2010年5月12日。”我国法律体系既是社会主义价值原则的法律化,也是基本社会行为规范的体系化。它所要求公民、法人和社会组织遵守的各种法律,要求执政党、立法机关、行政机关、司法机关和武装力量实施的全部法律,应当是符合我国国情和人民意志的良法,是体现公平正义和公序良俗、符合社会发展规律和人类文明进步潮流的善法。

(三)进一步加快法典化的步伐

法典化是民主立法、科学立法和高质立法的必然要求,也是完善中国特色社会主义法律体系的重要标志之一。目前,我国的法典化水平还很低,尚缺民法典、商法典、行政法典、行政程序法典、社会法典、经济法典、知识产权法典、环境法典、人权法典、军事法典等基本法典。无疑,前一阶段的大规模法律清理为实现法典化创造了较好的条件,但是法律清理并不必然导致法典化,它只是为法典化作出了一些基础性、前期性的准备工作,能否导致法典化,还需要进一步研究。在我国,实现基本立法的法典化应当重视以下条件或者因素:第一,法典所要调整的经济社会关系是否基本上已经定型。如果我国大规模的经济社会文化体制改革尚未基本完成,经济社会关系处于经常变动不居状态,法典化的稳定性、权威性就会受影响。因此,实施法典化的前提条件,应该是被调整对象处于相对稳定的状态。第二,法典所要调整领域的相关立法应该基本齐备,这样法典化才有立法的基础和前提条件。在相关立法有重要缺项或者不足时,直接推进法典化立法,可能会遇到极大的困难。第三,法典化所需要的相关法学理论、立法观念、立法技术等要基本成熟到位,能够为法典化立法提供科学成熟的理论支持。第四,法典化在立法技术上还要有相应的积累,具备必要的立法经验。

(四)法律清理制度化、常态化

法律清理是完善我国法律体系的重要技术手段。2011年3月10日吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中说,现行法规有的也存在不适应、不协调、不配套的问题。为此,在2009年完成对现行法律集中清理工作的基础上,去年着重督促和指导有关方面开展了对现行法规的集中清理工作。国务院和地方人大高度重视,按照各自清理范围,在全面梳理基础上进行分类处理。到去年年底,共修改行政法规107件、地方性法规1417件,废止行政法规7件、地方性法规455件,全面完成对现行法规的集中清理任务,保证了到2010年中国特色社会主义法律体系如期形成。

全国人大常委会组织对我国现行法律体系进行全面清理,是完善我国法律体系非常重要的手段,是推进依法治国的重要举措。2009年6月,全国人大常委会委员长会议最后提交的法律清理议案提出,需要废止和修改的法律共67件,其中建议废止的8件,建议修改的59件、141条。“这次法律清理工作把清理重点放在新中国成立初期和改革开放早期制定的与经济社会发展明显不适应的法律规定,以及法律之间明显不一致、不协调的突出问题上,主要解决法律中的‘硬伤’。”在清理技术上,这次法律清理对需要修改的法律采取了“打包”处理的方式,即“通过一个法律决定解决59部法律的修改问题。当然,这并不是新中国成立后的第一次大规模法律清理,而是新世纪以来第一次大规模的法律清理。1980年彭真副委员长在五届人大常委会第十五次会议上曾经对1980年以前新中国制定的1500多件法律、法令和相关规定进行过一次整理,当时没有用“清理”这个词,实际上的作用是一样的。彭真副委员长说,新中国成立以来制定的法律、法令,除同第五届全国人大和全国人大常委会制定的宪法、法律、法令相抵触的以外,继续有效。过去制定的法律、法令和行政法规,大体可以分为三种情况:一是由于历史的发展,已经完成了自己的历史使命,自然失去了效力。如土地改革法、私营企业暂行条例等。有些已为新的法律所代替,如1953年制定的选举法、1954年制定的人民法院组织法、人民检察院组织法等,已为五届全国人大二次会议制定的相应法律所代替。二是现在仍然适用或者基本适用、但需稍加修改、补充的。属于这种情况的很多,如治安管理处罚条例、关于劳动教养问题的决定、城市居民委员会组织条例等。三是需要做根本性的修改或废止的。这种情况是比较少的。

法律清理的背景是为中国特色社会主义法律体系的完善提供技术上和制度上的保障。每当经济社会,特别是政治、文化发展到一个阶段,进入到一个转折点的时候,往往会对法律体系的完善提出新的要求。另一方面,法律法规实施到一定阶段,在某些方面与现实生活、经济社会的发展不相适应时,也需要对它们进行清理和完善。在立法过程中,由于立法者的预见性、技术手段等多种因素的局限,不可能预见到未来可能发生的各种问题、尤其是一些新情况新问题,由于立法预测性的局限和经济社会发展变动不居之间存在的现实张力,发展到一定时候需要通过法律清理等方式来使法律体系适应经济社会发展的需要。

法律清理,重点应在上位法,因为上位法的影响面大,法律效力高,应该通过上位法的修改带动下位法的完善。从内容讲和法律部门的角度来看,应当突出三个重点:一是有关国家体制和公权力运行的法律及其规范。二是有关尊重和保障人权的体制、程序和法律规范。三是有关经济与社会协调发展方面的法律规范。在法律清理过程中,应该建立相应的标准、程序和设定有关权限。尤其是法律清理之后的结果应该怎么样使用?全国人大法工委或者法律委员会把各个方面的清理意见研究后形成一个文件,是提交由全国人大常委会来决定是否通过,还是提交全国人民代表大会来决定,还是根据谁制定的法律由谁来审查认可法律清理的结果,或者是通过授权决定由全国人大常委会一并审查通过法律清理议案。这些问题都需要研究解决。

尤其是,应当使法律清理制度化、常态化。由于我国没有全面启动违宪违法审查机制,对于法律体系中存在或者发生的抵触、冲突、矛盾、不一致、瑕疵等问题,很难通过日常的执法司法活动被及时发现和有效纠正,因此不时开展的“运动式”的“打包”的法律法规清理,对于完善法律体系就显得非常重要。但是,由于集中清理法律体系往往面临时间紧、任务重、发现问题难的困难,这种法律清理常常有一些“漏网之鱼”。例如,最高人民检察院检察长在今年的“两会”期间指出:人民检察院组织法到现在为止还规定有打击反革命分子的内容,这一条款明显与经济社会发展改革开放不符,不符合现在法律要求。因为早在1997年修改刑法时,就将反革命罪改为危害国家安全罪;1999年宪法修正案也把“反革命”改为“危害国家安全”,诸如此类的现象还很多。如何解决,在现行体制机制下,一个行之有效的预防和解决办法,就是使法律法规清理制度化、常态化。具体来讲,可以考虑的路径,一是在制定每一部新法或修改旧法时,在法案中同时附上受到该法影响需要修改调整的其他法律法规的明细表,以供立法者审议表决时参考;二是立法机关在每年向代表大会所做的工作报告中,对上一年度法律法规清理情况一并做出报告;三是最高人民法院、最高人民检察院在每年向全国人大所做的工作报告中,对上一年度法律体系中需要清理的情况一并做出报告;四是推行“开门清理”,鼓励公民、媒体和社会各界随时向立法机关报告已发现需要清理的情况,并提出清理的建议等等。

(责任编辑 张文静)