城市社区建设中的问题及解决对策——以太原市为例

董红琴

（中共山西省委党校，山西太原030006）

城市社区建设中的问题及解决对策
——以太原市为例

董红琴

（中共山西省委党校，山西太原030006）

近年来，我国城市社区建设工作取得了明显成绩，但也存在管理体制不顺；社区划分不合理，基础设施薄弱；办公经费不足及工作人员人才规格和补贴待遇偏低等问题。为了解决这些问题，应创新社区管理体制；合理规划社区规模，加强社区基础设施建设；完善社区居委会经费保障机制；多途径优化社区人员配置，提高社区工作者的补贴待遇。

城市社区建设；管理体制；基础设施

今年年初胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部研讨班开班式上发表重要讲话，强调要扎扎实实提高社会管理科学化水平，进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。这一讲话为基层社区建设注入了强大动力，为基层社区建设指明了方向。

近年来，我国城市社区建设工作取得了明显的成绩：社区管理体制不断理顺、投入机制不断完善、社区服务公共平台不断改善、社区干部结构得以优化，但是随着经济社会的发展和改革的进一步深入，城市社区建设还存在一些亟待解决的问题。

一是社区管理体制不顺。社区居委会虽然是群众自治组织，但实际工作中往往是政府的基层机构，行政化倾向明显，影响了社区自治功能的发挥。由于社区单位在社区建设中的权利和义务没有法律依据，因而社区单位参与社区建设的积极性不高，与社区居委会的关系不顺。在社区活动中，仍有部分社区居民及单位缺乏主动参与社区事务的责任感，各类单位在职人员仍游离于社区活动之外，有些社区单位和社区居委会关系融洽，也往往是基于双方负责人个人之间的感情。按照物业管理条例，社区居委会对物业管理公司主要负有指导与监督责任，但在实际操作上缺乏相应的手段，遇到不配合的物业机构，社区居委会也束手无策。社区建设在太原市已走过九个年头，但是一些领导仍习惯性地运用计划经济时代的行为手段来对待社区建设，把社区看成“行政组织”、“准政府机构”，没有顾及到“权、利”相一致的问题，致使社区居委会的民主自治较村民委员会而言形成较大差距。

我国《宪法》明确规定居委会是“城市基层群众性自治组织”，但同时也规定“居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会……协助维护社会治安”。1989年颁布的《居委会组织法》对居委会规定了六条任务，其中两条就规定居委会要协助政府开展有关工作，又指出现阶段居委会同时承担自治和行政两大职能，但法律对“协助项目”只作原则规定，实际操作过程中居委会协作的项目包括政府的所有工作。中发办[2000]23号文件规定，对不属于社区居委会职责范围的工作和向社区下放的各种负担，社区居委会有权拒绝，但实际上，对于好多部门下放的工作，社区居委会又难以拒绝。社区承担了许多不属于自己的工作，而没有做好或者没有时间和精力去做本应该由社区承担的为社区居民服务、社区志愿者队伍建设、社区离退休人员管理、社区社会组织发展等工作。由于没有十分明确的职责范围和保护性措施，社区只能苦苦应付来自上面的各项工作摊派。在实际工作中，各职能部门向社区下派任务多，下放权力少；摊派多，下拨经费少，社区工作日益繁重，越来越多的工作需要社区去落实完成。据统计，太原市社区目前承担着大大小小共115项工作，而且很多工作十分繁琐，一名社区干部要承担好几项具体工作，加班加点是很平常的事情。

二是社区划分不合理，基础设施薄弱。居委会改制以来，现有社区居委会基本按照当时的格局设置，随着城市建设的飞速发展，居民区不断建设，多数就近并入当地社区居委会管理。现在小社区仅数百户，大社区近六七千户，不同社区居委会承接工作轻重悬殊，工作效果无法显现，居委会职能得不到有效发挥。而且，社区基础设施薄弱。社区基础设施包括社区居委会的办公场所、社区服务和居民活动的设施。目前太原市全市共有540个社区，办公用房达100平米以上的有161个，60平米～100平米的有172个，60平米以下的有207个，且绝大多数为临建、借用，产权归属不明确。具体到太原市营盘街道，现有18个社区居委会中，除了近年来打造的3个精品社区和2个先进社区的办公条件相对较好以外，其余社区的基础设施仍然存在很大差距和不足：有的社区办公用房还比较简陋；有的社区办公场所还不够宽敞，不能满足日益增加的社区工作人员办公的需要；个别社区的办公用房还靠租赁使用等。另外，社区服务和居民活动的设施尤其紧张。

