论农村环保中法的缺失及解决路径*

阮丽娟

(吉首大学法学院，湖南吉首416000)

在当前环境污染、生态破坏凸显的大背景下，农村环境问题形式严峻:面源污染与点源污染共存、工业污染与生活污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互交织、工业及城市污染向农村转移。因此，直面农村环境污染，探寻治理污染之道已势在必行。

一、国家法缺位:农村环境保护被遗忘

随着“依法治国”方略的现实展开，国家制定法在当代法治建设中的作用日益重要，其影响遍及于社会生活的各个层面。但是，在农村环境保护领域却难觅国家法的踪迹。

(一)环境立法的缺失

我国环境立法多以城市为中心，有关农村环境保护，国家制定法要么空白，要么虽有零星的寥寥几条，但因过于原则、抽象缺乏可操作性而被束之高阁。如2004年12月修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，涉及农村环境保护的条款寥寥无几，且将农村生活垃圾污染环境防治的具体办法授权地方性法规规定。相比之下，2008年的《中华人民共和国水污染防治法》虽略有进步，设专节对“农业和农村水污染防治”做了规定，但从规定内容来看非常抽象，可操作性不强，且缺乏对农村水环境保护的特别规定。

(二)环境执法的疲软

近年来，我国的环境执法水平虽然有了较大的提高，依法行政日益受到重视，执法力度也明显加大，但是，还未形成一个统一而完善的环境执法管理体制。现行的环境执法体制仍是以辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制，这样势必形成执法主体势力割据的局面，致使权责不明、权力过于分散，从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。［1］由于多部门都有权涉及农村环境管理，所以，在农村环境管理中必然存在职能分割、各自为政的现象，从而导致管理中的协作不顺，漏洞丛生。加之各种条件的限制，我国环境法律法规在农村地区不被严格遵守、执行的现象仍普遍存在，更进一步加剧了农村环境问题。农村环境执法疲软主要表现如下:一是地方保护主义盛行，农村环境执法不受重视。在以GDP增长速度为主要指标考核体系下，各地方政府唯经济是论，偏袒带来可观经济效益却又造成严重污染的企业或部门，时常要求当地环保部门“开绿灯”，搞地方保护主义，以言代法，以权压法。对农业面源污染危害和农村生态环境保护重视不够，对农业基础设施建设的投入也严重不足，并采用高投入低产出的粗放型经济增长模式追求经济增长的短期效应。二是农村环境执法机构不健全、执法力量薄弱。鉴于我国机构改革的推进，省市一级环保机构普遍得到了加强，但乡镇一级基层环保机构的建设仍没有得到根本的改善。农村环境执法疲软除导致农业污染得不到管制之外，还纵容了城市向农村的污染转嫁。随着城市环境品质的提高和监管力度的加大，更多的污染工业从城市搬迁到农村，致使农村成为环境污染的最大受害者，从而形成了“污染下乡，产品进城”的局面”。

(三)环境司法的介入不足

目前，农村环境污染纠纷很多，但当事人多选择向政府及其主管部门投诉，真正提起诉讼的很少。究其原因有三点:一是环境案件的专业性、技术性较强，司法取证相对较难，导致诉讼周期长;二是原告胜诉率低，且胜诉后的赔偿执行较难。三是农民厌诉的心理及贫穷。我国正处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间，也因之使现代的司法不能彻底推行。［2］P57有过农村体验的人都知道，农民有三怕，怕学费、怕生病、怕官司。毕竟村民遇到纠纷进入国家的法院系统总是要花钱的，除了交纳案件受理费外，还要交纳鉴定费、公告费、证人交通费等等费用，这对于贫穷的受害人来说无疑是雪上加霜。

二、民间法不足:农村内生环保秩序的式微

在现代社会中，无论是国家法还是民间法，都不是自足的体系，各自均有存在的价值和局限性。民间法具有强劲的生命力和广阔的发挥作用及发展的空间，是国家法的补充和重要渊源;而国家法整体统率着、规制着民间法并引导、推动民间法的变革。［3］孕育和植根于我国法律文化传统之中的民间法，也在发挥着其固有的调控、规范功能，并妥贴地维系人们日常交往之秩序。但是，因诸多因素，民间法在维系农村环境保护秩序上的功能却微乎其微。

(一)农村薄弱的环保意识无法供给民间法生长的土壤

环保意识不同于传统社会中人们对自然环境所形成的零散朴素的认识，而是一种在对生态系统科学的认识和把握基础上的全新的现代意识。相对处于中心的城市而言，因传统的生活方式、经济发展优先等观念的存在使得处于边缘的农村环境保护意识相对淡薄。而民间法是一种知识传统，它生于民间，出于习惯乃由乡民长期生活、劳作、交往和利益冲突中显现，因而具有自发性和丰富的地方色彩。［4］P431但有利于形成环境保护秩序的民间法因为没有适宜生长的土壤而寥寥无几，具体表现在:第一，农村特有的生活方式阻碍了较强环保意识的产生。我国农村的传统生活方式是独门独户，自给自足。采暖、饮水、垃圾处理等问题都是分户进行，没有集中统一处理方式，这种分散的生活方式势必给环境保护造成一定难度。污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑是农村普遍的行为方式，只要不危及邻人的利益(主要是经济利益)，便不会受到他人的指责或非难。因为绝大数人都不会认为这是污染环境的行为，而是遵循祖祖辈辈的生活方式，并不涉及道德或法律问题。第二，农村的贫穷更强调经济发展的优先地位。农民对环境危害的源头和危害程度往往认识不清，比较看重的是有形的经济利益，对潜在的环境危害往往忽略不计。为了脱贫致富，在农村商品经济和致富心理的直接驱动下，农村大量创办乡镇企业，追求生产利润，并且往往选择那些急功近利的经济开发活动，形成“靠山吃山，靠水吃水”的掠夺式开发形式，这种粗放式的经济增长模式使得乡镇企业越发达的地区，农村生态系统的破坏与污染越严重，严重背离了可持续发展理念。尽管可能产生严重污染，但是农民对于创办或引进污染严重的企业或随意、过量使用化肥、农药的行为并不会拒绝，甚至某种意义上是双手欢迎，因为这些在造成环境污染的同时，更重要的是带来了经济收益，而后者更是农民所关心的。

(二)现代化冲击民间法的效力基础

我国步入现代化这个不归路之后，各种新的外生性制度不断地进入农村社会，冲击、荡涤着农村社会的小传统。在传统与现代的碰撞与交织中，农村治理所面临的规则体系正在发生巨大的变革。20世纪40年代费孝通先生所看到并忧虑的情形——现代制度破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序，就是这个问题的深度思考。在一个少变动的社会中，人们依据习惯和传统行动，而不必问为什么。而一旦发生了社会的急速变化，则过去那些不必问也事实上很少问的行动依据就会成为问题，在习惯和传统掩藏下面的行动的理由就会显露出来。［5］P251

现代化往往同时是城市化的过程，农村人财物不断流出农村，农村在变得衰败的同时，与之相伴的是农村传统的伦理、价值体系遭受冲击，甚至濒临颠覆，而这些传统的伦理、道德价值体系恰是民间法具有效力的基础。民间法的运行没有外在强制力的保障，主要靠相关主体——农民对该规则的普遍认可，它的实施靠的是一种情感、良心的心理认同和价值利益取向的共同性以及社会舆论，重视运用“调解”的手段解决纠纷。违反民间法的多遭到背后舆论、道德批判、名誉谴责，如博登海默先生所言:当这类习惯被违反时，社会往往会通过表示不满或不快的方式来做出反应;如果某人重复不断地违反社交规范，那么，他很快就会发现自己已被排斥在这个社交圈以外了。［6］P79然而，随着城市化的进程，农村劳动力不断输出，农村人不再被固定在“生于斯、长于斯、死于斯”的乡土社会，重复不断地违反社交规范的人不怕背后舆论、道德批判、名誉谴责，也不再惧怕自己被排斥在这个社交圈以外，因为，他可以通过迁徙、劳动输出对这一惩罚措施进行规避。尽管这并非乡土社会的普遍现象，但其存在已在某种意义上减弱了民间法的效力。

三、设立农村环保自治制度:一种有效的补充

针对农村环境问题恶化而国家制定法与民间法缺位之现状，有学者提出建立专项农村环境保护法，但救火式的立法往往实效值得质疑。目前，有一种选择——建立和推进农村环保自治制度值得尝试。

(一)农村环保自治制度存在的必要性

1．农村环保自治更契合应对农村污染的特征。依据环境法的相关规定，各级环境保护行政主管部门是保护环境的专门机关，在其不懈努力之下，城市的环境保护得到极大的改善，空气越来越清新，水越来越干净，市容也日益整洁，可形成强烈反差的是农村的污染却在日益加重，究其原因主要是农村环境污染的特征使环保机构在农村环境管理中捉襟见肘、举步维艰。农村环境污染主要是不同于城市“点源污染”的“面源污染”，而面源污染具有排放主体分散、排放不确定及难监测等特性，决定了不能用治理城市点源污染的方法来治理农村的面源污染。许多在城市治理污染非常奏效的环保执法手段在农村则难以施展身手。例如，污染监测制度只能针对城市的点源污染进行监测，而针对农村的面源污染并没有检测标准;目前对污染物排放实行的总量控制制度只能对点源污染实行有效控制，对解决面源污染则意义不大;像普遍有效实施的“谁破坏谁补偿”制度在农村治理农药、化肥致土壤污染问题上因难以找到破坏者而行之无效。因此，必须转变思维，建立一种适合农村生产生活方式的环境监管新机制。农村是以居住地进行划分的，每一个村落具有不同的生产生活习惯，但村落内却具有一定的趋同性，对于农村的环境污染，应当充分发挥村民的积极性，根据每个村的污染特征由农村环保自治组织来处理，让所有污染农村环境的行为即使逃脱了国家环保机关的监督，但亦难逃农村环保自治组织布下的细致入微的监管网。