三是社区办公经费不足。社区基础设施建设、社区活动的开展，需要大量的资金投入，而社区办公经费主要来源于市、区两级政府的投入。虽然社区经费确实已由政府不断增拨，但是其支出项目也在不断增加：首先，人员不断增加，原来一个社区的工作人员一般是3人～5人，现在几乎都达到14人～16人。其次，随着社区办公用房的增多和人员数量的增加，所需电话费、水电费、交通费、办公用品支出等费用也在不断增加，同时还要支付冬季取暖费，有的社区还要支付房屋租用费等，办公经费十分紧张。

四是社区工作者的人才规格和补贴待遇偏低。目前我国社区普遍存在人才规格标准低的问题，而且缺乏合理的人才进入机制。多数社区工作者是在原来的工作单位进行结构性调整中转岗就任的，不具备从事社区工作的专业知识背景，缺乏运用专业方法分析问题和解决问题的能力，而众多高校培养出的社会工作、社区管理专业人才因为就业途径不够通畅、待遇低等原因未能进入社区工作。现在虽然社区居委会工作人员的工资待遇与过去相比有了较大幅度的提高，但仍低于城镇最低工资标准，与其所承担的工作量相比差距很大，极易造成人才流失，阻碍社区居委会人员结构的进一步优化，影响社区工作者职业声望的提高和社区功能的有效发挥。以太原市为例，在岗社区干部补贴为正职、社工及专职副书记每人每月840元，副主任810元，委员780元，还达不到目前城市最低工资标准（每月850元），除此之外没有其他收入和福利。现在从事社区工作的基本上都是一些原来没有工作或企业下岗的人员，他们已经把社区工作当作自己的收入来源，显然低收入越来越满足不了他们的基本生活需要。

为了解决城市社区建设存在的以上问题，需要做几个方面的工作：

一要创新社区管理体制。城市基层正在发生新的深刻变革，社区居委会承担的社会管理任务更加繁重，居民群众对社区居委会的服务需求更加迫切，根据新形势、新任务的需要，进一步完善基层自治制度、健全城市基层管理和服务体制迫在眉睫。社区建设是一个系统工程，必须调动方方面面的力量，建立上下左右协调联动的机制，概括起来就是要建立“党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社区力量支持、群众广泛参与”的机制。首先，在观念上要明确社区是自治组织，应严格按照自治条例，充分考虑近年来社区建设出现的新情况、新问题，尽快制定出台明确的、操作性强的社区职责，还原社区的自治本质。应将以往由政府购买的各项服务转为由社区承担，将服务收入作为社区收入的重要渠道和来源，这样既可以为政府转变职能找到承接者，又可以补充社区工作经费，还可以提高社区干部的福利待遇。其次，要推动政府职能转变，对政府部门、社区的关系进行系统的厘清。社区能不能实现自治，关键在于破除计划经济时代社区工作的行政化色彩，突破口是转变政府职能、理顺条块关系，积极构建政府行政管理系统、社区自主管理系统和物业管理系统“三位一体”的社区管理体系。行政管理系统应承担制定社区规划、促进社区发展的职能；社区自主管理系统要通过发动社区成员参与社区活动，形成社区的文化合力，培养居民的认同感和归属感；物业管理系统应充分利用所掌控的公共资源为以上两个系统职能的发挥提供强有力的保障。再次，要进一步建立部门委办工作进入社区准入制度，强化落实。政府部门对需要社区协助的工作要有具体的方案措施及经费保障，并经相关程序审批核准，方可进入社区。要进一步落实“权随责走，费随事转”的社区工作格局，最终实现“政务居务分离”，充分发挥社区居委会民主自治功能。

二要合理规划社区规模，加强社区基础设施建设。政府要科学合理地调整划分社区居委会的规模，根据社区居委会实际工作承接能力，按照有利于社区自治、有利于资源共享、有利于社区管理、有利于提高工作效率的原则，合理调整划定社区。政府应将社区居委会工作用房和居民公益性服务设施建设纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，并与社区卫生、警务、文化、体育等服务设施一起统筹规划建设，同时要对建设资金来源、产权归属和使用管理方式等作出明确规定。新建住宅小区和旧城连片改造居民区的建设单位必经按照国家有关标准要求，将服务设施配套建设纳入建设工程规划、设计方案，未按规划要求建设社区居委会工作用房和居民公益性服务设施的不能通过验收；老城区和已建成居住区没有社区居委会工作用房和居民公益性服务设施的或不能满足需要的，由政府负责建设，或通过置换、购买等方式，为社区解决办公和服务场所，这也是消除社区发展不平衡的主要办法。同时，各级政府要重视和支持社区建设，加大社区公共设施的投入，鼓励单位面向社区居民开放公共设施，逐步解决公共资源匮乏的现象，最大限度地实现资源共有共享。

三要完善社区居委会经费保障机制。政府应加大对社区的公共财政投入，在预算社区办公经费时，可采取按社区服务的人口数量划拨办公经费的方法，比如可按照人均2元的标准给各社区划拨办公经费。各级财政每年要增加预算，专项用于社区基础设施建设。要研究制定鼓励社区创收的优惠政策，推进社区创收，弥补经费不足的问题，实行“权随责走、费随事转”，把责、权、利逐步统一起来，这样既能增加社区工作经费又能调动社区干部工作积极性。此外，社区建设需要全社会共同参与，需要辖区单位与社区居民共驻共建，没有社会各部门和社会各种力量的广泛参与，仅仅依靠政府的行政力量是远远不够的。当然，在社区建设启动阶段政府投资是必需的，但是社区建设更需要挖掘社会资源，要鼓励驻区单位积极支持社区基础设施建设，增强社区成员参与能力，使越来越多的社区居民有参与社区建设的积极性和主动性。

四要多途径优化社区人员配置，提高社区工作者的补贴待遇。首先，要明确社区干部必须走专业化、知识化的道路，这就需要从国家层面对社区居委会组织法进行修订，重新界定社区干部的来源、职位、待遇等。其次，要进一步提高社区工作人员的补贴待遇，将社区工作者和国家公务员、专业技术人员一起作为三大储备人才，考核其职业技能，由财政部门统一发放补贴，补贴水平不低于当地公务员平均的水平，并为他们购买养老、失业、医疗保险等。再次，要建立公务员到社区锻炼制度；鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到社区居委会工作，或建立经常性联系制度；鼓励高校毕业生、复转军人等社会优秀人才到社区任职；鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士及社区专职工作人员参与社区居委会选举，经过民主选举担任社区居委会成员，进一步优化社区工作人员的整体素质。最后，要对社区干部进行必要的培训和职业继续教育，使其掌握专业知识，提高工作能力和水平。

〔1〕刘锦春.太原市失业与扩大就业的对策思考〔J〕.太原科技，2009（6）.

〔2〕郭学贤.城市社区建设与管理〔M〕.北京:北京大学出版社,2010.

〔3〕王竹卿.社区文化建设对构建和谐社区的功能分析〔J〕.中共山西省委党校学报，2007（2）.

〔4〕王小佳，赵国梁，文培红.街道社区党组织在建设文明和谐社区中发挥领导作用探讨——以太原市为例〔J〕.中共太原市委党校学报，2010（6）.

〔5〕马慧吉.城市社区党建：经验、难题及其破解〔J〕.理论探索,2008（3）.

F127

A

1009-1203（2011）05-0084-03

2011-07-08

董红琴（1970-），女，山西临猗人，中共山西省委党校《理论探索》编辑部编辑。

责任编辑 梁华林