2．农村环保自治有助于合理配置农村自然资源。眼下，“可持续发展”及“循环经济”已成为大家耳熟能详的词汇，要想实现可持续发展目标，农村社会的自然资源及其永续利用是不可或缺的。但目前农村自然资源的永续利用面临两方面的挑战:一方面农民个体对自然资源的滥用。农民的生存完全依赖于其生存的周边自然环境，他们从中获取水及食物等生活必需品。因为自然资源对人类生存至关重要不可为某些人独享，具有公共物品属性，因而所有的村民个人为自己的利益尽可能地开发、利用自然资源，最终将导致资源过度利用和资源退化。另一方面农村自然资源在城市和农村间不公平配置。为促进城市经济的发展，农村大量的自然资源被利用，生态环境遭到破坏，城市发展的成本被转嫁给农村。虽然农民群体人数众多，但组织性弱而且利益又不太一致，在资源公平配置的博弈中常处于不利地位。因此，需要农村环保自治组织对农村自然资源进行合理配置。村民与周围的环境朝夕相处，能熟知自然规律，以可持续发展的方式利用自然资源，并可针对村内部资源滥用的实际情况对症下药，提出解决方案。尤为重要的是，农民环保自治组织可改变农民个体的分散性和不团结性，从而改善农村在与城市资源配置博弈中的不利地位。

3．农村环保自治有利于加强农民环境保护意识，促进环境保护公众参与。我国现行环保法规、政策要求公众参与环保，而离散态的农民是没有足够的能量与组织化的工矿企业尤其是地方政府进行博弈的，因此，必须通过提高农民的组织化程度来提高他们的环保参与水平。农村公众直接参与农村环境保护具体体现了环境民主原则，但在实际中仍存在某些问题:一是参与不够。如上所述，由于农村群众的环境意识偏低，加之环境要素的公共物品属性，在消费上并不存在排他性，许多人存有“搭便车”的念头。再加上相关法律权利的赋予尚不完备，公众如何获得环境信息、如何参与环境决策在立法中并不明确，从而使参与不足;二是参与不当。农村群众由于文化程度较低，对农村环境保护中长远利益与当前利益以及国家利益、集体利益与私人利益之间的冲突有时把握不当，尤其是在经济发展与环境保护发生冲突时倾向经济发展从而可能出现参与不当。对此，可以通过设置农村环保自治来对如上问题加以克服。同时，设立农村环保自治，还有利于环保法规、政策的宣传落实;有利于公众维护环境权益，化解环境污染纠纷;有利于公众监督政府行为，减轻财政支出压力。

(二)构建农村环保自治制度的可行性

农村环保自治组织在治理农村污染和合理配置农村自然资源方面具有国家环保机关所不可比拟的优势，但就该制度是否有构建的可行性，许多学者发出了质疑声。对此，笔者认为，农村环保自治制度的构建有立法的保障和丰富的实践经验作为支撑。

1．构建农村环保自治制度有立法的保障。在人民公社体制轰然的坍塌声中，农村基层产生了普遍混乱和失序，家庭承包制的实行赋予了农民人身自由和生产经营自主权，而人身自由、自主产权、利益分化构成了民主的基本条件，但并不能自然生成民主。所以，国家对于农民为寻求社区安全而建立的村民委员会组织十分重视，试图通过村民委员会这一自治组织方式将农民重新组织到国家可以控制的秩序内。1982年《中华人民共和国宪法》第111条明确规定:城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。通过此规定，宪法确定了村委会的性质是基层群众性自治组织，随后1987年《村委会组织法》的颁布也从制度上确认了村民自治。尽管1989年《中华人民共和国环境保护法》未明确确立村民自治组织作为农村的环保机构，但从村民自治组织——村委会的“职责”看，当然包含了保护生态环境事务。《村民委员会组织法》第2条第二款规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。其中“公共事务”和“公益事业”都是指与村民生产和生活密切相关的事务，当然也包括影响人们赖以生存和发展的生态环境保护。

2．构建农村环保自治制度有实践经验的支持。农村环保自治组织对环境管理采用非官方的民间管理方式，在国外已有先例。典型的如莱茵河保护委员会就是对莱茵河流域实行管理的一个民间组织;美国在上个世纪70年代就已经建立了一千多个民间环保组织，其中包含许多农村环保组织，美国法律将这些民间组织看作是具有看家狗、吹哨者、私人检察官职能的机构;在日本，明治维新时期的法律就将民间环保组织归入“地方公共团体”类组织，而且立法授予其环保自治立法权和自治执法权。随着社会经济的发展和国民环境意识的提高，由于日本的民间环保组织能公正地处理环保纠纷这类非诉讼案件以及节约交易成本，因此其扮演了越来越重要的角色——农村的民间环保组织处理的案件所占比重越来越大，越来越多的村民和设立在农村的组织对公害的控诉习惯于向身边的农村民间环保组织提出，由此所导致的结果是民间环保组织所受理的案件量往往会超过向公害委员会和政府机关控告的案件数目。而在中国，由于其特殊国情，使得民间环保组织的生成和发展选择了政府推进型的路径。一般认为，政府推进型是指民间环保组织建设基于政府的推进、启动，也就是说民间环保组织发展的主要推动力在很大程度上依靠政府。然而要想发挥民间环保组织的功能，对国家的权力机构进行有效监督，就必须使其独立于政府，真正成为社团法人组织。不管现存的民间环保组织制度是否完善，其存在本身对构建农村环保自治制度就是一种重要的经验支持。

(三)农村环保自治制度的构建路径

农村环保自治制度对于改善日益严峻的农村环境污染意义重大。然而，究竟应当怎样建立和推进农村环保自治制度，方能使其实现预设的功能?笔者认为，在村委会里专门成立环保组织以加强村委会的环保职责是可行之法。

1．农村环保自治组织应具有环境监督权和环境教育权。针对许多工业正在向农村转移，城市污染转嫁给农村的现状，农村环保自治组织必须具有环境监督权，对一切污染农村环境的行为进行监督。一旦发现拒不执行国家环境保护法律法规的违法行为或蔑视农村环保自治组织制定的环境管理规章制度的行为，有权进行批评教育，必要时按照规定进行惩罚。对于本村村民之间的环境纠纷，农村环保自治组织有权进行调解。针对农民环保意识普遍较低的现状，农村环保自治组织必须承担起提高村民环保意识的重担，应经常性地开展环境保护宣传教育活动。

2．赋予农村环保自治组织代表村民提起诉讼的资格。由于公益诉讼制度在我国并未真正确立，在村委会代表村民提起诉讼的案件中，法院往往会依据《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，以原告与案件没有直接的利害关系为由，拒绝受理案件。因此，在我国应尽快建立环境公益诉讼制度，扩大环境案件诉讼原告的范围，赋予农村环保自治组织代表村民起诉和应诉的资格。同时对于认定环境侵害行为、涉及环境损害赔偿争议时，农村环保自治组织应不仅具有代表村民起诉和应诉的权利，而且在双方有仲裁协议的情况下可以提请仲裁机关进行仲裁。

3．保障农村环保自治组织行使环境管理职责的财力支持。我国财政实行分税制，事权与财权在各级政府间是分离的，但中央与地方、地方各级政府之间事权界定模糊交叉，相互推诿，而财权却是层层上收，导致乡镇以下政府事权和财权极不对称。巧妇难为无米之炊，农村环保自治组织资金的严重欠缺往往导致其在环境保护方面作用发挥上力不从心。因此，政府应通过税收政策和财政转移支付，改变农村环保自治组织行使环境管理职责缺乏财力保障的现状。一方面，政府应建立专项资金以加强农村环保的投入;另一方面，建立生态补偿机制，使农村环境受害者获得一定补偿，既可弥补农村环境保护资金不足的缺陷，亦能在一定程度实现环境公平。

4．防止农村环保自治组织环境保护职能的异化。农村环保自治组织隶属于村委会，然村干部的环保法律意识低下已成为农村的普遍现象，许多干部以发展经济为首要目标，采取“杀鸡取卵、竭泽而渔”的策略来发展经济，把局部利益与整体利益、短期效益与长远利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。所以在提高村干部的环保意识的同时，专门的环保自治组织还必须由县级环保部门提供业务指导，形成自我组织、依法建章、互相约束、共同完善的机构。环保自治组织可由工矿企业法人和农民自愿参与，聘请人大代表、政协委员和环保专家等为监督员，充分调动农村社会各阶层人员积极性，深度参与环保事务。

农村是村民劳动休憩的场所，村民不仅具有保护农村环境的义务，更拥有保护其生存环境的神圣权利。设立农村环保自治组织有助于离散、组织性弱的村民拧成一股绳，弥补国家法和民间法在农村环保中的缺位，有效遏制农村环境的恶化，合理配置农村自然资源。

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